高山，胡文根，高琦

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙，410083；中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南長沙，410083）

世居少數(shù)民族聚居區(qū)教育政策的問題及路徑選擇
——以湖南省5個少數(shù)民族聚居區(qū)為例

高山1，胡文根2，高琦1

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙，410083；中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南長沙，410083）

以民族教育政策促進(jìn)各民族共同發(fā)展繁榮是一項戰(zhàn)略議題。而隨著社會轉(zhuǎn)型與民族教育環(huán)境的變化，民族教育政策應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整，解決民族教育的現(xiàn)實發(fā)展問題。鑒于此，通過選擇湖南省5個世居少數(shù)民族聚居區(qū)為對象，采取問卷調(diào)查與訪談?wù){(diào)查法進(jìn)行實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)民族教育政策存在四方面的問題，即“一個悖論、三個失衡”：民族教育政策統(tǒng)籌下的“平衡悖論”、民族教育政策本身的“時序失衡”、知識教育與文化教育的“內(nèi)容失衡”、文化知識與團(tuán)結(jié)教育的“功能失衡”。針對這些問題，分別從政策理念、政策標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、政策優(yōu)勢、政策指向等五個方面提出變革路徑。

湖南省；世居少數(shù)民族聚居區(qū)；民族教育政策

一、問題的提出

近代民族國家興起之后，民族就逐漸從傳統(tǒng)的血緣、地緣與文化框架內(nèi)凸顯而出，成為一個重要的政治社會概念。本尼迪克特·安德森曾對民族有過如是界定，認(rèn)為民族內(nèi)部存在一種解釋的“想象”，即任何被認(rèn)為是獨立的民族實體都不得不攜有意識形態(tài)的“想象”成分，基于此可召喚出強(qiáng)烈的歷史宿命感，也可直接承載現(xiàn)實的民族行為。［1］而這種“想象”便可視為是教育的結(jié)果，民族概念的獲得與闡釋，是與教育因素密不可分的，因為教育的力量讓民族習(xí)慣、風(fēng)俗、信仰等精神的傳承成為可能，并且更為重要的是，教育通過對知識體系、情感體系、意志體系與行為體系的重塑，讓民族可以更為順暢地融入到政治意識形態(tài)秩序當(dāng)中。而對于居住樣態(tài)與文化發(fā)展呈現(xiàn)出“長久性”“穩(wěn)定性”和“不間斷性”等特性［2］的世居少數(shù)民族而言，教育的意義更是非同一般，它不僅關(guān)涉某一民族如何在統(tǒng)一多民族國家的政治建構(gòu)中保持“一統(tǒng)多元”的地位，也是構(gòu)成民族在直面與解決現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題的智力支持。

從當(dāng)前我國民族發(fā)展的實際情況來說，大致沿襲如是思路：在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各項民族政策必須延續(xù)千百年來“大團(tuán)結(jié)”的民族互動邏輯，更要將這種互動邏輯引入新時期治國理政的實踐當(dāng)中，尤其是重視長期被輿論所忽視的世居少數(shù)民族發(fā)展問題，補(bǔ)全治國理政的“民族向度”。而這些議題的根本保障正是教育，即如何通過民族教育政策的優(yōu)化與落實，實現(xiàn)各民族團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)上的協(xié)同發(fā)展與共同進(jìn)步。

其實民族教育并不是個新興話題。早在1951年，第一次全國民族教育工作會議對新中國少數(shù)民族教育工作的方針進(jìn)行過討論。1984年，六屆人大二次會議通過《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》對民族教育政策做了法律性的規(guī)定。2002年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》，更是對民族教育政策作出細(xì)節(jié)性的指導(dǎo)。2013年11月，習(xí)近平總書記赴湖南湘西州調(diào)研扶貧攻堅時強(qiáng)調(diào)：最為重要的一件事情就是下一代要接受教育。［3］我國民族教育政策從無到有、從淺到深，歷經(jīng)60余年發(fā)展至今，已經(jīng)形成較為完備的民族教育政策體系，主要可分為：法律性的民族教育政策、政令性的民族教育政策以及各地方政府在民族教育領(lǐng)域的相關(guān)政策規(guī)定等，見表1。

盡管政策相對完備，但因為現(xiàn)實需求與關(guān)照重點的易變性，致使民族教育政策更需進(jìn)行實事求是、與時俱進(jìn)的優(yōu)化和調(diào)整。近年來學(xué)界也逐漸意識到民族教育政策優(yōu)化變革的迫切需求，對民族教育政策的經(jīng)驗、問題及優(yōu)化等進(jìn)行一系列研究：諸如王鑒對民族教育政策進(jìn)行脈絡(luò)梳理，認(rèn)為當(dāng)前民族教育政策應(yīng)實現(xiàn)從以補(bǔ)償?shù)膬?yōu)惠性政策為主向以兼顧的特殊性政策為主的重心轉(zhuǎn)移。［4］高岳涵、高永久指出政府制定政策層面與個體執(zhí)行政策層面之間存在“缺失”與“過?！钡摹岸杀撤础泵?，民族教育政策的低效率反映出當(dāng)前制度安排適當(dāng)性有待提升。［5］尹玉玲、唐小平認(rèn)為民族教育政策的多元主義價值應(yīng)成為某種范式，其作用范圍可以突破民族教育界限，各種弱勢邊緣群體的教育問題可依此范式得以解決。［6］從諸位學(xué)者的研究中不難發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)階段民族教育政策缺乏足夠的適應(yīng)寬度與廣度，與社會現(xiàn)實需求的“不匹配”正逐漸增大，而學(xué)界對該領(lǐng)域的研究卻多停留在“面上研究”，針對某一地區(qū)具體問題缺乏深入且持續(xù)的探討，尤其是對世居少數(shù)民族聚居區(qū)的民族教育政策研究力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。鑒于此，本研究選取相關(guān)民族地區(qū)為調(diào)研地域，通過問卷調(diào)查和訪談方式對民族教育政策的具體落實情況進(jìn)行了解，從而尋找易被忽視的政策盲點。

表1 我國三層次結(jié)構(gòu)的民族教育政策

二、理論基礎(chǔ)與研究方法

統(tǒng)一多民族國家里的民族教育政策問題，其實質(zhì)就是在基本原則與指向不變基礎(chǔ)上的教育政策多元問題。班克斯認(rèn)為多元的教育包括至少三個方面：一種教育平等的思想，一種獲得教育平等的機(jī)會，一個實現(xiàn)理想目標(biāo)的持續(xù)性教育的過程。［7］無論文化、宗教、階層等存在多大程度的“割裂”，專就教育政策的質(zhì)量評價而言，能否在“差異”之下實現(xiàn)民族教育的理念共鳴、機(jī)會共享和行動共為，是民族教育政策的真正生命力所在。該理論對于我國民族教育政策的調(diào)整與優(yōu)化是有啟示意義的，因為在具體民族教育政策實踐中，往往會因?qū)Α岸嘣眴栴}的把握失范，而陷入到政策功能的“泛化”困局，致使民族教育政策與民族教育現(xiàn)實某種程度上的脫節(jié)。

表2 問卷基本信息

為了從實踐中印證理論與解決問題，我們特選定湖南省湘西州永順縣土家族聚居區(qū)、永州市江華瑤族自治縣瑤族聚居區(qū)、邵陽市城步苗族自治縣苗族聚居區(qū)、益陽市桃江縣回族聚居區(qū)和懷化市芷江侗族自治縣侗族聚居區(qū) 5個世居少數(shù)民族聚居區(qū)作為調(diào)研地域。在調(diào)研中，共隨機(jī)發(fā)放問卷1200份，回收有效問卷868份，有效問卷回收率為72.3％。樣本的基本信息如下：就性別而言，男性 45.7％，女性 54.3％，男女受訪比例基本持平；就年齡而言，少年（7～17

歲）68.8％，中青年（18～50歲）29.2％，中老年（50歲以上）2.0％，在校初、高中生受訪比例最大；就學(xué)歷而言，初中及以下 38.4％，高中（中專、職高）44.5％，大專

3.0％，大學(xué)本科12.9％，碩士研究生及以上1.3％，以高中學(xué)歷及以下為主；就民族而言，按照所占樣本比例大小依次排列為漢族 23.2％，土家族 18.8％，苗族18.1％，瑤族17.4％，侗族9.0％與回族5.5％。同時，在調(diào)研中還根據(jù)研究需要對包括教育領(lǐng)導(dǎo)干部、教師學(xué)生代表以及普通群眾等105人進(jìn)行了深度訪談，見表2。

三、世居少數(shù)民族聚居區(qū)民族教育 政策的“四個誤區(qū)”

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民眾（尤其是受到政策照顧與享有政策優(yōu)惠的少數(shù)民族群眾）對現(xiàn)階段民族教育政策的認(rèn)可度較高，普遍認(rèn)為民族教育政策對當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都帶來了強(qiáng)勁的助推力，而且也對民族教育政策的改革與發(fā)展持樂觀態(tài)度。但不可忽視民族教育政策在具體操作過程中的一些缺陷或誤區(qū)，這主要體現(xiàn)為“平衡悖論”“時序失衡”“內(nèi)容失衡”與“功能失衡”四個方面。

(一) 民族教育政策統(tǒng)籌下的“平衡悖論”

政策平衡是一種基于對大多數(shù)人利益考量的政策評價標(biāo)準(zhǔn)，凡是為政策所接納或包含的主體都有尋求“分一杯羹”的權(quán)利。然而，在利益資源有限的背景下，必須從政策出發(fā)對利益訴求勾畫出“平衡邊界”。從羅爾斯“平等二原則”理論來看，機(jī)會平等原則決定政策享有的平等，而差異原則又賦予“照顧弱者”的必要性。由此可推導(dǎo)，就民族教育政策而言，機(jī)會平等原則決定著各民族互動的同一性，而差異原則又人道主義地賦予處于劣勢的成員以利益傾斜。正如費孝通所提的“中華民族多元一體”［8］理論，其實也充分考慮了上述二原則，任何民族都是中華民族大家庭中不可缺少的重要一員，如何在一種彈性教育政策體系下獲得平衡發(fā)展是關(guān)鍵議題。然而在具體政策落實中，“平等二原則”卻被“平衡悖論”打破，由于過分強(qiáng)調(diào)對少數(shù)民族群眾的利益傾斜，導(dǎo)致原先為防止失衡的機(jī)制此時正淪為助長失衡的機(jī)制。某些政策向少數(shù)民族群眾傾斜過度，給予他們的教育優(yōu)惠要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過漢族能享受到的優(yōu)惠政策，這不僅反映出漢族正處于“尷尬”的政策邊緣地位，也一定程度上折射出當(dāng)前民族教育政策對公平性考量的缺失。

為更清楚說明上述問題，本研究選取世居少數(shù)民族地區(qū)群眾最為關(guān)心的“中高考加分”“兩免一補(bǔ)”“高層次人才計劃”等三項政策，用以測試不同民族群眾對這三項政策的滿意程度。從表3（分值為1-5，1為滿意度最低，5為滿意度最高）可知，漢族與少數(shù)民族對于“中高考加分”“兩免一補(bǔ)”“少數(shù)民族高層次人才計劃”的滿意程度存在顯著差別，漢族學(xué)生的滿意均值分別為3.90、3.96與3.34，而其他少數(shù)民族的滿意均值基本上都超過漢族。就“中高考加分”政策而言，享受到“足夠加分照顧”的少數(shù)民族是滿意的，輔以諸如招生同等條件下優(yōu)先錄取民族學(xué)生、享受獎助學(xué)金比例、數(shù)額要高等政策，這種滿意態(tài)度更是得到強(qiáng)化與鞏固。而這卻給漢族群眾帶來心理落差與不公平感。正如調(diào)研所觀察到的：

我們班漢族同學(xué)很少的，但與少數(shù)民族同學(xué)玩得挺好，就是（他們）能夠比我們多加分，很羨慕他們。（CB-S-3）

若是與他們（指少數(shù)民族同學(xué)）考一樣的分?jǐn)?shù)，我就考不到同樣好的大學(xué)。（TJ-B-1）

“弱勢漢族”現(xiàn)象的出現(xiàn)，問題主要出在民族教育政策決策與執(zhí)行層面：①民族教育政策過于重視民族偏向而忽視地域偏向。諸如少數(shù)民族學(xué)生高考加20分、漢族學(xué)生只加10分或5分，享受同等的教育資源，卻按照不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，這種“唯民族論”不利于贏得社會民眾的普遍認(rèn)同；②民族教育政策執(zhí)行的細(xì)化不夠。正如調(diào)研所了解的，到縣鄉(xiāng)一層的教育部門很少結(jié)合本地情況進(jìn)行政策的調(diào)整或革新，基本上是按照“上級怎么安排，我們怎么辦”的行政思路，較少發(fā)揮出當(dāng)?shù)氐慕逃軇有?；③“弱勢漢族”還反映出相關(guān)教育部門誤解甚至曲解民族教育政策的實質(zhì)內(nèi)涵，簡單認(rèn)為讓少數(shù)民族享受到優(yōu)惠政策，就能夠維持各民族間的和諧關(guān)系，而罔顧欠公平的教育現(xiàn)實，這與民族教育政策本質(zhì)背道而馳，是“懶人治理”的表現(xiàn)。

(二） 民族教育政策存在的“時序失衡”

政策的“時序失衡”是指政策安排未能嚴(yán)格遵循教育客觀規(guī)律與“效益最大化”目標(biāo)，以短視的行政手段強(qiáng)行推進(jìn)有失偏頗的政策。正如戴維·伊斯頓認(rèn)為：“公共政策并非是資源的分配，而是對全社會的價值所作出的權(quán)威性分配?！保?］也就是說，公共政策的制定要以價值論與結(jié)果論作為行動宗旨。就當(dāng)前民族教育政策來看，便是讓不同階段的民族教育需求能得到滿足，而現(xiàn)實離該目標(biāo)還有一定的距離：現(xiàn)階段民族教育政策多側(cè)重于經(jīng)費、設(shè)備等硬資源的投入，而忽視師資、課程等軟資源的投入，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來應(yīng)對各階段民族教育需求，忽視各個階段的差異化需求。

為更好說明上述問題，本研究以“民族教育政策是否滿足現(xiàn)在或當(dāng)初你的教育需求”為題，對調(diào)研地民眾進(jìn)行了一次小范圍的訪談，結(jié)果恰好說明這種教育政策“時序失衡”不僅存在，而且在相當(dāng)大程度上制約個人發(fā)展，繼而對當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)文化產(chǎn)生不小沖擊。例如，在江華縣與桃江縣的訪談中，就發(fā)現(xiàn)民眾對民族教育政策存在一些想法。

我成績不是很好，怕考不上什么好大學(xué)，而且大學(xué)學(xué)費比較貴，我想去學(xué)技術(shù)。但我爸媽覺得學(xué)技術(shù)沒前途。（JH-S-9）

表3 對部分民族教育政策的滿意程度的調(diào)查結(jié)果

我不記得當(dāng)初有什么具體的政策，我只讀了初中，后面沒有考到高中，就沒有繼續(xù)讀了?！覀冞@里沒有給我們成年人進(jìn)修的地方，要是有，可以考慮一下，畢竟年輕的時候太想讀書了。（TJ-P-13）

總體來說，當(dāng)前民族教育政策未能實現(xiàn)全面覆蓋，也就是未能針對不同階段的需求制定相應(yīng)的對策：①對于基礎(chǔ)教育階段來說，民族教育政策要力保民族地區(qū)充足的經(jīng)費、設(shè)備、技術(shù)、師資等，讓適齡民眾能夠?qū)崿F(xiàn)“學(xué)有所教”與“教有所成”，均等地享受科學(xué)文化知識，而就現(xiàn)實來看依然有較長的路要走；②對于高中、高職與普通高等教育階段來說，應(yīng)不斷夯實學(xué)業(yè)基本功，特別是針對于民族地區(qū)技術(shù)型、管理型人才缺位的嚴(yán)峻形勢，要加強(qiáng)這類教育的政策扶持。而現(xiàn)實卻是教育與就業(yè)脫節(jié)嚴(yán)重，教育政策目標(biāo)層面沒有對“需要何種人才”的科學(xué)考量，甚至還存在“學(xué)得好不如上班早”“讀了大學(xué)也只能給別人打工”等教育偏見，這給民族教育政策制定與實施帶來極大考驗；③對于成人、老年人來說，民族教育政策未能充分考慮這部分群體的教育需求，讓“活到老、學(xué)到老”僅是停留在口號層面。

(三) 民族教育政策的知識與文化“內(nèi)容失衡”

“內(nèi)容失衡”就是指民族教育政策中對于知識教育與文化傳承教育投入的失衡。民族文化是指各民族在漫長歷史時期沉淀形成的獨特物質(zhì)文化與精神文化的總和，語言、文字、風(fēng)俗、禮儀、宗教等都屬于民族文化范疇內(nèi)，它是區(qū)別于其他民族最顯著的標(biāo)識。因而，重視民族文化的傳承與發(fā)展是對各民族歷史記憶與行為價值的尊重，有助于“以文化人”來實現(xiàn)各民族的互信團(tuán)結(jié)與協(xié)同發(fā)展。反觀現(xiàn)實，民族教育政策在民族文化傳承發(fā)展上執(zhí)行疲軟，各民族對現(xiàn)有民族文化傳承發(fā)展的教育政策滿意度有限。如表4所示（分值為1-5，1為滿意度最低，5為滿意度最高），調(diào)查對象對各民族文化傳承政策的滿意程度最低為3.05，最高為 4.20，處于中度滿意狀態(tài)。而就滿意分層來說，漢族、土家族等滿足程度偏低，苗族、瑤族、侗族等滿意程度一般，回族的滿意程度偏高，可見各民族對于“雙語教學(xué)”“民族語文教學(xué)”“多元文化課程”等三大民族文化傳承發(fā)展政策，在普遍肯定基礎(chǔ)上有所差別。

當(dāng)前民族教育政策對民族文化傳承發(fā)展的關(guān)注，確實起到一定的效果，尤其是近年來“雙語教學(xué)”“民族語文教學(xué)”“多元文化課程”等的師資建設(shè)、教材編寫、資金投入等業(yè)已發(fā)揮功效，民眾對這一改觀是普遍滿意的。但是，知識教育因為投入加大而不斷強(qiáng)化的同時，教育政策并沒有妥善解決這么一個問題——文化教育該何去何從？圍繞文化問題，在調(diào)研中了解到這樣一些代表性的群眾觀點：

我們漢族在這里就沒有什么文化教育，說有文化的都是少數(shù)民族的人，感覺沒有什么漢文化的存在感。（YS-C-4）

這個民族（回族）的人大多信教的，文化都保存得很好，政府也比較重視這個，而漢族同胞可能就不算太滿意，當(dāng)然像土家族與漢族差不多，可能這方面都一般吧。（TJ-S-8）

結(jié)合這些觀點與表4的數(shù)據(jù)，可認(rèn)為漢族、土家族、苗族、瑤族、侗族、回族等的滿意程度，與現(xiàn)階段各民族身份特征顯現(xiàn)程度息息相關(guān)。對于生活在少數(shù)民族聚居區(qū)的漢族而言，少數(shù)民族文化的傳承發(fā)展頂多起到“獵奇”的功效，漢族文化沒有得到同等的重視，因此滿意程度偏低；對于土家族來說，土家族與漢族融合程度較高，語言、姓氏、風(fēng)俗、節(jié)日等都幾乎與漢族無異，對于相關(guān)民族文化政策也相對不敏感；而對于苗、瑤、侗、回等民族來說，其民族文化與漢族文化區(qū)別度高，但由于對文化教育的關(guān)照確實有限，導(dǎo)致民族文化的繼承與發(fā)展依然是一個難以在短期內(nèi)妥善解決的問題。

表4 對民族文化傳承發(fā)展政策的滿意程度的調(diào)查結(jié)果

(四) 民族教育存在的文化與團(tuán)結(jié)“功能失衡”

民族教育政策的“功能失衡”是指當(dāng)前政策過度強(qiáng)調(diào)“學(xué)了多少”，而非是對民族團(tuán)結(jié)這一政策目標(biāo)“理解或?qū)嵺`了多少”，功能指向上功利主義色彩濃郁。因此，少數(shù)民族聚居區(qū)的各類學(xué)校，應(yīng)發(fā)揮對學(xué)生群眾進(jìn)行民族團(tuán)結(jié)教育的主陣地、主渠道作用。教育部、國家民委2008年11月下發(fā)的《學(xué)校民族團(tuán)結(jié)教育指導(dǎo)綱要（試行）》（教民廳［2008］9號）提出：“在各級各類學(xué)校扎實抓好以馬克思主義民族觀、黨和國家的民族政策為重點內(nèi)容的民族團(tuán)結(jié)教育工作?！保?0］且對民族團(tuán)結(jié)教育內(nèi)容作出細(xì)致規(guī)定：小學(xué)中年級階段（三、四年級）側(cè)重民族知識啟蒙教育；小學(xué)高年級階段（五、六年級）側(cè)重民族知識常識教育；初中階段（七、八年級）側(cè)重民族政策常識教育；高中階段（普通高中十、十一年級）側(cè)重民族理論常識教育；高中階段（中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校一、二年級）側(cè)重民族理論常識實踐教育。但是實際情況并不樂觀，極少學(xué)校會開設(shè)專門的民族團(tuán)結(jié)教育課程，且在中小學(xué)的思想政治課或思想品德課程中民族團(tuán)結(jié)知識、理論、政策也占較少課時，至于一些民族團(tuán)結(jié)文體活動更是有限。如在訪談中所了解的：

基本上是只有老師在上歷史和政治課上會提到團(tuán)結(jié)教育之類的，但是學(xué)校沒有舉行過大型的活動和宣傳，我覺得主要是因為我們少數(shù)民族被“漢化”得很嚴(yán)重了，不存在什么民族矛盾。（ZJ-S-4）

上政治課的時候會涉及到一些團(tuán)結(jié)教育活動，不過6月6日山歌節(jié)，很多外面的人會來參觀，我們學(xué)校負(fù)責(zé)組織和培訓(xùn)志愿者。（CB-S-36）

究其原因，大致有三個方面是需要注意的：①在應(yīng)試教育體制下，各級學(xué)校首要考慮的還是主課分?jǐn)?shù)與升學(xué)率問題，而民族團(tuán)結(jié)教育對相關(guān)教育教學(xué)考核中沒有絲毫影響，所以導(dǎo)致學(xué)?！皯杏诎才拧?、教師“懶于上課”、學(xué)生“懶于學(xué)習(xí)”；②民族團(tuán)結(jié)教育需要專門的教材教輔，更需要專業(yè)的教師，而由于民族地區(qū)教育資源較為有限，相關(guān)教材資源難以一時備齊，至于教師這方面連起碼的主課教師都難以招滿編制，更毋庸說民族團(tuán)結(jié)教育的專門教師；③內(nèi)陸省份民族地區(qū)漢族與少數(shù)民族文化融合程度較高，關(guān)系較為和諧融洽，一些地區(qū)少數(shù)民族特征并不明顯，所以在民族差異不顯著的內(nèi)地民族聚居區(qū)，民族團(tuán)結(jié)教育并非向邊疆民族地區(qū)那般亟需，從而制約民族團(tuán)結(jié)教育教學(xué)的落實、發(fā)展與創(chuàng)新。

四、結(jié)論與建議

通過調(diào)查分析，本研究得出如下結(jié)論：當(dāng)前民族教育政策在世居民族聚居區(qū)實施中確實存在“平衡悖論”“時序失衡”“內(nèi)容失衡”與“功能失衡”四方面的誤區(qū)，究其原因有兩點是值得考慮的：其一，各級政府在民族教育方面的“懶人政治”是導(dǎo)致民族教育政策不能與時俱進(jìn)、緊跟民眾所需的直接原因，再加上政策制定中“自說自話”“自彈自唱”式的行政慣性，導(dǎo)致政策制定缺乏足夠的民眾監(jiān)督與建議；其二，民眾的“利己主義”情結(jié)與“短視主義”心理是導(dǎo)致民族教育政策難以進(jìn)行重大變革的又一原因，少數(shù)民族與漢族群眾多在“高考加分”“兩免一補(bǔ)”等“打口水仗”，而鮮有民眾對造成此種情況背后的誘因做深入思考。因而，要對民族教育政策進(jìn)行調(diào)整與變革，必須堅持四項“平衡”原則，即利益平衡、時序平衡、內(nèi)容平衡與功能平衡，只要秉持這四項原則不動搖，民族教育政策才能真正迎來全面深化改革之曙光。

(一) 轉(zhuǎn)變政策理念，助推由“管理”向“治理”決策思維的突破

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標(biāo)，是要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。雖然從“管理”到“治理”只有一字之差，卻反映出治國理政總模式的深刻變革。就民族教育政策的決策而言，此領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要體現(xiàn)為，轉(zhuǎn)變以往政府“一家獨大”的決策思維，考慮不同地區(qū)、不同民族的差異化教育需求，引入社會多元力量共同參與，從而實現(xiàn)民族教育治理的系統(tǒng)性與科學(xué)性。具體來說：其一，通過民族教育政策決策層與社會組織、普通民眾的互動與合作，增強(qiáng)政策制定者與政策享用者間的互信；其二，實現(xiàn)政府和社會的教育協(xié)同共治，也就是說既要避免政府行動的滯后性與社會行動的自發(fā)性，發(fā)揮復(fù)合協(xié)同治理的獨特優(yōu)勢，從而真正實現(xiàn)讓民族地區(qū)學(xué)生群眾享受到均等的教育機(jī)會，以及達(dá)成均衡的教育結(jié)果。

(二) 變革政策標(biāo)準(zhǔn)，“分民族”與“分地區(qū)”要依實際情況區(qū)別側(cè)重

民族教育政策應(yīng)兼顧“分民族”與“分地區(qū)”兩條標(biāo)準(zhǔn)而靈活落實，尤其是世居少數(shù)民族聚居區(qū)更是要側(cè)重于“分地區(qū)”而非“分民族”的標(biāo)準(zhǔn)，具體應(yīng)考慮到三點：①在保障性民族教育政策上，如義務(wù)教育、兩免一補(bǔ)等，應(yīng)按照“分地區(qū)”標(biāo)準(zhǔn)來保障“學(xué)有所教”，避免“因?qū)W致貧”，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展后進(jìn)地區(qū)的教育幫扶；②在激勵性民族教育政策上，如中、高考加分政策等，應(yīng)按照“分地區(qū)”標(biāo)準(zhǔn)來提高民族地區(qū)學(xué)生的升學(xué)率，無論是民族學(xué)生，還是漢族學(xué)生，都應(yīng)享受到均等的政策照顧；③在發(fā)展性民族教育政策上，如畢業(yè)生定向分配政策等，應(yīng)將政策對象擴(kuò)大至少數(shù)民族地區(qū)的全部學(xué)生，尤其是有志于投身本民族地區(qū)建設(shè)的學(xué)生，更是應(yīng)當(dāng)從政策層面為其提供發(fā)展的保障?？傮w來說，民族教育政策在落實中更應(yīng)注重區(qū)域差別而非民族差異，確保在教育上各民族享受到同等的機(jī)會與均衡的投入，避免因政策上對民族差異的過度強(qiáng)調(diào)，而導(dǎo)致各民族的心理間隙。

(三) 整合政策資源，關(guān)注教育投入上國家支持和社會支持的銜接

在世居少數(shù)民族聚居區(qū)，教育投入與教育收益比例失衡，人才培養(yǎng)上“為發(fā)達(dá)地區(qū)作嫁衣”［11］一定程度上打擊了教育投入熱情，過度依賴于國家財政專項投入與國家教育財政轉(zhuǎn)移支付，自身教育“造血能力”極為有限。因此，必須要整合各方資源，建立多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，積極動員和利用民間力量，實現(xiàn)國家財政支持和社會支持的有效協(xié)同：①加大中央民族教育財政投入，適當(dāng)調(diào)整教育配套性補(bǔ)助比例，規(guī)范中央與地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度；②嘗試建立補(bǔ)償性教育投入體制［12］，秉持“誰受益、誰投資”原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)為少數(shù)民族聚居區(qū)的教育“埋單”或“部分埋單”；③提高社會各界對民族教育的關(guān)心和扶持，積極挖掘潛藏于社會中的慈善助學(xué)資源，諸如一些大型國有企業(yè)、跨國企業(yè)、NGO組織等都是可以爭取的優(yōu)質(zhì)資源；④可以挖掘高等院校對于少數(shù)民族聚居區(qū)教育的支援潛力，高等院校教育資源、技術(shù)資源、經(jīng)費資源、人脈資源等對于民族教育質(zhì)量提升起到立竿見影的效果，為引導(dǎo)高等教育力量服務(wù)于民族教育事業(yè)提供全新思路。諸如，近年來湖南省中南大學(xué)對口支援湖南省永州市江華瑤族自治縣，就是高等院校對口支援民族教育發(fā)展的成功樣板。

(四) 發(fā)掘政策優(yōu)勢，重視教育中少數(shù)民族優(yōu)秀文化的繼承和發(fā)展

“現(xiàn)代學(xué)校教育與非主流的民族文化相互分離早已是不爭的事實?！保?3］即使少數(shù)民族聚居區(qū)有些學(xué)校在嘗試進(jìn)行一些民族文化教學(xué)實驗，也容易因資源投入有限、升學(xué)壓力過大、教育主管部門不重視等原因而擱淺。事實上，少數(shù)民族優(yōu)秀文化是重要優(yōu)質(zhì)的教育教學(xué)資源，民族教育政策的優(yōu)勢所在，便是對少數(shù)民族文化的繼承和發(fā)展，在操作上應(yīng)從三方面凝聚力量：第一，要因地制宜地開展“雙語教學(xué)”，通過語言力量來傳承傳統(tǒng)民族文化；第二，要將少數(shù)民族優(yōu)秀文化融入到人文課程當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)教育教學(xué)價值的多元性。諸如在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)一些學(xué)校將瑤族的“竹竿舞”編入學(xué)生體育課程中，將苗族的“山歌”編入學(xué)生音樂課程中等，這都是富有創(chuàng)見的；第三，民族教育當(dāng)中強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族文化教育的同時，應(yīng)避免文化商業(yè)化對教育產(chǎn)生的干擾。尤其一些學(xué)?？桃饩幣琶褡甯栉鑱砦M者等，過分濃郁的商業(yè)氣息會對民族教育產(chǎn)生消極影響，這點值得警惕。

(五) 明確政策指向，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)教育從高中、高等教育向義務(wù)教育的覆蓋

“民族團(tuán)結(jié)是各族人民的生命線”［14］，也是我國各項民族政策與制度的主線，因而在民族教育政策中必須突出民族團(tuán)結(jié)教育。但從實際情況來看，民族團(tuán)結(jié)教育并未對教育各階段實現(xiàn)全覆蓋，尤其義務(wù)教育階段更是缺位。所以在民族團(tuán)結(jié)教育政策上，應(yīng)著重從三個方面努力：①少數(shù)民族聚居區(qū)的教育部門或組織宣傳部門，應(yīng)塑造良好的團(tuán)結(jié)教育社會輿論氛圍，為學(xué)校的民族團(tuán)結(jié)教育提供良好的外部環(huán)境；②要將民族團(tuán)結(jié)教育實現(xiàn)從義務(wù)教育階段向高等教育階段的全覆蓋，尤其是要加強(qiáng)對青少年的團(tuán)結(jié)教育，因為這一時期是個體形成正確人生價值觀的重要時期，也是進(jìn)行思想品德容易調(diào)整形塑的關(guān)鍵時期；③對于青少年的團(tuán)結(jié)教育的具體做法：一是要充分發(fā)揮課堂教學(xué)的主渠道作用，貫徹“以教材為主，突出常識，聯(lián)系實際，生動有趣”的教學(xué)原則；二是開展開展豐富多彩的課外活動，努力抓好民族團(tuán)結(jié)教育與民族傳統(tǒng)節(jié)日、民族藝術(shù)之間的結(jié)合；最后是要聯(lián)系實際，積極開展民族團(tuán)結(jié)教育實踐活動，把民族團(tuán)結(jié)教育活動與推進(jìn)學(xué)校素質(zhì)教育進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。

［1］ 本尼迪克特·安德森. 想象的共同體—民族主義的起源與散布［M］. 吳叡人譯. 上海: 上海世紀(jì)出版集團(tuán)， 2012: 12.

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［3］ 佚名. 習(xí)近平到湖南考察［EB/OL］. http://cpc.people.com.cn/ n/2013/1105/c64094-23440116-9.html，2013-11-05/2014-08-30.

［4］ 王鑒. 試論我國少數(shù)民族教育政策重心的轉(zhuǎn)移問題［J］.民族教育研究， 2009， 20（3）: 18-25.

［5］ 高岳涵， 高永久. 民族教育政策的制度安排與分析［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）， 2012， 32（6）: 68-72.

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［10］ 教育部. 教育部辦公廳國家民委辦公廳關(guān)于印發(fā)《學(xué)校民族團(tuán)結(jié)教育指導(dǎo)綱要（試行）》的通知［EB/OL］. http://www. moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_2643/20090 2/44510.html，2008-11-26/2014-08-30.

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［14］ 習(xí)近平. 堅持依法治疆團(tuán)結(jié)穩(wěn)疆長期建疆［N］. 人民日報， 2014-05-30（001）.

［編輯： 胡興華］

Solutions to problems in education policy of traditional minority area: Taking 5 minority areas in Hunan province as an example

GAO Shan1， HU Wengen2， GAO Qi1
（School of Public Administration， Central South University， Changsha 410083， China； School of Marxism， Central South University， Changsha 410083， China）

It is an important educational strategy to promote the common development and prosperity of all ethnic groups in the nation through ethnic education policy. However， with the transformation of the society and the change of the ethnic education environment， the ethnic education policy must be modified accordingly so as to solve some practical problems in the development of ethnic education. Therefore， this project chooses 5 traditional minority areas in Hunan province as the object of investigation which is done in the form of questionaire and interview. The research finds that there are 4 problems in the ethnic education policy （1 paradox and three imbalances）， namely， “balance paradox of the ethnic education policy”， “imbalance of the time order of the ethnic education policy”， “imbalance of the contents of the knowledge and culture”， and “imbalance of the functions of the cultural knowledge and unity education”. In view of these problems， the present study proposes ways to reform education in such 5 aspects as policy concept， policy standard， policy resource， policy advantage and policy direction.

Hunan province； traditional minority areas； ethnic education policy

G750

A

1672-3104（2016）03-0196-07

2015-12-08；

2016-04-25

“榮達(dá)教育資助基金”民族教育研究和教育部民族教育發(fā)展中心2013年度課題“民族教育重大政策實施效果研究”（RDZC13012）

高山（1969-），男，湖南長沙人，管理學(xué)博士，研究員，主要研究方向：高等教育管理；胡文根（1990-），男，江西高安人，中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，主要研究方向：馬克思主義理論；高琦（1990-），男，湖南桃江人，中南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：公共政策與社會治理