宋超

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

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應(yīng)用PPP模式解決我國(guó)縣域生態(tài)治理問(wèn)題

宋超

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

［摘要］通過(guò)對(duì)其進(jìn)行SWOT分析，筆者認(rèn)為PPP模式能有效解決我國(guó)當(dāng)前縣域生態(tài)治理存在的問(wèn)題。具體而言，我國(guó)縣域生態(tài)治理可以采用“PPP項(xiàng)目打包模式”，將縣域內(nèi)中低利潤(rùn)率和高利潤(rùn)率的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目打包捆綁、組合開發(fā)，最大限度地提高生態(tài)治理效率和社會(huì)公共利益。最后本文提出了三點(diǎn)建議：完善法律法規(guī)、構(gòu)建伙伴關(guān)系和制定完善的推動(dòng)方案。

［關(guān)鍵詞］PPP模式；縣域；生態(tài)治理；模式

“郡縣治，則天下安”。縣域是以縣級(jí)行政區(qū)劃作為地理空間，以縣級(jí)政權(quán)為調(diào)控主體，具有地域特色且功能完備的區(qū)域，從某種程度上可以說(shuō)縣級(jí)行政單位是我國(guó)政府最基礎(chǔ)的行政單位。在黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。此外，我國(guó)縣域所管轄區(qū)域的地域面積、人口數(shù)量在全國(guó)都占有很大比重，因此，可以說(shuō)縣域治理是國(guó)家治理的最基本的領(lǐng)域和最基礎(chǔ)的層次。當(dāng)前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)在步入發(fā)展快車道的同時(shí)，縣域生態(tài)環(huán)境也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，資源過(guò)度消耗、環(huán)境污染加劇、生態(tài)破壞嚴(yán)重、生態(tài)安全事故頻發(fā)等已經(jīng)成為越來(lái)越突出的問(wèn)題。而城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)加劇了縣域生態(tài)治理的供需矛盾，生態(tài)治理成為縣域治理的難題之一。PPP模式即政府與社會(huì)資本合作，是近年來(lái)發(fā)展起來(lái)的一種新型的融資模式和管理模式，廣泛應(yīng)用于各公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給領(lǐng)域［1］。但PPP模式能否有效地解決我國(guó)縣域生態(tài)治理面臨的困境和問(wèn)題？在縣域生態(tài)治理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式是否具有適用性和可行性？PPP模式應(yīng)用于我國(guó)生態(tài)治理領(lǐng)域有何機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)？這些問(wèn)題都需要對(duì)我國(guó)縣域生態(tài)治理領(lǐng)域中應(yīng)用PPP模式進(jìn)行系統(tǒng)和全面的分析。本文主要采用了SWOT研究方法，對(duì)PPP模式在我國(guó)縣域生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行了探討，并有針對(duì)性地提出了一些較為可行的對(duì)策和建議，旨在對(duì)我國(guó)縣域生態(tài)環(huán)境治理起到一些啟示和指導(dǎo)作用。

一、我國(guó)縣域生態(tài)治理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)縣域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀

伴隨著我國(guó)的現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化建設(shè)水平的逐步推進(jìn)，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也開始步入了快車道。然而隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，我國(guó)縣域生態(tài)環(huán)境正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。資源過(guò)度消耗、環(huán)境污染加劇、生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重、生態(tài)安全事故頻發(fā)等生態(tài)問(wèn)題屢屢成為縣域協(xié)調(diào)發(fā)展的不和諧因素［2］?？傮w而言，目前縣域環(huán)境正遭受著多重污染和威脅：首先，許多縣域工業(yè)企業(yè)布局不當(dāng)，技術(shù)、設(shè)備落后，且主要從事污染較重的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，廢水、廢氣、固體廢棄物等“工業(yè)三廢”往往直接排放在環(huán)境中，造成水域、空氣、土壤等嚴(yán)重污染。而在錯(cuò)誤發(fā)展觀念的引導(dǎo)下，政府的監(jiān)督管理的不到位，導(dǎo)致工業(yè)污染得不到有效治理［3］。其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜等化學(xué)品的不合理使用，污水處理和垃圾處理廠配套設(shè)施不健全，土壤的重金屬、空氣中的PM2.5、有毒氣體或煙塵以及水污染等，已經(jīng)成為制約農(nóng)村發(fā)展甚至是威脅農(nóng)村穩(wěn)定的重大隱患。

面臨巨大環(huán)境壓力的同時(shí)，我國(guó)縣域現(xiàn)處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化加劇了生態(tài)環(huán)境治理的供需矛盾——即地方政府財(cái)政狀況與生態(tài)環(huán)境治理壓力不斷強(qiáng)化之間的矛盾。我國(guó)縣級(jí)生態(tài)環(huán)保資金主要來(lái)源于上級(jí)財(cái)政撥款和本級(jí)財(cái)政支持。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)生態(tài)環(huán)境污染治理的投資占GDP的比例達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量才能有所改善。而在過(guò)去10年里，中國(guó)這個(gè)比例始終低于2%，其中有8年低于1.5%。就地方財(cái)政而言，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署出臺(tái)的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府負(fù)債余額高達(dá)15.49萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP總比的33%。因此，縣級(jí)政府財(cái)政能力有限，再加上環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)的原因，縣級(jí)生態(tài)環(huán)保資金相對(duì)匱乏，特別是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府環(huán)保部門在機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)等方面都存在著較大的困難。

然而，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，越來(lái)越多的公民認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性，并逐漸關(guān)注生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。另一方面，近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出，已經(jīng)成為損害人民利益和影響社會(huì)和諧發(fā)展的不和諧因子?？傊?，人民群眾對(duì)于“青山綠水，美麗中國(guó)”的訴求不斷強(qiáng)化，縣域政府的環(huán)境壓力不斷加大，縣域生態(tài)治理如箭在弦上。

（二）我國(guó)縣域生態(tài)治理存在的問(wèn)題

1.治理主體單一。

生態(tài)環(huán)境作為公共物品，有其明顯的外部性，因此政府在生態(tài)環(huán)境治理中必須起主導(dǎo)作用。但與一般的公共物品不同，生態(tài)環(huán)境與每一位公民、每一個(gè)企業(yè)都息息相關(guān)，因此生態(tài)環(huán)境的治理過(guò)程需要多重主題的參與和合作。實(shí)踐證明，當(dāng)前長(zhǎng)期一元政府的環(huán)境管理效果并不盡如人意。究其原因：一是政府在生態(tài)環(huán)境治理中處于壟斷地位，大包大攬，不能充分發(fā)揮與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人的才能和智慧；二是政府主要依靠行政手段來(lái)進(jìn)行環(huán)境管理，方式過(guò)于單一，效率低下。因此，當(dāng)前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題部分原因應(yīng)歸結(jié)于環(huán)境治理主體的單一化。

2.治理資金不足。

目前，我國(guó)縣域環(huán)境治理的投資主體還是政府，多渠道的融資體系還沒有形成，而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)投入到縣域環(huán)境治理中的資金也不能滿足各地治理縣域環(huán)境所需要的資金。縣域環(huán)境治理的資金匱乏，嚴(yán)重制約了一些有效解決污染的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，對(duì)改善縣域環(huán)境，提升縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量都有一定的抑制作用。而縣域生態(tài)環(huán)境治理是需要花費(fèi)很高的成本的，在人力、物力方面都需要有大量的投入。然而，由于縣級(jí)政府財(cái)政能力的有限，再加上環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)的原因，其在環(huán)保上的資金投入可能也就很有限，不能滿足環(huán)境治理的實(shí)際需要。

3.治理成效不高。

一方面，生態(tài)環(huán)境治理遠(yuǎn)比其他社會(huì)公共治理更加復(fù)雜，不僅需要專門知識(shí)和技術(shù)，也需要豐富經(jīng)驗(yàn)的支撐，這就需要其治理主體具有更高超的治理能力。而在我國(guó)，各級(jí)政府尤其是縣級(jí)政府在環(huán)境治理過(guò)程中就存在著嚴(yán)重的能力不足問(wèn)題。這往往表現(xiàn)為：政府的干預(yù)不能有效地改善環(huán)境，達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，或者政府環(huán)境治理的成本太高，造成大量資源浪費(fèi)等。另一方面，政府在生態(tài)治理領(lǐng)域的壟斷地位使得政府缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也就缺乏提高環(huán)境治理效率的動(dòng)力和壓力。從上可以看出，我國(guó)縣域生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和我國(guó)政府在生態(tài)治理領(lǐng)域的壟斷地位導(dǎo)致縣域生態(tài)治理領(lǐng)域效率不高，縣域生態(tài)治理的效果大打折扣。

二、PPP模式在我國(guó)縣域生態(tài)治理應(yīng)用中的SWOT分析

（一）PPP模式概況及其特點(diǎn)

PPP（Public—Private Partnerships） 即政府與社會(huì)資本合作模式，指的是政府與社會(huì)資本通過(guò)建立伙伴關(guān)系來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式。自1995年由國(guó)家計(jì)委正式批準(zhǔn)的第一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，PPP模式在我國(guó)發(fā)展十分迅速，分布范圍涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污水處理、固體廢物處理、能源服務(wù)等公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域。

關(guān)于PPP的定義，各國(guó)各地區(qū)的具體實(shí)踐不同，其定義也不盡相同。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)（2002）認(rèn)為PPP是指“公共部門和私營(yíng)部門之間達(dá)成的一系列協(xié)議，在這協(xié)議的基礎(chǔ)上，雙方發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，分享項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，以為公眾更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。歐盟委員會(huì)（2003）則將其定義為“公共部門和私營(yíng)部門之間的一種合作關(guān)系，雙方充分發(fā)揮各自的優(yōu)劣勢(shì)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，來(lái)提供傳統(tǒng)上由公共部門負(fù)責(zé)的公共產(chǎn)品或服務(wù)”。加拿大國(guó)家PPP委員會(huì)對(duì)PPP模式的定義為：“公共部門與私人部門之間建立在各自專長(zhǎng)基礎(chǔ)上的合作，通過(guò)共享雙方資源優(yōu)勢(shì)、共同承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)并分享項(xiàng)目帶來(lái)的回報(bào)，最大程度地滿足公眾的需求和利益”。

盡管對(duì)PPP的定義沒有形成一致的表述，但從上述定義中，可以總結(jié)出PPP模式的三大特點(diǎn)：一是雙主體供給。PPP模式打破了政府對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，實(shí)現(xiàn)公共部門和私營(yíng)部門的共同供給［4］。二是構(gòu)建伙伴關(guān)系。PPP模式能夠充分利用政府部門和私人部門各自的優(yōu)勢(shì)發(fā)展伙伴關(guān)系，即把政府機(jī)構(gòu)基于國(guó)情的遠(yuǎn)景規(guī)劃和對(duì)各方利益的協(xié)調(diào)能力，與私營(yíng)機(jī)構(gòu)雄厚的資金支持、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和高效的工作效率結(jié)合在一起［5］。三是提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在PPP模式下政府部門和私人企業(yè)各盡所長(zhǎng)，互惠互利，在提高效率、追求利益的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的增進(jìn)。

目前，關(guān)于PPP模式及其應(yīng)用于生態(tài)治理領(lǐng)域的研究大多將其視為一種新型的融資模式，不僅有利于各級(jí)政府減輕財(cái)政壓力，化解政府的債務(wù)危機(jī)。同時(shí)也為釋放民間資本提供了多樣化的投資渠道。但事實(shí)上，融資只是其中的一個(gè)方面，PPP模式也是一種新型的管理模式。在PPP模式下，私人部門成為公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)者，而政府部門從供給的壟斷者角色轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私人部門通力合作并實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、監(jiān)督和控制的安排者角色。而私營(yíng)部門在合作中獲得了相對(duì)平和、穩(wěn)定的利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)的盈利目標(biāo)，且通過(guò)參與公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，提升了企業(yè)的社會(huì)形象［6］?？傊?，PPP模式的本質(zhì)是將私營(yíng)部門引入公共物品和服務(wù)的供給，通過(guò)公共部門和私營(yíng)部門之間的全面合作，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，利用雙方各自的優(yōu)勢(shì)，從而為公眾提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種新型的融資模式和管理模式。

（二） 我國(guó)縣域生態(tài)治理應(yīng)用PPP模式的SWOT分析

圖1 縣域生態(tài)治理領(lǐng)域PPP模式的SWOT模型

本文采用SWOT系統(tǒng)分析方法對(duì)其所面臨的的優(yōu)勢(shì) （Strength） 與劣勢(shì) （Weekness）、機(jī)會(huì)（Opportunity） 和威脅（Threats） 進(jìn)行了全面分析和深入探討?？h域生態(tài)治理領(lǐng)域PPP模式的SWOT模型詳見圖1。

1.縣域生態(tài)治理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的優(yōu)勢(shì)。

第一，融資優(yōu)勢(shì)。一方面，將PPP模式應(yīng)用于縣域生態(tài)治理領(lǐng)域，減輕縣級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，適應(yīng)生態(tài)治理投入增長(zhǎng)的需要。目前，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理投資主要依賴于中央財(cái)政撥款和地方財(cái)政支持，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和地方債務(wù)高企的背景下，現(xiàn)有財(cái)政已經(jīng)不能滿足生態(tài)治理投資發(fā)展的需要。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，各級(jí)政府財(cái)政收入增速放緩，而生態(tài)治理領(lǐng)域的多元化融資渠道還未形成，巨大的生態(tài)治理投資是地方財(cái)政尤其是縣級(jí)財(cái)政所不能承受的，引入PPP模式也就成為了當(dāng)務(wù)之急。另一方面，也推動(dòng)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成熟，拓寬了社會(huì)資本的投資渠道。我國(guó)有巨大的社會(huì)投資潛力和處于急速發(fā)展之中的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)造條件讓社會(huì)資本投資于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓環(huán)保企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境治理，有利于更好、更充分地利用社會(huì)資本，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

第二，管理優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)生態(tài)治理領(lǐng)域基本由政府壟斷，高投入低產(chǎn)出，先污染后治理，往往是生態(tài)環(huán)境惡化至危害人們生命財(cái)產(chǎn)安全才開始治理，導(dǎo)致治理效率低下，治理效果差。在縣域生態(tài)治理領(lǐng)域采用PPP模式，引入專業(yè)且成熟的環(huán)保企業(yè)。這些企業(yè)能夠獲得一定范圍內(nèi)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化，必將利用自身豐富的經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)管理，降低不必要的開支。與此同時(shí)，私人部門會(huì)千方百計(jì)地引入現(xiàn)代的管理方法和技術(shù)等手段來(lái)提高其盈利能力。這樣就有效地避免了政府部門不計(jì)成本的治理方式，提高縣域生態(tài)環(huán)境的治理效率和治理能力。

2.縣域生態(tài)治理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的劣勢(shì)。

第一，生態(tài)治理領(lǐng)域作為公共物品或準(zhǔn)公共物品，其公益性決定了追求利益最大化的私營(yíng)部門參與熱情不高。就PPP模式應(yīng)用于生態(tài)治理領(lǐng)域已有的案例來(lái)看，私營(yíng)部門愿意參與利潤(rùn)穩(wěn)定和較高的環(huán)保項(xiàng)目的PPP模式建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，比如垃圾處理項(xiàng)目、污水處理項(xiàng)目等。而對(duì)中低利潤(rùn)的項(xiàng)目缺乏興趣，也吸引不到民間資金的投入，只能依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼。

第二，生態(tài)治理領(lǐng)域十分復(fù)雜，對(duì)環(huán)保企業(yè)資金和技術(shù)要求很高。一方面，就縣域生態(tài)治理而言，其地域小，單生態(tài)治理項(xiàng)目投入高、周期長(zhǎng)、利潤(rùn)微薄，亟需成熟的具有專業(yè)技術(shù)和雄厚資金的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持。另一方面，生態(tài)環(huán)境治理具有屬地性，必須到發(fā)生污染的當(dāng)?shù)厝ブ卫磉\(yùn)行。目前許多環(huán)保企業(yè)在某個(gè)地方拿下一個(gè)項(xiàng)目后，花費(fèi)一定時(shí)間治理好，往往就得換個(gè)地方尋找下一個(gè)新項(xiàng)目，這種“游牧式”的經(jīng)營(yíng)方式十分不利于環(huán)保企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

3.縣域生態(tài)治理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的機(jī)會(huì)。

第一，環(huán)境壓力增大?？h級(jí)政府作為我國(guó)政府體系中最基礎(chǔ)的層次，同時(shí)接受來(lái)自中央及省級(jí)政府和人民群眾兩方面的壓力，在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域有著責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任。近年來(lái)，面對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化現(xiàn)狀，不僅國(guó)家、地方政府提高了對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視，而且隨著城鄉(xiāng)居民生態(tài)環(huán)保意識(shí)的提高，希望縣域生態(tài)環(huán)境得到有效治理的訴求也不斷壯大。因此，生態(tài)治理已經(jīng)成為縣域政府治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理、實(shí)現(xiàn)良好的生態(tài)環(huán)境成為縣域政府的執(zhí)政支撐點(diǎn)和政策著力點(diǎn)。

第二，政策可行性。中共十八大公告提出要讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，PPP模式隨即受到政府部門的高度重視。中共十八屆三中全會(huì)明確提出：“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)?！碑?dāng)前，一系列圍繞推進(jìn)PPP及其在生態(tài)領(lǐng)域運(yùn)用的政策不斷出臺(tái)，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委先后發(fā)布多項(xiàng)與PPP有關(guān)的政策文件，各地也紛紛推出地方的示范項(xiàng)目和規(guī)范指引。從上可以看出，在生態(tài)治理領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式在政策上是允許甚至提倡的。

第三，經(jīng)濟(jì)可行性。一方面，社會(huì)資本具備參與投資的實(shí)力。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在GDP中的比重越來(lái)越大，民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。另一方面，環(huán)保企業(yè)具備參與治理的實(shí)力。當(dāng)前，作為“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”的環(huán)保行業(yè)正處于快速發(fā)展階段，總體規(guī)模不斷擴(kuò)大，涉及領(lǐng)域不斷擴(kuò)展。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的提高，環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平不斷提高，運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)與日俱增，在廢棄物處理、資源環(huán)境、生態(tài)開發(fā)等領(lǐng)域涌現(xiàn)出一批擁有專業(yè)技術(shù)和雄厚經(jīng)驗(yàn)的環(huán)保公司［8］?？梢?，在生態(tài)治理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式具有充分的經(jīng)濟(jì)可行性。

第四，實(shí)踐可行性。雖然PPP被引入我國(guó)的時(shí)間不是很長(zhǎng)，但是目前PPP模式在生態(tài)治理領(lǐng)域也進(jìn)行了不少的實(shí)踐，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了一批相關(guān)的人才隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前已實(shí)施運(yùn)行的PPP項(xiàng)目已經(jīng)超過(guò)7000個(gè)，其中污水處理領(lǐng)域就有2000個(gè)以上，此外在垃圾處理、水域治理、生態(tài)產(chǎn)業(yè)園等生態(tài)領(lǐng)域都有不少PPP模式實(shí)施的案例［9］。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐及成功經(jīng)驗(yàn)，使得應(yīng)用PPP模式于我國(guó)縣域生態(tài)治理將有據(jù)可依、有例可循。所以從實(shí)踐的角度來(lái)看，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式是完全可行的。

4.縣域生態(tài)治理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的挑戰(zhàn)。

第一，法律法規(guī)不健全。就PPP模式的發(fā)展及其在生態(tài)治理領(lǐng)域的運(yùn)用而言，現(xiàn)行的法律法規(guī)體系不能形成有效的支撐。首先，我國(guó)沒有直接針對(duì)PPP項(xiàng)目的法律文件。現(xiàn)有的法規(guī)條文和部門規(guī)章法律層次較低、內(nèi)容簡(jiǎn)單，缺乏可操作性。其次，對(duì)國(guó)內(nèi)民間資本的開放與支持亟待加強(qiáng)和明確。民間資本在參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供是依然面臨法規(guī)政策、政府觀念方面的阻礙，需要政府出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)政策給予明確支持。

第二，缺乏契約精神。政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關(guān)鍵，也是消除民資顧慮的首要條件。而在以往的PPP運(yùn)行過(guò)程中，一些地方政府契約精神、合同履約守信意識(shí)較差。這種不確定性風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的毒瘤。不僅會(huì)降低私人企業(yè)投資的積極性，也會(huì)讓PPP模式的推廣運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響。

第三，政府準(zhǔn)備不足。作為處于政府基本能力之外的創(chuàng)新事務(wù)，PPP模式被接受需要時(shí)間的驗(yàn)證和成功案例的支撐，如何盡快讓各級(jí)政府部門及工作人員了解和接受PPP模式是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。同時(shí)PPP模式作為一種新型的融資模式和管理模式，其運(yùn)作需要具有復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)方面知識(shí)的人才。政府的準(zhǔn)備不足成為制約PPP模式成功的重要因素。

三、我國(guó)縣域生態(tài)治理中應(yīng)用PPP模式的具體路徑

（一）“PPP項(xiàng)目打包模式”：縣域生態(tài)治理中的PPP模式

縣域生態(tài)治理領(lǐng)域有其特殊性，這種特殊性主要表現(xiàn)在其公益性和屬地性。首先，生態(tài)治理領(lǐng)域作為公共物品或準(zhǔn)公共物品，其公益性決定了追求利益最大化的私營(yíng)部門參與熱情不高?，F(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)表明，在PPP模式應(yīng)用中諸如污水處理、垃圾處理、土地整治等收益穩(wěn)定和較高的生態(tài)治理項(xiàng)目容易吸引到私人部門的目光，而中、低收益的項(xiàng)目則無(wú)人問(wèn)津，因而在縣域生態(tài)治理領(lǐng)域引進(jìn)民間資本的成效有限［9］。其次，生態(tài)治理領(lǐng)域十分復(fù)雜，生態(tài)治理項(xiàng)目投入高、周期長(zhǎng)、利潤(rùn)微薄。且環(huán)境治理具有屬地性，必須到發(fā)生污染的當(dāng)?shù)厝ブ卫磉\(yùn)行，而往往許多環(huán)保企業(yè)在某個(gè)地方拿下一個(gè)項(xiàng)目后，花費(fèi)一定時(shí)間治理好，往往就得換個(gè)地方尋找下一個(gè)新項(xiàng)目，從而影響企業(yè)的積極性和資源的有效利用。因此，縣域生態(tài)治理領(lǐng)域的特殊性決定了其需要一種新型的PPP模式，即“PPP項(xiàng)目打包模式”。

“PPP項(xiàng)目打包模式”是筆者在對(duì)縣域生態(tài)治理領(lǐng)域和PPP模式的充分分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出的新概念。傳統(tǒng)上生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP模式大多是以單獨(dú)的項(xiàng)目為依托，且區(qū)域內(nèi)不同生態(tài)治理項(xiàng)目利潤(rùn)水平不一。為解決生態(tài)治理領(lǐng)域民間部門單一項(xiàng)目投資興趣不高，環(huán)保企業(yè)“游牧式”經(jīng)營(yíng)資源浪費(fèi)等問(wèn)題，各地逐漸探索創(chuàng)新出一種新型PPP生態(tài)應(yīng)用模式。即對(duì)區(qū)域內(nèi)公益性較強(qiáng)、沒有收益的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)、收益較高的生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行打包組合開發(fā)，用前者的較高利潤(rùn)預(yù)期帶動(dòng)后者的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，使區(qū)域整體的生態(tài)治理項(xiàng)目利潤(rùn)處于合理水平［10］。這種具有區(qū)域特色的以“打包捆綁、組合開發(fā)”為基礎(chǔ)的PPP模式本文稱之為“PPP區(qū)域打包模式”。

在縣域內(nèi)實(shí)行“PPP項(xiàng)目打包模式”，環(huán)保企業(yè)將能在縣域內(nèi)拿下包括整個(gè)項(xiàng)目包在內(nèi)的許多個(gè)項(xiàng)目，可同時(shí)也可以在縣域內(nèi)長(zhǎng)期做項(xiàng)目，避免了做一個(gè)項(xiàng)目換一個(gè)地方的資源損耗，這對(duì)于處于發(fā)展期的環(huán)保企業(yè)來(lái)說(shuō)是一種利益增進(jìn)方式［11］。因此，通過(guò)對(duì)縣域內(nèi)PPP項(xiàng)目進(jìn)行捆綁打包、組合開發(fā)，既一定程度上保證了私人部門“有利可圖”，又解決了生態(tài)治理領(lǐng)域內(nèi)低利潤(rùn)項(xiàng)目和純公益項(xiàng)目的融資難題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公共利益和生態(tài)治理效率的最大化。

（二）推進(jìn)縣域生態(tài)治理“PPP項(xiàng)目打包模式”的具體路徑

1.完善法律保障和監(jiān)管機(jī)制。

完善的法律體系是PPP模式推廣應(yīng)用的保障，有效的監(jiān)督機(jī)制是PPP模式運(yùn)行運(yùn)營(yíng)的保障。沒有健全的法律體系和有效的監(jiān)督機(jī)制的保證，PPP在我國(guó)的應(yīng)用將面臨巨大的挑戰(zhàn)，PPP的優(yōu)勢(shì)也很難發(fā)揮出來(lái)。因此，必須完善相關(guān)的法律法規(guī)制度和監(jiān)督管理機(jī)制。目前，PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用還處于起步階段，在立法和監(jiān)管方面存在很多問(wèn)題，突出變現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，目前我國(guó)并沒有直接針對(duì)PPP的法律，僅有部分中央部門出臺(tái)的行政法規(guī)或一些地方出臺(tái)的規(guī)章文件，總體而言其法律位階較低，不具系統(tǒng)性且缺乏權(quán)威，不利于PPP模式的推廣應(yīng)用。第二，現(xiàn)已出臺(tái)的法律法規(guī)條文內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，大多不涉及PPP模式應(yīng)用的細(xì)節(jié)性問(wèn)題，缺乏可操作性。第三，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)，政府監(jiān)管體制不夠靈活，持續(xù)性和有效性得不到保證。總之，當(dāng)務(wù)之急是要加強(qiáng)PPP立法，健全相關(guān)的法律法規(guī)體系。同時(shí)，建立完善的政府監(jiān)管程序和有效的外部監(jiān)督機(jī)制，著重研究“怎樣支持”PPP模式在公共領(lǐng)域的運(yùn)作，從而為其運(yùn)行提供良好的外部環(huán)境。

2.構(gòu)建伙伴關(guān)系。

所謂伙伴關(guān)系，就是政府和私營(yíng)企業(yè)雙方之間的一種相互尊重、求同存異、合作共贏的關(guān)系。PPP模式的前提和關(guān)鍵就是構(gòu)建政府和私人企業(yè)的伙伴關(guān)系。第一，重視契約精神。國(guó)務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》 （國(guó)辦42號(hào)文）提出PPP模式基本原則之一是“重諾履約”。而地方政府部門在以往的PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中契約精神、合同履約守信意識(shí)非常差，這也是讓民間資本憂慮、搖擺的關(guān)鍵原因?？傊?，政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關(guān)鍵，也是消除民資顧慮的首要條件。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP模式資金投入大、運(yùn)行周期長(zhǎng)、操作過(guò)程復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)政府和私人企業(yè)的能力和責(zé)任建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，從而確保PPP模式運(yùn)作的可持續(xù)性。第三，建立利益共享機(jī)制。PPP模式的最終落腳點(diǎn)是提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。在同時(shí)PPP模式也要在一定程度上保證私人企業(yè)“有利可圖”，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和企業(yè)私人利益平衡。

3.制定完善的推動(dòng)方案。

PPP模式是由政府主導(dǎo)、引進(jìn)民間資本的合作模式，政府在其中扮演主導(dǎo)角色。對(duì)于大部分政府公共部門而言，PPP模式的運(yùn)用屬于創(chuàng)新事務(wù)，不僅考驗(yàn)政府公共部門的宣傳、協(xié)調(diào)和吸納等能力。而且不管是PPP的推廣、引進(jìn)還是運(yùn)行都需要完整的規(guī)劃，對(duì)于政府公共部門而言也是巨大的挑戰(zhàn)。因此，各級(jí)政府應(yīng)在考慮各地實(shí)際的基礎(chǔ)上，積極總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，研究制定相關(guān)的推動(dòng)措施，推動(dòng)PPP模式在各政府部門和各治理領(lǐng)域的推廣應(yīng)用。

就在縣域生態(tài)治理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式而言。首先，可以成立專門的PPP工作機(jī)構(gòu)。比如由縣政府辦公室牽頭，協(xié)調(diào)環(huán)保、國(guó)土、水務(wù)、財(cái)政等部門成立縣級(jí)PPP辦公室，專門負(fù)責(zé)PPP模式的制度建設(shè)、宣傳推廣和管理協(xié)調(diào)工作。其次，加快人才隊(duì)伍培育。加快對(duì)全縣環(huán)保、財(cái)政工作相關(guān)人員開展專題培訓(xùn)，學(xué)習(xí)PPP的相關(guān)知識(shí)，同時(shí)引進(jìn)擁有PPP理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才。再次，積極進(jìn)行PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)和案例推廣工作，抓好樣板，樹立標(biāo)桿。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提煉和形成相對(duì)統(tǒng)一的范例。最后，落實(shí)相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)運(yùn)行良好的項(xiàng)目企業(yè)、PPP推廣發(fā)展有貢獻(xiàn)的個(gè)人、集體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰?？傊?，以縣級(jí)政府為主體制定完善的推動(dòng)方案是當(dāng)前縣域生態(tài)治理領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式的重中之重。

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［中圖分類號(hào)］D63-31

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）03-0039-06

［收稿日期］2016-03-27

［作者簡(jiǎn)介］宋超（1992—），男，湖南寧鄉(xiāng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)橹袊?guó)政府與政治。

The Research on the Application of PPP Mode in China's Eco-environmental Governance of County Areas

SONG Chao
（Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Through a SWOT analysis of it，this paper argues that the PPP mode is a efficient solution of the current problem of county areas'eco-environmental gevernance.Specifically，it is the Packing Mode of PPP Projects which is an innovational mode of PPP.In the last part，this paper presents three suggestions that the Chinese government should improve relevant laws and regulations，build public-private partnerships and make preparations for PPP mode.

Key words：PPP model；county area；eco-environmental governance；mode