王美舒

（中國人民大學 法學院，北京 100872）

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宏觀審慎監(jiān)管法治化經(jīng)驗借鑒的思考

王美舒

（中國人民大學 法學院，北京 100872）

［摘要］宏觀審慎監(jiān)管全球“一體化”暗含著對金融監(jiān)管權(quán)力的加強，以及對金融創(chuàng)新的限制。美國金融監(jiān)管的宏觀審慎轉(zhuǎn)向，源于對自由放任主義監(jiān)管模式的反思，以及隨之而來的金融監(jiān)管權(quán)力擴大和金融創(chuàng)新監(jiān)管加強，與“一體化”背后的意蘊相吻合。中國金融監(jiān)管邏輯建立在集體主義與穩(wěn)定優(yōu)先的邏輯之上，在金融監(jiān)管向宏觀審慎邁步中，如不考慮中國自身情形，盲目“與國際接軌”，可能導致監(jiān)管權(quán)力進一步擴大，市場與政府失衡，與金融監(jiān)管法治化背道而馳。

［關(guān)鍵詞］宏觀審慎監(jiān)管法治化；全球一體化；多元挑戰(zhàn)

一、問題的提出

信息技術(shù)革命之后，多元化與一體化成為兩個相悖但又共生的世界主題。一方面，互聯(lián)網(wǎng)突破物理世界的限制，將信息傳遞的距離和時間縮小縮短，為人們構(gòu)建了多維度和多層面的生活世界，人們在其中不斷挖掘“自我”與實現(xiàn)“自我”[1]3-32。人們不再過多強調(diào)共性，而將個性作為生活的主題，文化與制度因此獲得了更寬廣的展示平臺，差異性與多元化凸顯，以理解為目標的文化溝通、制度溝通成為這個時代的常態(tài)。但另一方面，多元化卻時刻面臨著一體化的沖擊?；ヂ?lián)網(wǎng)在為人們提供“自我”挖掘與“自我”實現(xiàn)空間的同時，也通過“脫域機制”將社會關(guān)系從地方性的場景中抽離出來，“再嵌入”（disembedding mechanism）到無限延伸的全球時空地帶中[2]25。人們所強調(diào)的“自我”與“個性”，成為趨同整體一部分的虛假的“自我”與“個性”。多元文化與制度在不同平臺進行溝通時，也不可避免地面臨臣服于一元文化或制度的困境，作為特定文化的某一經(jīng)濟制度或政治制度被認為是全球應普遍接受的，得以被復制和推廣①作為特定文化的自由市場制度，被認為是全球應普遍接受的，并成為“實現(xiàn)全球民主化與人人享有平等機會的第一步”，并獲得諸如世貿(mào)組織、世界銀行等制度化國際機構(gòu)的支持和鼓勵。但從多元角度看，這樣的認識和實踐是片面且有風險的。例如，在消費文化流行的今天，“穆斯林世界就反對無限制的廣告宣傳，北美印第安人則強烈反對盎格魯式的以經(jīng)濟利益為導向的生活方式”。蒙古實行的草場分配制度，也證明市場并不是稀缺財富分配的唯一形式。轉(zhuǎn)引自張世明：《推參闡述在經(jīng)濟法中的應用：兼論后金融危機背景下的研究策略》，載于《經(jīng)濟法基礎文獻會要》，法律出版社，2012年，第4-30頁。。這種不考慮多元背景的一體化，時常會演變?yōu)榘谅摹懊褡逯行恼摗保╡thnocentric notion），帶來國際風險。

具體到金融監(jiān)管制度，多元化與一體化也是共生但又相悖的兩個主題。一方面，一國的金融監(jiān)管制度與其金融體系結(jié)構(gòu)有著密不可分的聯(lián)系，金融體系結(jié)構(gòu)的變遷決定著一國金融監(jiān)管體系的變遷方向[3]232，而金融體系結(jié)構(gòu)又與一國的金融發(fā)展狀況、制度文化有相關(guān)關(guān)系①實證研究表明，“效率比較優(yōu)勢”在一國金融體系結(jié)構(gòu)的形成中具有重要作用。在擁有高效率金融市場的經(jīng)濟體中，通常更傾向于形成“市場主導型”的金融體系結(jié)構(gòu)；而在擁有高效率的銀行業(yè)的經(jīng)濟體中，“銀行主導型”的金融體系結(jié)構(gòu)更為普遍。此外，隨著一國資本賬戶開放度的提高，金融市場的規(guī)模將顯著增大，金融體系結(jié)構(gòu)也更傾向于“市場主導型”。實證研究還表明，在社會信用水平較高的國家，其金融體系結(jié)構(gòu)更傾向于“市場主導型”的金融體系；普通法系國家更傾向于建立“市場主導型”的金融體系。參見馬勇：《究竟是什么決定了一國的金融體系結(jié)構(gòu)》，載于《財經(jīng)研究》第38卷第1期，第61頁。，多元化的制度造就了多元化的金融監(jiān)管制度。另一方面，全球金融一體化與電子化交互作用，金融創(chuàng)新產(chǎn)品可以輕易跨越國界，金融危機的國際傳導機制也因此加強；各國在加強合作，以應對全球危機的同時，出現(xiàn)了大規(guī)模借鑒他國監(jiān)管制度的情形，各國監(jiān)管政策逐漸趨同②Philip R.Wood在其《金融法的世界地圖》中就曾用破產(chǎn)抵銷的可適用性、擔保權(quán)益的可適用性及其范圍，商業(yè)信托的可適用性，合同、應收賬款和請求權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性，違法資金的可追查性來衡量全球各個國家金融法的立法情況。。某一監(jiān)管理念由國際領域向各個國家迅速擴散，以及一國監(jiān)管實踐通過國際機構(gòu)向其他國家擴散的情形在金融監(jiān)管領域并不鮮見[4]56。

以2008年金融危機后金融監(jiān)管的宏觀轉(zhuǎn)向為例，巴塞爾委員會在公布《逆周期資本監(jiān)管》，并對新資本要求、流動性調(diào)節(jié)、杠桿率以及動態(tài)撥備提出多項意見的同時，美國、英國等金融發(fā)達國家也迅速出臺金融監(jiān)管新政，以實現(xiàn)金融宏觀審慎監(jiān)管。美國連續(xù)公布了《金融監(jiān)管框架現(xiàn)代化藍圖》《金融監(jiān)管改革框架》和《金融監(jiān)管改革——新基礎：重建金融監(jiān)管》三個改革方案，并于2010年開始實行《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》；歐盟理事會通過了《歐洲金融監(jiān)管體系改革》，并于2009年9月通過金融監(jiān)管立法草案，意在建立一個宏觀審慎管理和微觀審慎管理并重的金融監(jiān)管體系；英國先后出臺了《2009年銀行法案》和《金融市場改革白皮書》；日本和加拿大也都在2012年初公布了最新的監(jiān)管草案，以推行《巴塞爾協(xié)議III》中的宏觀審慎監(jiān)管政策[5]157-171。金融發(fā)達國家的宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向影響了諸多金融欠發(fā)達國家，秘魯于2008年之后開始實行動態(tài)撥備制度，印度則開始提高資本充足率[6]139-144。宏觀審慎監(jiān)管一時間成為各國金融監(jiān)管無法繞開的關(guān)鍵詞。

一向重視與國際接軌的中國也迅速跟上了各國宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向的步伐。2011年3月16日發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出，“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，建立健全系統(tǒng)性金融風險防范預警體系、評估體系和處置機制”。隨后，各監(jiān)管機構(gòu)在各個行業(yè)進行宏觀審慎監(jiān)管實踐。以銀行業(yè)為例，銀監(jiān)會在《巴塞爾協(xié)議III》框架下依次頒布了《關(guān)于中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標準的指導意見》《商業(yè)銀行資本管理辦法》，采取了包括改進資本充足率計算方法、提高資本充足率監(jiān)管要求、建立杠桿率監(jiān)管標準在內(nèi)的強化資本充足率監(jiān)管措施，并對流動性風險監(jiān)管指標和監(jiān)測指標體系進行改進。銀監(jiān)會還強化了貸款損失準備監(jiān)管，建立起貸款撥備率、撥備覆蓋率監(jiān)管標準以及動態(tài)調(diào)整貸款損失準備制度。與監(jiān)管機構(gòu)實踐相呼應，金融監(jiān)管研究領域也出現(xiàn)了宏觀審慎監(jiān)管研究熱潮。但不管是對他國理論、經(jīng)驗的介紹，還是對國內(nèi)監(jiān)管制度轉(zhuǎn)向的構(gòu)想，現(xiàn)有研究都急于從僅可作為特殊現(xiàn)象的一國經(jīng)驗跳躍到另一國的獨特環(huán)境中，在沒有理解多元差異的情況下，盲目尋求一體化的可能③實際上，巴塞爾委員會對各國照搬宏觀審慎監(jiān)管政策、工具的情形有所警惕，曾強調(diào)，作為一種政策規(guī)則，逆周期資本緩沖只有與本國的國情高度結(jié)合，才能有效發(fā)揮其逆周期調(diào)節(jié)功能，《逆周期資本指引》提出的方法論知識作為各國制定逆周期資本緩沖政策的參考，各國不宜機械地運用該指標來確定逆周期資本，而應根據(jù)本國國情設計最適合自身情況的逆周期資本緩沖機制。，將“與國際接軌”的過程變?yōu)榫哂小懊褡逯行恼摗鄙实拿つ恳惑w化過程。本文從現(xiàn)有文獻的這一邏輯漏洞出發(fā)，離開帶有“民族中心論”色彩的盲目一體化過程，回到多元化背景本身，對宏觀審慎監(jiān)管熱潮進行思考。

二、宏觀審慎監(jiān)管：金融監(jiān)管轉(zhuǎn)向的全球潮流

宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的目標都是維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全，即對金融風險的預防。對金融風險的理解影響著金融監(jiān)管政策、工具的選擇。芝加哥學派創(chuàng)始人奈特首先對“不確定性”和“風險”進行區(qū)分[7]79，馬科維茨給出了風險和收益的數(shù)理定義，并進一步將金融風險分為“系統(tǒng)性風險”和“非系統(tǒng)性風險”[8]236。其中，“系統(tǒng)性風險”是指與整個經(jīng)濟體系和市場相關(guān)的風險，包括諸如貨幣政策調(diào)整、政治法律和社會環(huán)境變化引起的風險；而“非系統(tǒng)性風險”則是指個別合同違約或資產(chǎn)損失的可能性。在金融風險理論中，非系統(tǒng)性風險之間是相互獨立的，通過分散化的策略可以加以避免。風險分散化的策略有兩種，一種是投資者利用風險互換來實現(xiàn)分擔（通常被稱為“橫向的風險分擔”），通過金融市場來實現(xiàn)；另一種是通過不同時期的均衡匹配策略來平滑投資收益和規(guī)避金融資產(chǎn)價格的過度波動（通常被稱為“縱向的風險分擔”），通過金融中介來完成。不同策略將風險分拆、捆綁、分散和轉(zhuǎn)移，在不同微觀經(jīng)濟主體之間進行優(yōu)化配置，使得有能力且有意愿承擔風險的投資者承擔更多風險。“風險—投資者”匹配的理想模型讓金融風險研究者認為，即使風險轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H損失，也不會出現(xiàn)系統(tǒng)性風險的擴散，因為風險一開始就通過市場分配給有能力承擔損失的投資者。在這個“自我實現(xiàn)”的金融風險理論體系中，所有風險都來源于外部，金融體系內(nèi)部只要按照模型進行風險分散，就可以防止損失由單個投資者擴大到整個金融市場，同時還能切斷金融風險與實體經(jīng)濟危機之間的聯(lián)系。

對金融風險及其分散的理想化認識，導致了金融市場參與者與監(jiān)管者兩種不同的反應。對金融市場參與者而言，金融創(chuàng)新與金融衍生品的開發(fā)在帶來巨額收益的同時，還可以分散風險。金融工程技術(shù)得以廣泛運用，與原始現(xiàn)金流多次分割、多次交易的金融合約占金融市場的絕大部分。通過金融合約，彼此關(guān)聯(lián)的市場主體①如投資銀行、商業(yè)銀行、基金公司、會計和審計機構(gòu)、評級機構(gòu)、個體投資者等。達成一系列的結(jié)構(gòu)化交易方案。這些基于原始現(xiàn)金流的多層衍生與錯綜的交易結(jié)構(gòu)相結(jié)合，產(chǎn)生了諸多專業(yè)金融機構(gòu)都望而生畏的金融產(chǎn)品——“高盛公司的財務報表只有美林能看懂”[9]98。對金融風險及其分散的理想化認識使得金融監(jiān)管者在放松金融監(jiān)管的同時，還一直采取微觀審慎監(jiān)管措施，對系統(tǒng)性風險視而不見。對金融監(jiān)管者而言，放松金融管制，為金融創(chuàng)新留下更多空間，會幫助解決金融體系中遇到的問題。長期而言，金融創(chuàng)新是推動經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的動力[10]。金融創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)同的例證，可以從21世紀的生物科技發(fā)展，一直回溯到古羅馬時代的采礦業(yè)興起。也正因為這種協(xié)同關(guān)系，金融體系想要對復雜的經(jīng)濟活動作出評估和風險管理，就需要金融創(chuàng)新。金融創(chuàng)新一旦停止，金融服務的質(zhì)量會隨之下降，進而技術(shù)進步的步伐放緩，最終影響經(jīng)濟發(fā)展。循著這一邏輯，阻礙金融創(chuàng)新的金融監(jiān)管措施，成為技術(shù)進步和經(jīng)濟增長步伐放緩的“罪魁禍首”。面對危機帶來的損失和金融創(chuàng)新的代價，金融監(jiān)管者常在經(jīng)濟繁榮期忘記前者，而為避免后者不斷放松金融管制。同時，金融監(jiān)管者認為，只要保證個體金融機構(gòu)的穩(wěn)健，在“風險—投資者”匹配的情形下，就可以分化風險，形成穩(wěn)健的金融體系，從而避免危機的產(chǎn)生。以“風險—投資者”匹配為預設的金融風險理論影響了金融市場參與者與監(jiān)管者的行為選擇，進而使得現(xiàn)實存在的系統(tǒng)性風險在理論和實踐中完全被忽略[8]236。

金融宏觀審慎監(jiān)管伴隨著人們對系統(tǒng)性風險的認識從“幕后”走到“臺前”。在理論研究中，金融宏觀審慎監(jiān)管并不是一個新概念，常與系統(tǒng)性風險同時被提及。20世紀70年代，國際清算銀行（BIS）就提出應從金融體系的整體來進行監(jiān)管框架的設計[11]。自1986年始，“宏觀審慎監(jiān)管”在金融文獻中廣泛出現(xiàn)，但直到2008年金融危機中系統(tǒng)性風險暴露，“宏觀審慎監(jiān)管”才再一次受到關(guān)注。2009年，G20在“倫敦峰會”上提出，將宏觀審慎監(jiān)管作為微觀審慎監(jiān)管和市場一體化監(jiān)管的重要補充，并提出了旨在減少系統(tǒng)性風險的一系列新措施[13]。對系統(tǒng)性金融風險的重新發(fā)現(xiàn)，特別是對系統(tǒng)性風險的重新認識，影響到金融監(jiān)管實踐。金融監(jiān)管在原有微觀審慎監(jiān)管基礎上，除了引入各類系統(tǒng)性風險管理指標外①這些系統(tǒng)性風險管理工具包括逆周期資本緩沖制度、前瞻性撥備制度、強化流動性監(jiān)管、杠桿率監(jiān)管指標、保證金和折扣比率、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管、場外衍生品監(jiān)管。例如，在《巴塞爾協(xié)議III》頒布了《穩(wěn)健的壓力測試實踐和監(jiān)管原則》，建議銀行開展覆蓋全行范圍的各種風險和各個業(yè)務領域的壓力測試，并使之成為整體治理和風險管理工具的有力補充?！栋腿麪枀f(xié)議III》在繼續(xù)主張自下而上的微觀監(jiān)管的同時，也提倡加強系統(tǒng)性風險管理，引入了包括計提2.5%留存緩沖資本和0～2.5%的逆周期緩沖資本在內(nèi)的監(jiān)管指標，并設定100%的流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資率。，還強化、細化原有資本約束指標，并建立了約束銀行自營業(yè)務的“沃爾克規(guī)則”。隨著系統(tǒng)性風險走到“臺前”，金融監(jiān)管者不再持有放松管制、放任金融創(chuàng)新的態(tài)度，轉(zhuǎn)而通過規(guī)則的制定、細化，擴大監(jiān)管權(quán)力的范圍來進行監(jiān)管；同時，金融創(chuàng)新也不再一概被視為經(jīng)濟發(fā)展的前推力，金融監(jiān)管機構(gòu)在辯證地看待金融創(chuàng)新的同時，也將“有形之手”伸向這一領域。

宏觀審慎監(jiān)管的“一體化”是隨著系統(tǒng)性金融風險的暴露而迅速在全球展開。2008年次貸危機前，金融風險理論的“風險—投資者”匹配假設，將系統(tǒng)性風險排除在風險分散模型之外，并鼓勵金融機構(gòu)通過金融創(chuàng)新和衍生品來分散風險，獲得更高杠桿率；“風險—投資者”匹配假設又促使金融監(jiān)管者放松監(jiān)管，并堅持微觀審慎監(jiān)管政策，遲遲不進行宏觀轉(zhuǎn)向。這些因素綜合起來，導致了系統(tǒng)性風險集中爆發(fā)。宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程是對系統(tǒng)性風險再發(fā)現(xiàn)的過程，同時也暗含了金融監(jiān)管權(quán)的強化與金融創(chuàng)新的限制這兩個趨勢。

三、“一體化”模板：美國宏觀審慎監(jiān)管法治化分析

2008年金融危機后，美國在金融監(jiān)管領域迅速使用宏觀審慎監(jiān)管工具，建立宏觀審慎監(jiān)管制度。從宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向前后的金融監(jiān)管理念和金融監(jiān)管實踐來看，美國金融監(jiān)管的轉(zhuǎn)向與宏觀審慎監(jiān)管“一體化”進程相吻合，甚至是幫助宏觀審慎監(jiān)管“一體化”推廣的模板。歷史上看，美國金融監(jiān)管經(jīng)歷高峰波段后，隨后則是長時間的相對不受重視和機構(gòu)衰落。20世紀30年代的大蕭條讓人們認識到金融機構(gòu)倒閉帶來的危害，人們對金融監(jiān)管的興趣增加，金融管制的諸多制度也同時建立起來[13]198。但隨后幾十年的經(jīng)濟增長與金融穩(wěn)定，又讓研究者和金融監(jiān)管者轉(zhuǎn)而信任金融市場，對管制的厭惡情緒逐漸增加，迫使已經(jīng)采取的監(jiān)管措施不斷被放松。當監(jiān)管放寬與金融市場共同導致的泡沫破裂時，金融監(jiān)管又一次獲得強化，金融監(jiān)管權(quán)得以擴充。宏觀審慎監(jiān)管也正是在這樣的時機下被引入到監(jiān)管制度中[14]。

20世紀30年代“大蕭條”后，金融監(jiān)管的自由放任主義一直影響著美國金融研究和實踐[15]153。金融監(jiān)管領域中，金融監(jiān)管機構(gòu)不斷堅持自由放任思想。從“風險—投資者”匹配的邏輯起點出發(fā)，美國金融監(jiān)管機構(gòu)認同研究者的“完全市場假設”：一方面，金融參與者可以在不發(fā)生成本的條件下與其他市場參與者協(xié)商、訂立與執(zhí)行任何復雜的合同，金融法律的完善保障了合同的及時執(zhí)行，從而避免了大規(guī)模金融違約所帶來的金融風險；另一方面，在完美的金融市場中，所有金融市場參與者都可獲得同樣的信息，并憑借相同的金融市場信息進行理智決策，訂立合同以規(guī)避風險。實現(xiàn)金融領域的“完全市場假設”，需要的是個體金融機構(gòu)的穩(wěn)健與合規(guī)操作，以減少違約現(xiàn)象；以及金融創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，以使信息傳遞無障礙。

美國金融監(jiān)管在這一階段認為，監(jiān)管重點應該是個體金融機構(gòu)，要對金融創(chuàng)新及其帶來的風險持容忍態(tài)度，并不斷放松管制，允許金融市場自我實現(xiàn)“完全市場假設”[16]75-87。在這樣的監(jiān)管邏輯下，金融監(jiān)管實踐呈不斷放松狀態(tài)。1980年頒布的《存款機構(gòu)放松管制與貨幣控制法案》終止了有關(guān)銀行支付存款利息的限制，并終結(jié)了各州有關(guān)高利貸的法律規(guī)定。取消高利貸法律規(guī)定的后續(xù)影響是按揭貸款放貸人得以發(fā)放次級貸款，收取足夠高的利率以彌補未來不可避免要發(fā)生的違約和喪失抵押品贖回權(quán)可能產(chǎn)生的成本。在市場開始對解除限制措施作出反應后，就需要擴大監(jiān)管范圍以保護借貸體系的穩(wěn)健運行，但金融監(jiān)管者并未擴大監(jiān)管范圍?！?982年加恩—圣杰曼存款機構(gòu)法案》完全取消了存款利率上限的限制，并取消了貸款價值比的法定限制。但在放松存款利率限制的同時，金融監(jiān)管者沒有輔之對存款機構(gòu)的風險進行監(jiān)管。《1999年格雷姆—里奇—比利雷金融現(xiàn)代化法案》廢除了《格拉斯—斯蒂格爾法案》，允許商業(yè)銀行重新經(jīng)營投資銀行業(yè)務以及接納保險公司為附屬機構(gòu)，但更為宏觀的金融監(jiān)管卻沒有跟上。2008年金融危機前，放松監(jiān)管的趨勢更為明顯。金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行熟練、正直地運用風險數(shù)學模型的能力深信不疑。銀行創(chuàng)造、發(fā)行大量結(jié)構(gòu)性投資工具，發(fā)放上千億美元的不良次級貸款，并將資金投入他們所描述的安全的風險資產(chǎn)，金融監(jiān)管機構(gòu)對此卻視若罔聞。2001年，次級抵押貸款僅占據(jù)所有抵押貸款的7%，截至2005年，次貸余額總和急劇增至1.25萬億美元，次貸占所有新增抵押貸款的20%。面對這一日益凸顯的金融風險，即使面對輿論的呼吁①“一些敏銳的記者自2004年就開始報道次級抵押貸款領域的風險借貸操作；已故州長愛德華·格拉姆利克在2000年就警告艾倫·格林斯潘情況正在失控”。參見艾倫·布林德：《當音樂停止之后：金融危機、應對策略與未來的世界》，中國人民大學出版社，2014年，第57頁。，監(jiān)管機構(gòu)也僅以發(fā)表聲明表達了他們的態(tài)度，而沒有對次貸采取任何措施。在面對日益復雜的金融創(chuàng)新，作為主要監(jiān)管機構(gòu)的美聯(lián)儲、美國財政部金融局、美國儲蓄管理局（已取消）和美國聯(lián)邦存款保險公司，都表示“對衍生品的監(jiān)管會導致法律上的不確定性，阻礙金融創(chuàng)新，引發(fā)衍生品交易逃離海外，甚至終結(jié)資本主義制度”。在本已寬松的金融監(jiān)管政策基礎上，金融監(jiān)管機構(gòu)還試圖進一步放松監(jiān)管，推動《2000年商品期貨現(xiàn)代化法案》的通過，在期貨領域豎起“監(jiān)管免入”的牌子[17]。

2008年金融危機的爆發(fā)使得美國開始反思自由放任主義下的金融監(jiān)管。奧巴馬曾在其就職演說中提到：“市場在創(chuàng)造財富和傳播自由方面具有無與倫比的力量，但這場危機提醒我們，沒有嚴格的監(jiān)管，市場就會失控?！眾W巴馬上臺后在極短時間內(nèi)通過了金融危機之后最全面、最嚴厲的金融監(jiān)管法《多德—弗蘭克法案》，并通過該法案創(chuàng)設了新的金融監(jiān)管機構(gòu)，賦予原有金融監(jiān)管機構(gòu)更多權(quán)限[19]167。新設金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）以識別、監(jiān)測和處置美國系統(tǒng)性重要的金融機構(gòu)、金融產(chǎn)品和行為，維護金融系統(tǒng)安全。同時，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會還負責識別包括對沖基金、私人股權(quán)機構(gòu)、投資銀行在內(nèi)的系統(tǒng)重要性非銀行金融機構(gòu)，并在系統(tǒng)性風險機構(gòu)的標準方面（資本和流動性要求）向美聯(lián)儲提出建議。原有金融監(jiān)管機構(gòu)也通過《多德—弗蘭克法案》獲得更多權(quán)力（見表1）[19]。

表1　《多德—弗蘭克法案》中專門設計規(guī)則制定的條款（按機構(gòu)劃分）

在美國宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向進程中，我們同樣看到了理論與實踐對原有金融風險理論的反思，對自由放任主義的監(jiān)管模式的反思，以及隨之而來的金融監(jiān)管權(quán)力的擴大和金融創(chuàng)新監(jiān)管的加強。這與宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程有很高的吻合度。受美國金融監(jiān)管轉(zhuǎn)向影響，世界上諸多國家也走上了宏觀審慎監(jiān)管的道路，美國成為全球宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程中的模板。

四、“多元化”個案：中國與宏觀審慎監(jiān)管法治化

中國在2008年金融危機后迅速跟上國際潮流，對宏觀審慎監(jiān)管展開了研究與實踐。但不同于國際金融宏觀審慎監(jiān)管“一體化”中所蘊含的對傳統(tǒng)金融風險理論的反思，也不同于金融發(fā)達國家在宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向中所暗含的擴大金融監(jiān)管權(quán)力的嘗試，中國宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向發(fā)生在不同于模板國家情形的“多樣化”背景下。

我國監(jiān)管理念受到金融制度發(fā)展歷史的影響，區(qū)別于以“風險—投資者”匹配為邏輯起點的金融風險理論和金融監(jiān)管理念，具有鮮明的特點。一方面，我國金融監(jiān)管強調(diào)集體主義，集體目標優(yōu)先于個體目標，整體利益大于個體利益。集體主義強調(diào)在個體目標之上還存在一個更大的、更高層次的目標，為了這個更高層次的目標，個人目標應服從于集體目標，并受集體的管理。在金融監(jiān)管中，這一理念又表現(xiàn)為兩層監(jiān)管理念：其一，金融監(jiān)管體系是國家行政體系的一部分，要為國家戰(zhàn)略服務；其二，個體消費者的福利目標要服從于金融體系的整體秩序要求[20]。因此，中國金融監(jiān)管的實踐思路是，保證了金融體系的整體秩序，也就保證了消費者個體的利益。另一方面，我國金融監(jiān)管強調(diào)穩(wěn)定優(yōu)先，金融監(jiān)管者在面對穩(wěn)定與效率的權(quán)衡時，賦予穩(wěn)定更高的權(quán)重。為了實現(xiàn)穩(wěn)定，金融監(jiān)管自金融市場建立之初就介入到金融活動中，并對金融市場進行全面覆蓋的監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式下，監(jiān)管機構(gòu)的實踐落實到所有的金融市場主體及其具體經(jīng)營行為上，包括對具體金融創(chuàng)新產(chǎn)品的審查和批準。為了金融穩(wěn)定的實現(xiàn)，金融監(jiān)管機構(gòu)還對金融創(chuàng)新持謹慎甚至懷疑態(tài)度，并在一定程度上限制金融創(chuàng)新發(fā)展[21]26。

在金融監(jiān)管實踐中，強調(diào)集體主義與金融穩(wěn)定的金融監(jiān)管理念反而讓我國金融監(jiān)管具有諸多宏觀審慎監(jiān)管的特征。立法方面，宏觀審慎監(jiān)管要素最早出現(xiàn)在2003年修訂的《中國人民銀行法》中。《中國人民銀行法》第2條第2款規(guī)定，“中國人民銀行在國務院領導下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定”。2003年頒布的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條指出，“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是促進銀行業(yè)合法、穩(wěn)健運行，維護公眾對銀行業(yè)的信心。銀行業(yè)監(jiān)督管理應當保護銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力”。2008年3月，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于金融支持服務業(yè)加快發(fā)展的若干意見》，明確指出：“應正確處理支持服務業(yè)加快發(fā)展與防范金融風險的關(guān)系，金融系統(tǒng)各部門要密切關(guān)注銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)和金融業(yè)綜合經(jīng)營的發(fā)展狀況，各部委應加強金融風險監(jiān)測和評估，進一步提高金融風險預警能力，切實防范系統(tǒng)性風險，有效保障國家金融安全?！痹诮鹑诒O(jiān)管業(yè)務中，我國金融監(jiān)管機構(gòu)也先于國際趨勢，實施了諸多宏觀審慎監(jiān)管規(guī)則。如銀監(jiān)會于2004年發(fā)布了第一版《商業(yè)銀行資本充足率辦法》，提出“準確分類—提足撥備—做實利潤—提高資本充足率達標”的監(jiān)管路線圖。隨后銀監(jiān)會又陸續(xù)發(fā)布關(guān)于撥備、流動性、大額風險集中度、公司治理、內(nèi)控、壓力測試、市場風險和操作風險等一系列的審慎監(jiān)管規(guī)章。與此同時，我國還初步搭建了銀行業(yè)金融機構(gòu)單體風險早期預警體系，并于2009年上線了第一版銀行風險早期預警系統(tǒng)。

金融監(jiān)管者曾對我國金融監(jiān)管實踐中的宏觀審慎要素這樣評價：“雖然宏觀審慎本身是個較新的概念，但其背后的理念和一些具體實踐在我國并不陌生，特別是在中國的傳統(tǒng)文化和思維方式中，我們在從微觀著手的同時，也從全局的角度審視問題。在監(jiān)管政策制定與實踐中，既關(guān)注單個金融機構(gòu)和業(yè)務的風險與安全，同時也關(guān)注系統(tǒng)性風險和整個金融體系的安全?！盵22]我國傳統(tǒng)文化和思維方式對我國金融監(jiān)管理念有一定影響，但并非是最為直接的影響。我國金融監(jiān)管機構(gòu)的邏輯起點是集體主義，從這一邏輯起點出發(fā)，金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定是優(yōu)先考慮的目標。為了維護穩(wěn)定，金融監(jiān)管機構(gòu)有較大權(quán)力，對金融創(chuàng)新也持一種質(zhì)疑甚至否定的態(tài)度，這與前述宏觀審慎監(jiān)管“一體化”所經(jīng)歷的思維與實踐轉(zhuǎn)折大相徑庭。

于此，宏觀審慎監(jiān)管全球“一體化”在中國遇到了多元挑戰(zhàn)。如果忽視監(jiān)管邏輯的差異，宏觀審慎監(jiān)管給中國帶來的，也許不是金融市場領域內(nèi)的法治進步，而是包括監(jiān)管權(quán)過大、金融創(chuàng)新自由受限在內(nèi)的法治退步。在素有自由放任傳統(tǒng)的美國，金融監(jiān)管轉(zhuǎn)向宏觀審慎與微觀審慎的結(jié)合，是邁向市場自由與政府干預耦合的第一步；但在行政權(quán)力過大、市場自由理念相對薄弱的中國，金融監(jiān)管向宏觀審慎邁進，卻可能導致行政權(quán)力進一步擴大的后果，本就無法耦合的市場與政府會處于更加失衡的狀態(tài)。有學者也曾表達了同樣的疑慮：“包括金融法在內(nèi)的法律制度都旨在保護當下的權(quán)利和預期權(quán)利的實現(xiàn)與安全，以使他們免受各種強力的侵擾，因為這些強力常常以各種公共的或私人的利益為由而試圖削弱法律結(jié)構(gòu)的公正性、平民性與完整性……宏觀審慎監(jiān)管就折射了人類對金融安全計劃下的自負……在公益的幌子下，民權(quán)的空間被一步步地蠶食與侵占……”[23]對于急于通過“與國際接軌”來進一步完善金融市場的中國，在宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程中，如不考慮“一體化”背后的“多元化”背景，就會上錯“軌”，最終南轅北轍。

五、結(jié)　語

國際層面的金融宏觀審慎監(jiān)管法治化，與作為“一體化”模板的美國金融宏觀審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)向都暗含著對傳統(tǒng)“風險—投資者”匹配的金融風險理論的反思，對金融監(jiān)管中的自由放任主義的糾偏，也暗含著金融監(jiān)管權(quán)的擴大，對金融創(chuàng)新的限制，這與我國金融監(jiān)管中強調(diào)集體主義、穩(wěn)定優(yōu)先的監(jiān)管理念，以及監(jiān)管權(quán)力強大、金融創(chuàng)新自由受限的監(jiān)管實踐不相吻合。在金融宏觀審慎監(jiān)管“一體化”過程中，忽視“多元化”的盲目借鑒與移植，只會陷于不自知的“民族中心論”中，中國必須考慮全球“一體化”背后的多元圖景，才能辨別“與國際接軌”之“軌”是否與中國前行的道路相一致，在金融監(jiān)管制度趨同的全球化大潮中，選擇正確的“軌道”，才能實現(xiàn)真正意義上的金融監(jiān)管法治化。

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(責任編輯：任屹立)

［中圖分類號］D922.291

［文章標識碼］A

［文章編號］1671-0304(2016)03-0032-07

［收稿日期］2015-10-22［網(wǎng)絡出版時間］2016-06-12 00:33

［作者簡介］王美舒，女，山東泰安人，中國人民大學法學院博士生，主要從事經(jīng)濟法基礎理論、金融法研究。

Experience Reflection of Legalization of Macro-prudential Regulation

WANG Mei-shu
（Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract:Global legal convergence of macro-prudential regulation implies the reinforcement of financial regulation power and the restriction of financial innovation.In the U.S.，theoretical reflection of laissez-faire financial regulation，expansion of financial regulation power and improved financial innovation supervision are consistent with the macro-prudential regulation legal convergence.In China，however，financial regulation builds on the logic of collectivism and priority of market stability.Ignoring the differences in logic，China may take wrong lessons，and choose irrational road toward macro-prudential regulation and rule of law in financial markets.

Keywords:legalization of macro-prudential regulation；global integration；multivariant challenge