毛杰明

摘要：行政事業(yè)單位的內部控制的建立有利于減少自由裁量權的空間和余地，有利于用制度限制濫用權利，對反腐具有重要意義。通過介紹內部控制的發(fā)展現狀，分析行政事業(yè)單位內部控制存在的問題，并提出了加強內部控制理念；建立風險意識完善風險評估程序；優(yōu)化內控環(huán)境等對策。

關鍵詞：公共管理；事業(yè)單位；內部控制

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0102-02

一、行政事業(yè)單位內部控制的發(fā)展現狀

2006年2月15日國家財政部頒布了《企業(yè)會計準則》，該準則對企業(yè)經濟業(yè)務的會計核算進行具體、詳細的規(guī)定，標志著中國會計準則逐步與國際慣例趨同。2010年4月15日，五部委頒布《企業(yè)內部控制配套指引》（含應用指引、評價指引、審計指引三部分），2010年7月，頒布了企業(yè)內部控制操作應用指南，標志我國企業(yè)內部控制規(guī)范體系的基本建立。2012年11月29日，財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》。該《規(guī)范》分總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業(yè)務層面內部控制、評價與監(jiān)督、附則六章65條，自2014年1月1日起開始實施。這樣，中國內部控制就已經涵蓋企業(yè)、行政事業(yè)單位各個領域，加強和促進單位內部治理。2015年12月財政部以財會[2015]24號文件要求必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施工作《規(guī)范》的實施有利于建立完善的內部控制制度，建立健全腐敗防治機制，有效的用制度限制濫用權力，提高公共服務的效率和效果，對于全面推進建設法制政府、責任政府和廉潔政府，具有十分重要的時代意義。

二、行政事業(yè)單位內部控制存在的問題

（一）缺乏內生動力

行政事業(yè)單位不同于企業(yè)的內部控制是以實現企業(yè)價值最大化為目標。劉永澤（2013）認為，行政事業(yè)單位相對于企業(yè)以實現利潤最大化為目標，具有強烈的內部控制實施的內生動力；其本身則具有明顯的非營利的公共屬性，且內生動力天然不足。企業(yè)追求利潤最大化的目標作為推進動力，相對行政事業(yè)單位是以實現社會效益最大化為目標，為了公平有效地提供公共產品和公共服務。因此，行政事業(yè)單位負責人非常關注公共職能的實現，對內部控制制度的構建并不十分的關注。 姚瑜（2015）認為行政事業(yè)單位存在“一支筆”“一把手”“一言堂”的問題。并且由于權限過于集中，很多重大問題的決策并非集體決策的結果，導致“自己監(jiān)督自己”的情況時有發(fā)生，不利于內控制度的有效建立。

（二）缺乏有效風險評估機制

1.行政事業(yè)單位還沒有建立風險評估程序，還不能采用科學的方法評估。當前行政事業(yè)單位內部控制的理論、框架、目標，管理制度主要參考企業(yè)內部控制的相關內容，但由于企業(yè)與行政事業(yè)單位的目標不同，風險識別、風險評估、控制環(huán)境、企業(yè)內部控制理念與事業(yè)單位的適用性還有待考察。

2.會計人員對于會計準則變化的風險評估重視不夠，使風險管理部門監(jiān)督和識別經營活動的風險效用難以發(fā)揮其應對可能發(fā)生風險的效果。

（三）缺乏有效內控環(huán)境

1.組織機構設置不科學，影響內部控制環(huán)境的有效性。有些現在事業(yè)單位機構設置過于陳舊，不能夠適應經濟快速發(fā)展，導致工作效率低下，內部控制機制運行無效果。

2.行政事業(yè)單位不能充分調動員工學習新知識的積極性，不能形成推進制度的改革的創(chuàng)造力，不利于行政事業(yè)單位內部管理制度的創(chuàng)新和發(fā)展。

3.內部控制環(huán)境受其上級部門影響比較大，自身內控意識不足，內控制度弱化，對建立內部會計控制缺乏積極性、主動性。

4.部分行政事業(yè)單位授權審批的權限不明確，流程也不規(guī)范，審批過程存在著嚴重的時滯性，單位領導不能及時了解單位的經營情況，導致不能高效解決存在的問題。長此以往，不利于單位內部控制的建立與完善。

（四）缺乏有效監(jiān)督

1.內部監(jiān)督缺乏力度。行政事業(yè)單位行政屬于科層制，審計部門大多與會計部門平行，監(jiān)督考核機制不到位，依附于執(zhí)行機構，權威性和獨立性不夠，平級之間很難進行有效的管理監(jiān)督。

2.外部監(jiān)督流于形式。有些行政事業(yè)單位的信息具有保密性，單位內部的財務信息不公開，財務收支信息透明度不高，外部很難了解單位內部情況，很難形成有效的監(jiān)督機制。

（五）相關法律體系不健全

McDonald（1999）則將非營利組織內部控制影響因素歸納為管理知識缺乏、管理隨意和無序性、內部控制抵制程度、信息質量約束等方面。中國行政事業(yè)單位內部控制的相關法律體系并不完善，對于權責的劃分沒有統(tǒng)一標準，缺乏一定的約束力。也沒有相應的懲罰機制，缺乏一定的強制力。在2014年頒布的《行政事業(yè)內部控制規(guī)范（試行）》中，提到“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”，對于具體怎么實施卻并沒有提到，沒有相應法律和文件進行參考，導致法律法規(guī)的執(zhí)行力度不夠。

三、行政事業(yè)單位內部控制改革與建設

（一）加強內部控制理念

1.需要強化單位領導的內部控制意識。通過組織培訓學習等方式，提高部門領導內部控制理念以及風險意識。各級財政部門可以組織單位相關負責人和具體操作人員進行學習培訓，以及各單位財務部門在日常工作中組織學習，定期宣傳等多種形式，使單位負責人真正確立起對財務會計工作和內部控制制度建設的“第一責任人的主體”意識，在意識上設立防范“一言堂”“一支筆”現象，重視內部控制制度建設，創(chuàng)造良好的內部控制環(huán)境。

2.實行領導帶頭制，建立全員參與的內控意識。在日常單位文化建設時，將內部控制融入其中，并且由領導層帶動全體成員集體參與。將這種無形的觀念通過宣傳、培訓和組織學習等方式，深深根植于全體成員的思維意識之中。

（二）建立風險意識完善風險評估程序

1.提高行政事業(yè)單位內部控制的風險防范意識。行政事業(yè)單位各組織機構中領導者和工作人員要提高風險防范意識，在事業(yè)單位內部成立負責風險評估的領導小組，對事業(yè)單位內部事務進行分析研究，綜合內、外部存在的各種風險因素，做出符合現實情況的風險預測，采取控制措施有效減少事業(yè)單位違規(guī)行為產生的不良影響，減少事業(yè)單位由于不良行為而導致的損失。

2.盡快完善內部控制各環(huán)節(jié)中的風險評估程序。可以用計算機開發(fā)風險評估程序系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)可以有效識別、規(guī)避和控制內部控制活動中的風險。也可為該系統(tǒng)配置崗位權限和設置審批流程，固化內控制度。通過設計開發(fā)風險評估管理系統(tǒng)，實現“信息化”建設，全面提升行政事業(yè)單位內部管理水平和理財水平，為科學管理打下堅實基礎。

3.建立行政事業(yè)單位經濟責任制，對在實際工作產生決策或執(zhí)行錯誤的人員，按照其情節(jié)嚴重追究其責任。

（三）優(yōu)化內控環(huán)境

行政事業(yè)單位優(yōu)化內控環(huán)境必須科學設置組織機構、提高內部審計機構層次、加強內部審計監(jiān)督和考核、強化審計監(jiān)督權威性和獨立性。

1.重視會計崗位的設置，根據會計工作的特點進行梳理，避免單位領導過多干涉會計事務，影響會計事務的正常進行，需要強化會計工作的獨立性和專業(yè)性，確保會計工作合理有效、健康、有序地進行。

2.對單位內部定期進行專項審計，并對單位的內部控制制度的效果和實施的有效性做出評價。

3.提高內部審計人員業(yè)務素質和審計人員職業(yè)操守，不斷增強風險意識、服務意識，創(chuàng)造性的開展審計工作。

4.加強審計整改工作，跟蹤落實審計意見和決定，加強內部審計監(jiān)督，增強內部會計控制，提高單位內部管理水平。

（四）實現內外有效監(jiān)督

行政事業(yè)單位內部控制體系的監(jiān)督主要包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。首先，按照內部控制的基本原則需要進行內部監(jiān)督，在內部控制的全過程中，進行全面系統(tǒng)的自我剖析，在自身狀況基礎上指出存在的不足和問題，同時形成自查報告，并將單位內部控制的建立和實施的自查報告交由審計機關核查。審計工作對完善單位內部控制工作，健全單位內部控制體系建設有著極為重要的作用。其次，加強中央財政部門、單位上級部門、審計部門、稅務局等外部機構對單位內部控制的監(jiān)督，確保單位內部控制目標得以實現。

（五）完善相關法律體系

中國相關部門應加快內部控制的法律建設，加大立法力度，做到有法可依，有法可循。只有通過國家的強制力，才能有效確保行政事業(yè)單位的內部控制制度的全面建設，以國家法律的形式確立，有利于保證內部控制制度的順利實施。在相關法律的建設中，細化相關法律法規(guī)，確定責任人責任的劃分和懲罰的具體措施。細化不同行政事業(yè)單位的配套法律、法規(guī)和規(guī)章制度，強化可操作性，使各事業(yè)單位能夠依照自身的性質，采取有效的措施。同時，適當借鑒國外的相關規(guī)章制度，因地制宜的吸收采納，結合中國的實際情況，采取“摸著石頭過河”的方法，建立適合中國國情的行政事業(yè)單位的內部控制制度。

四、結論

行政事業(yè)單位內部控制制度的建設和完善，有利于保證國家各項政策的貫徹執(zhí)行和有效落實。優(yōu)化行政事業(yè)單位的內部控制，對防止國有資產流失、防止腐敗、提高資金使用效率、增強風險防范能力、提高行政事業(yè)單位的管理水平，維護社會公眾利益有著重要意義。

參考文獻：

[1] 劉永澤，唐大鵬.關于行政事業(yè)單位內部控制的幾個問題[J].會計研究，2013（1）.

[2] 時 軍.行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范實施問題研究[J].財會通訊，2015（13）.

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[4] 吳 勛，徐新歌.行政事業(yè)單位內部控制發(fā)展現狀、實施背景與改革展望[J].財會通訊，2015（14）.