周　賓　武永義

（1.陜西省社會(huì)科學(xué)院，西安 710065；2.陜西省財(cái)政科學(xué)研究所，西安 710002）

地方財(cái)政發(fā)展可持續(xù)性評(píng)測(cè)與優(yōu)化策略
——以陜西為例

周賓1武永義2

（1.陜西省社會(huì)科學(xué)院，西安 710065；2.陜西省財(cái)政科學(xué)研究所，西安 710002）

內(nèi)容提要：在經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，我國(guó)地方財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性問(wèn)題日漸凸顯。本文以陜西為例，首先，對(duì)典型地區(qū)財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題進(jìn)行剖析，并對(duì)全國(guó)各省區(qū)市的地方財(cái)政相關(guān)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)際比較，全面地評(píng)價(jià)典型地區(qū)地方財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性；之后，根據(jù)建立的地方財(cái)政收支回歸方程，基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)原理，構(gòu)建地方財(cái)政可持性指標(biāo)的測(cè)度模型，進(jìn)而預(yù)測(cè)“十三五”時(shí)期地方財(cái)政發(fā)展相關(guān)指標(biāo)的變化態(tài)勢(shì)；最后，從強(qiáng)化稅收征管、完善財(cái)政管理體制、落實(shí)稅收優(yōu)惠政策、合理控制地方債務(wù)等方面提出相應(yīng)的優(yōu)化策略，為更加科學(xué)地制定地方財(cái)政發(fā)展“十三五”規(guī)劃提供技術(shù)支撐和決策依據(jù)。

地方財(cái)政可持續(xù)性地方財(cái)政赤字財(cái)政收支財(cái)稅改革

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來(lái)，為保持我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，政府有關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了一系列減收增支的積極財(cái)稅政策，在一定程度上對(duì)增加地方財(cái)政收入產(chǎn)生了較大壓力。同時(shí)，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)動(dòng)力不足與地方公共財(cái)政支出規(guī)模增加矛盾突出，地方財(cái)政赤字?jǐn)U大的現(xiàn)象也愈發(fā)凸顯。為增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的后勁，基于對(duì)地方財(cái)政發(fā)展的系統(tǒng)分析，評(píng)測(cè)地方財(cái)政的可持續(xù)性和制定優(yōu)化策略更顯緊迫。陜西作為連接和帶動(dòng)我國(guó)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要樞紐和建設(shè)“一帶一路”戰(zhàn)略的新起點(diǎn)，在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位條件、政策支持等方面具有一定的典型性。當(dāng)前對(duì)地方財(cái)政發(fā)展的相關(guān)研究多為現(xiàn)狀評(píng)估[1-2]，為進(jìn)一步保持我國(guó)地方財(cái)政收支增長(zhǎng)的總體均衡，確保地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行健康平穩(wěn)，以陜西省地方財(cái)政發(fā)展為例進(jìn)行研究，可以為我國(guó)其他地區(qū)制定財(cái)政發(fā)展目標(biāo)和出臺(tái)相關(guān)策略提供有益參考。

一、陜西地方財(cái)政發(fā)展概況及省際橫向比較

近年來(lái)，陜西省地方財(cái)政收入穩(wěn)步提升，1995年至2014年全省財(cái)政收支年均分別增長(zhǎng)22.4%和22.5%。2015年，陜西省地方財(cái)政收入2059.6億元，同比增長(zhǎng)9%，地方財(cái)政支出4375.5億元，同比增長(zhǎng)10.4%①數(shù)據(jù)源自《2016中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》。，全省財(cái)政收支增速大體持平。

在不斷深化地方財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控和應(yīng)急能力的同時(shí)，陜西不斷加大地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，使制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸得到了一定緩解，推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，但受宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多種因素疊加影響，陜西經(jīng)濟(jì)增速總體仍呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢(shì)。2015年，地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)8%，比2010年的14.6%下降了6.6個(gè)百分點(diǎn)。全省八大支柱工業(yè)中規(guī)模最大的能化工業(yè)，受油煤等能源產(chǎn)品量?jī)r(jià)齊跌的影響，其增速最低，這都不可避免地對(duì)實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入“穩(wěn)中有升”目標(biāo)造成了不小壓力。而陜西地方財(cái)政稅收來(lái)源結(jié)構(gòu)單一等因素，使得上述影響進(jìn)一步放大。盡管地方非稅收入呈現(xiàn)上漲態(tài)勢(shì)，但伴隨實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減稅政策，取消和停征了部分行政事業(yè)性收費(fèi)，增值稅、所得稅等主體稅收持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，使地方財(cái)政收入增長(zhǎng)形勢(shì)不容樂(lè)觀。同時(shí)，社會(huì)保障、教育醫(yī)療、污染防治以及其他民生項(xiàng)目等剛性支出不斷增加，給地方財(cái)政也帶來(lái)不小壓力。此外，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但一些地區(qū)和部門(mén)的負(fù)債率較高，個(gè)別地方和部門(mén)執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律不嚴(yán)，存在擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)，甚至套取財(cái)政資金等違規(guī)問(wèn)題。

為更加科學(xué)地評(píng)估陜西省地方財(cái)政發(fā)展在全國(guó)的基本情勢(shì)，本文選取了部分代表性指標(biāo)進(jìn)行省際之間的比較分析。其中，地區(qū)人均財(cái)政收入、單位GDP地方支出能夠體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其財(cái)政收支的適應(yīng)性；地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)能夠分別反映出地方財(cái)政收入的主要來(lái)源和主要支出去向及其相應(yīng)比重；地方財(cái)政赤字率能夠體現(xiàn)財(cái)政收入與支出的平衡協(xié)調(diào)關(guān)系；地區(qū)企業(yè)對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)程度、地區(qū)社保支出效率等因素能夠反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)和地方財(cái)政對(duì)社會(huì)民生的保障情況。具體而言，本文選取2000年以來(lái)地區(qū)人均財(cái)政收入、地區(qū)單位GDP財(cái)政支出、地區(qū)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、地方財(cái)政赤字占GDP比重（地方財(cái)政赤字率）、地方規(guī)模以上企業(yè)稅金與單位銷售產(chǎn)值之比、社會(huì)保障和就業(yè)支出的績(jī)效水平六個(gè)指標(biāo)，結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門(mén)已公布的資料，對(duì)陜西與全國(guó)其他省區(qū)市（港澳臺(tái)除外，下同）尤其是與西部其他地區(qū)的財(cái)政發(fā)展進(jìn)行面板數(shù)據(jù)區(qū)際比較。

1.地區(qū)人均財(cái)政收入

自“九五”末至“十二五”期間，全國(guó)各省區(qū)市的人均財(cái)政收入明顯呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，其中，“九五”末，“十五”末、“十一五”末和2013年，陜西人均財(cái)政收入分別位居全國(guó)第21位（西部第6位）、第19位（西部第5位）、第14位（西部第3位）、第16位（西部第5位），尤其近十年來(lái)，從人均財(cái)政收入總量上看，陜西省人均財(cái)政收入較西部地區(qū)的內(nèi)蒙和重慶兩地還有不小差距。從地方人均財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度看，2001年-2011年間，陜西人均財(cái)政收入增幅約26.47%（西部第3位，僅次于重慶、內(nèi)蒙），“十二五”期間，2012年和2013年陜西的地方人均財(cái)政收入增速明顯放緩至不足8%（西部倒數(shù)第2位），反映出陜西省地方財(cái)政收入增長(zhǎng)需求的迫切性非常強(qiáng)烈。

2.單位GDP地方財(cái)政支出

從全國(guó)總體情況看，地區(qū)單位GDP地方財(cái)政支出逐年增加，西部地區(qū)的單位GDP地方財(cái)政支出大于中東部地區(qū)，反映出，我國(guó)東中部地區(qū)的地方財(cái)政支出對(duì)本地GDP的促動(dòng)效應(yīng)大于西部地區(qū)。陜西省的財(cái)政支出對(duì)地區(qū)GDP的促動(dòng)效應(yīng)在2000年、2005年、2010年、2013年分別位于全國(guó)第24位（西部第5位）、第20位（西部第4位）、第20位（西部第4位）、第17位（西部第3位），說(shuō)明陜西省地方財(cái)政支出促動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用愈發(fā)明顯。此外，2011年之前，陜西省單位GDP財(cái)政支出增速為4.34%（西部倒數(shù)第2位）。這反映出，相對(duì)其他一些西部地區(qū)，陜西地方財(cái)政支出隨地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平均增幅偏小。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，受?chē)?guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的影響，2012年和2013年，陜西省單位GDP財(cái)政支出年均增幅為-1.74%（西部倒數(shù)第2位）。

3.地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)

陜西地方財(cái)政收入與當(dāng)年GDP在全國(guó)排名均位于中游水平，其中，營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅在全國(guó)和西部地區(qū)排名略靠后。這表明，陜西地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力和企業(yè)發(fā)展后勁相對(duì)不足。1998-2013年，陜西增值稅年均增幅18.69%，位于全國(guó)第4位（西部第3位）、營(yíng)業(yè)稅年均增幅20.92%，位于全國(guó)第12位（西部第8位）、企業(yè)所得稅年均增幅28.54%，位于全國(guó)第5位（西部第4位）。研究認(rèn)為，歷年陜西的營(yíng)業(yè)稅增幅相對(duì)于其他三個(gè)主要財(cái)稅來(lái)源偏低，需要進(jìn)一步提升地區(qū)消費(fèi)市場(chǎng)活力和進(jìn)一步挖掘支撐地區(qū)消費(fèi)的積極因素。此外，近年來(lái)，全國(guó)多數(shù)地區(qū)的地方財(cái)政已將非稅收入作為其中的一個(gè)主要來(lái)源，尤其，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政對(duì)非稅收入的依賴程度明顯高于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。陜西地方財(cái)政非稅收入中的地方財(cái)政專項(xiàng)收入、地方財(cái)政行政事業(yè)性收費(fèi)收入的年均占比超過(guò)50%，自2008年后，其年均增速達(dá)到46.77%，2013年達(dá)到7.18%（全國(guó)第13位、西部第5位），較一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)明顯偏高1-2倍。這表明，陜西等一些西部地區(qū)仍需進(jìn)一步改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和強(qiáng)化落實(shí)相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策。

從全國(guó)各省區(qū)市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的總體情況看，2013年陜西省財(cái)政支出在全國(guó)排名第16位（西部第4位），其中科技支出占當(dāng)年財(cái)政收入的比重在全國(guó)排名第27（西部第8位）、教育支出占比在全國(guó)排名第5（西部第1位）、社保就業(yè)支出占比在全國(guó)排名第7（西部第3位），并結(jié)合陜西省財(cái)稅支出主要項(xiàng)目的增長(zhǎng)速度分析可知，2007年-2013年陜西省科技支出年均增幅19.29%，位于全國(guó)第22位（西部第9位）、教育支出年均增幅26.07%，位于全國(guó)第4位（西部第2位）、社保就業(yè)支出年均增幅21.75%，位于全國(guó)第11位（西部第9位）。科技創(chuàng)新作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主要引擎，陜西省與之相關(guān)的財(cái)政支出在全國(guó)和西部地區(qū)的排名相對(duì)靠后，約為東部發(fā)達(dá)地區(qū)的1/4至1/5，一定程度上影響了科技創(chuàng)新積極性的充分發(fā)揮，促使先進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用動(dòng)力不足成為制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“短板”。

4.地方財(cái)政赤字率

在不考慮轉(zhuǎn)移性收入的情況下，2000年、2005年、2010年、2013年四個(gè)時(shí)期，我國(guó)中西部地區(qū)的地方財(cái)政赤字率明顯高于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。這表明，一方面，東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)地方財(cái)政赤字控制相對(duì)較好；另一方面，我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出相對(duì)更為協(xié)調(diào)。這表明，我國(guó)中西部地區(qū)應(yīng)更加重視和采取相應(yīng)措施預(yù)防和化解地方財(cái)政赤字可能產(chǎn)生的信貸風(fēng)險(xiǎn)。此外，“九五”末，陜西省地方財(cái)政赤字率為8.69%（全國(guó)第8位、西部第8位）、“十五”末9.24%（全國(guó)第10位、西部第9位）、“十一五”末12.45%（全國(guó)第13位、西部第10位）、2013年11.83%（全國(guó)第15位、西部第10位），這表明，陜西省地方財(cái)政赤字率呈現(xiàn)整體上揚(yáng)態(tài)勢(shì)，但其增幅相對(duì)其他部分省區(qū)市而言在逐漸減小，從全國(guó)的第8位已經(jīng)退后至第15位，與安徽省基本持平，在西部地區(qū)略高于重慶、內(nèi)蒙，盡管陜西在控制地方財(cái)政赤字方面做出了積極努力，但其地方財(cái)政赤字率仍是東部發(fā)達(dá)地區(qū)的4-5倍。

5.單位產(chǎn)值的地區(qū)企業(yè)稅收貢獻(xiàn)

地方財(cái)政對(duì)本地區(qū)主要企業(yè)生產(chǎn)銷售價(jià)值的依賴程度，在一定程度上可用地方規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的稅金與單位銷售產(chǎn)值之比，也即單位產(chǎn)值的地區(qū)企業(yè)稅收貢獻(xiàn)。研究認(rèn)為，我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)單位產(chǎn)值的企業(yè)稅收貢獻(xiàn)較中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)偏低，這表明，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)稅對(duì)主要企業(yè)的經(jīng)濟(jì)依賴程度更高。此外，多數(shù)地區(qū)該比重略有下降，反映出，近年來(lái)我國(guó)工業(yè)在面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，地方政府財(cái)政來(lái)源的主要支撐正逐漸向其他領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，尤其，湖南、安徽、四川、重慶、云南等中西部地區(qū)，這種地方財(cái)政來(lái)源多元化的趨勢(shì)更趨明顯。就陜西而言，2000年其單位產(chǎn)值的地區(qū)企業(yè)稅收貢獻(xiàn)為2.51%（全國(guó)第7位，西部第5位），2005年其比重為2.70%（全國(guó)第4位，西部第3位），2010年為3.21%（全國(guó)第7位，西部第5位），2013年達(dá)到3.11%（全國(guó)第7位，西部第5位）。這表明，陜西省的單位產(chǎn)值的地區(qū)企業(yè)稅收貢獻(xiàn)始終較高，作為地方財(cái)稅的主要來(lái)源之一，此類企業(yè)多為國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)，近年來(lái)，受宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整等因素影響，其對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)力有所下降。

6.地區(qū)社保就業(yè)支出的績(jī)效水平

社會(huì)保障和就業(yè)支出的績(jī)效水平關(guān)系到地區(qū)民生改善的效果，用城鎮(zhèn)職工工資總額與地方社會(huì)保障和就業(yè)支出的比值表示城鎮(zhèn)職工工資水平對(duì)地方社保就業(yè)支出的彈性，能夠反映出地方政府通過(guò)社保就業(yè)支出促動(dòng)地區(qū)民生改善的績(jī)效水平?！笆晃濉币詠?lái)，總體上，我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的社保就業(yè)支出高于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但多數(shù)地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)的社保就業(yè)支出的績(jī)效水平相對(duì)之前有所下降，2008年之后隨著我國(guó)政府相繼出臺(tái)的一系列關(guān)于“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”的舉措，尤其部分民族地區(qū)受到國(guó)家相關(guān)政策的支持，其社保就業(yè)支出的績(jī)效水平在不斷上升。2007年陜西省地區(qū)社保就業(yè)支出的績(jī)效水平為4.48（全國(guó)第16位、西部第6位）、2009年為3.62（全國(guó)第17位、西部第5位）、2011年為4.21（全國(guó)第16位、西部第4位）、2013年達(dá)到4.84（全國(guó)第16位、西部第3位）。這表明，陜西省地區(qū)社保就業(yè)支出績(jī)效水平在全國(guó)排名與同期的地區(qū)GDP排名大致相近，位于全國(guó)的中游，近年來(lái)雖有所上升，但仍約為東部發(fā)達(dá)地區(qū)的1/3，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比需進(jìn)一步提高的空間較大。

二、地方財(cái)政發(fā)展目標(biāo)的可持續(xù)性測(cè)評(píng)

1.地方財(cái)政收支的回歸模型

地方財(cái)政收入變化與能夠反映出宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的地區(qū)GDP、能夠反映地方工業(yè)發(fā)展情況的地方規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入密切相關(guān)，作為主要稅種之一的企業(yè)所得稅也反映出地方財(cái)政收入來(lái)源的質(zhì)量，而地區(qū)消費(fèi)品零售總額能夠反映出地區(qū)的消費(fèi)市場(chǎng)繁榮程度，進(jìn)而在一定程度上反映出地區(qū)營(yíng)業(yè)稅稅源質(zhì)量的變化。同時(shí)，地方財(cái)政收入情況、地區(qū)固定資產(chǎn)投資需求、地區(qū)居民尤其是就業(yè)職工收入保障水平的變化也影響到地方財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。因此，為準(zhǔn)確測(cè)評(píng)地方財(cái)政發(fā)展目標(biāo)，這里將地區(qū)GDP、地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入（COR）、地區(qū)社會(huì)消費(fèi)品零售總額（TRCG）作為構(gòu)建地方財(cái)政收入（FIC）模型的重要參數(shù)；將地方財(cái)政收入、地區(qū)城鎮(zhèn)在崗職工平均工資（WI）、地區(qū)固定資產(chǎn)投資總額（FAI）作為構(gòu)建地方財(cái)政支出（FEX）模型的重要參數(shù)，并基于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和陜西省財(cái)政廳已公布相關(guān)數(shù)據(jù)資料，對(duì)1995年-2014年陜西省的財(cái)政收支與其分別對(duì)應(yīng)的自變量指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和對(duì)數(shù)化處理后發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)IC、FEX分別與其對(duì)應(yīng)各指標(biāo)具有較好的線性正相關(guān)關(guān)系，進(jìn)而運(yùn)用最小二乘法進(jìn)行回歸建模，相應(yīng)的數(shù)量方程分別為，

地方財(cái)政收入的回歸模型方程：

LOG(FIC)=1.8246*LOG(GDP)-0.4999*LOG(COR+ TRCG)-5.1873；

地方財(cái)政支出的回歸模型方程：

LOG(FEX)=-0.2685*LOG(FAI)+1.8832*LOG(WI+ FIC)-9.6129，

兩個(gè)方程的擬合優(yōu)度均大于0.99，其相關(guān)參數(shù)估計(jì)和顯著性檢驗(yàn)均較理想，將各自變量指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)代入回歸方程，其因變量的擬合值與實(shí)際值平均誤差率分別為4.26%和3.62%，滿足不超過(guò)5%誤差控制范圍的模型驗(yàn)證要求。

2.地方財(cái)政的可持續(xù)性評(píng)測(cè)

近年來(lái)，陜西地方財(cái)政赤字率在全國(guó)排名雖逐漸后退，但與西部地區(qū)的重慶和內(nèi)蒙相比仍偏高，與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比更高。研究認(rèn)為，保持地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵調(diào)節(jié)手段在于保持地方財(cái)政收支的基本平衡，有效地將地方財(cái)政赤字控制在適于地方財(cái)政實(shí)際和地區(qū)經(jīng)濟(jì)可承受的合理范圍之內(nèi)。為更加科學(xué)地測(cè)度地方財(cái)政的預(yù)期指標(biāo)，將地方財(cái)政收入、地方財(cái)政支出、地方財(cái)政赤字率作為重點(diǎn)測(cè)評(píng)指標(biāo)，根據(jù)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)（System Dynamics，SD）建模理論[3]，基于VensimPLE 6.3平臺(tái)，構(gòu)建地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展SD模型（圖1），模型中，地區(qū)GDP增長(zhǎng)率為速率變量，相應(yīng)的地區(qū)GDP為水平變量，地方財(cái)政收入和地方財(cái)政支出變量方程采用地方財(cái)政收支回歸方程。

圖1　地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展SD模型的系統(tǒng)流圖

結(jié)合陜西歷年來(lái)經(jīng)濟(jì)增速變化和未來(lái)陜西經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期，設(shè)定“十三五”和“十四五”時(shí)期其GDP年均增速分別為8.5%-10.0%的較高增長(zhǎng)速度、7.5%-9.0%的中等增長(zhǎng)速度、6.5%-8.0%的較低增長(zhǎng)速度的三種情景，對(duì)SD模型中主要預(yù)測(cè)指標(biāo)在不同GDP增速下的變化態(tài)勢(shì)進(jìn)行系統(tǒng)仿真（表1）。

表1　三種經(jīng)濟(jì)增速下陜西財(cái)政可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)預(yù)測(cè)

由表1可知，為實(shí)現(xiàn)“十三五”陜西省地方財(cái)政發(fā)展目標(biāo)，需要保持適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，根據(jù)模型預(yù)測(cè)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較低的條件下，未來(lái)的陜西地方財(cái)政赤字和地方財(cái)政赤字率相對(duì)較高，“十三五”末，預(yù)計(jì)分別將達(dá)到3472億元和12%左右，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較高的情況下，預(yù)計(jì)“十三五”末全省地方財(cái)政赤字率約為10.5%，在2025年，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)下的財(cái)政赤字率約為經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)下的一半左右。此外，當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)增速較低情況下，至2025年陜西省地方財(cái)政赤字仍將呈現(xiàn)擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)中等增速和經(jīng)濟(jì)高增速的情況下，地方財(cái)政赤字由擴(kuò)大轉(zhuǎn)向逐步縮小的“拐點(diǎn)”將分別出現(xiàn)在2025年和2022年。結(jié)合近年來(lái)陜西宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，未來(lái)地區(qū)GDP保持中等增速的可能性較大，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，地方財(cái)政收支也會(huì)不斷擴(kuò)大，在“十三五”與“十四五”時(shí)期，陜西地方財(cái)政收入和地方財(cái)政支出的年均增速預(yù)計(jì)將分別保持在12.5%-13.5%和9.0%-10.0%。

綜上認(rèn)為，“十三五”時(shí)期，保持陜西的GDP年均增速在9.0%左右的情況下，其地方財(cái)政收入和地方財(cái)政支出的年均增速將可分別達(dá)到13.0%和9.5%左右，地方財(cái)政赤字率可控制在10.5%左右，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的可能性較大。

三、地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)化策略

為實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出持續(xù)協(xié)調(diào)增長(zhǎng)與合理地控制地方財(cái)政赤字水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期全省地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展和為陜西省地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供持續(xù)動(dòng)力支持，根據(jù)未來(lái)五年陜西省地方財(cái)政收支增幅達(dá)到13.0%和9.5%左右和合理有效控制地方財(cái)政赤字率在10.5%左右的預(yù)期目標(biāo)，提出以下優(yōu)化策略：

1.穩(wěn)定地方稅收來(lái)源，創(chuàng)新稅收征管手段

隨著“營(yíng)改增”逐漸全面推開(kāi)，過(guò)渡期內(nèi)應(yīng)盡快做好陜西地方稅源變化的跟蹤監(jiān)測(cè)分析，在積極向中央爭(zhēng)取增值稅中地方占比部分適當(dāng)提高至40%左右的同時(shí)，應(yīng)充分利用好煤炭資源稅計(jì)征改革的契機(jī)，結(jié)合陜西稅收和煤炭企業(yè)發(fā)展實(shí)際，根據(jù)已確定的6%稅率上限適時(shí)浮動(dòng)，既可實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)稅費(fèi)清理對(duì)地方財(cái)政收入的不利影響，又不至于使煤炭企業(yè)稅負(fù)過(guò)重；有序開(kāi)展即將開(kāi)征的“環(huán)境保護(hù)稅”、“遺產(chǎn)稅”等相關(guān)稅源的前期準(zhǔn)備工作[4]；盤(pán)活當(dāng)年沉淀的財(cái)政資金，統(tǒng)籌安排盤(pán)活地方財(cái)政存量資金任務(wù)清單和時(shí)間表，結(jié)合陜西當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，可將政府性基金項(xiàng)目中結(jié)轉(zhuǎn)出的較多資金重點(diǎn)投向科技創(chuàng)新、民生改善、節(jié)能減排、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域。此外，還應(yīng)積極創(chuàng)新稅收管理方式，降低征稅成本，依托大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)的技術(shù)運(yùn)用，對(duì)地區(qū)的稅收征管對(duì)象進(jìn)行分級(jí)分類管理，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)稅源企業(yè)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，使稅務(wù)部門(mén)與工商、發(fā)改、工信等部門(mén)在主要企業(yè)非涉密經(jīng)營(yíng)信息實(shí)現(xiàn)共享，確保稅收有效征管和及時(shí)準(zhǔn)確掌握地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。

2.提高財(cái)政支出效率，完善財(cái)政管理體制

以PPP模式的推廣應(yīng)用為著力點(diǎn)，應(yīng)進(jìn)一步明確政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的各自行為邊界[5]；依據(jù)已公布的地方PPP項(xiàng)目庫(kù)清單指引，在拓展融資渠道的同時(shí)，推動(dòng)各類社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的公平、有序競(jìng)爭(zhēng)；結(jié)合市場(chǎng)效率與公共服務(wù)需求，進(jìn)一步優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高陜西地方財(cái)政支出中科技支出所占比重至2.5%以上；加強(qiáng)地方財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)地方財(cái)力高效配置，使科技創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要驅(qū)動(dòng)力。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善地方財(cái)政預(yù)算管理體系，加大對(duì)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，進(jìn)一步擴(kuò)大部門(mén)預(yù)決算范圍，在現(xiàn)有財(cái)政收支分類科目的基礎(chǔ)之上，細(xì)化和增加按照經(jīng)濟(jì)分類的公開(kāi)內(nèi)容；對(duì)目前陜西財(cái)政政策強(qiáng)化問(wèn)題分析、做好財(cái)政收支趨勢(shì)預(yù)測(cè)、測(cè)算改革后財(cái)政收支情況、擬定財(cái)政收支政策改革方案；強(qiáng)化三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算約束，提高財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌能力，在科技教育、農(nóng)田水務(wù)、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面，對(duì)擬增補(bǔ)的支出事項(xiàng)必須與中期財(cái)政規(guī)劃相統(tǒng)一，制定延續(xù)地方財(cái)政政策時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧多個(gè)年度財(cái)政發(fā)展。

3.落實(shí)財(cái)稅優(yōu)惠政策，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境

隨著財(cái)稅制度的不斷規(guī)范和政府簡(jiǎn)政放權(quán)工作的深入推進(jìn)，不斷擴(kuò)大的地方非稅收入不僅會(huì)侵蝕稅基、增加稅負(fù)，還對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力形成抑制，其進(jìn)一步提升的空間不會(huì)很大。對(duì)符合要求的國(guó)有企事業(yè)單位在重組改制中，政府部門(mén)應(yīng)保證其享受所得稅遞延納稅政策和免繳三年土地增值稅等稅收優(yōu)惠，為資產(chǎn)重組各方減輕負(fù)擔(dān)，有利于落實(shí)大眾創(chuàng)業(yè)和萬(wàn)眾創(chuàng)新相關(guān)政策。同時(shí)，應(yīng)加大宣傳和推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金申報(bào)，發(fā)揮政府基金的杠桿作用，吸引相關(guān)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等各類資本積極參與，為加快實(shí)現(xiàn)陜西經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)快速成長(zhǎng)發(fā)展提供有力支撐。此外，2015年上半年陜西非公經(jīng)濟(jì)對(duì)地區(qū)GDP的貢獻(xiàn)率達(dá)到67.3%，帶動(dòng)地區(qū)GDP增長(zhǎng)4.9%，已成為本地經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要力量。因此，在規(guī)范定額征稅管理、簡(jiǎn)化納稅程序、認(rèn)真落實(shí)對(duì)符合規(guī)定的中小微企業(yè)所得稅減半征收等企業(yè)減負(fù)政策方面，對(duì)于改善非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境和進(jìn)一步釋放企業(yè)發(fā)展的活力，涵養(yǎng)地區(qū)的就業(yè)潛力，提高稅收收入占地方財(cái)政收入的比重都至關(guān)重要。

4.合理控制地方債務(wù)，促進(jìn)財(cái)政持續(xù)發(fā)展

根據(jù)陜西地方財(cái)政發(fā)展的實(shí)際需要，適時(shí)適度發(fā)行一定規(guī)模的地方一般債券和定向債券，以此降低政府融資成本、減緩債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，還應(yīng)將政府財(cái)政預(yù)算、舉債和償債都能納入人大監(jiān)督范圍，甄別出政府債務(wù)，鎖定債務(wù)余額，將政府存量債務(wù)區(qū)分為一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)納入基金預(yù)算管理，并列入當(dāng)年預(yù)算，保證還本付息，積極清理存量債務(wù)[6]；通過(guò)PPP模式將一部分政府債務(wù)逐步置換為企業(yè)債務(wù)，以保證政府財(cái)政能夠更加集中地用于迫切需要改善的民生領(lǐng)域；應(yīng)協(xié)調(diào)好配套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與非配套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的比例關(guān)系，避免給下級(jí)地方部門(mén)增添新的財(cái)政負(fù)擔(dān)；進(jìn)一步強(qiáng)化地方財(cái)政預(yù)算監(jiān)管，有序推進(jìn)地方政府的債務(wù)公開(kāi)，對(duì)政府債務(wù)的穩(wěn)健性進(jìn)行評(píng)價(jià)，不斷規(guī)范政府與銀行間的借貸行為，在現(xiàn)行的地方政府部門(mén)行政績(jī)效考評(píng)體系中增加對(duì)地方財(cái)政赤字和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

〔1〕 匡小平.論地方財(cái)政可持續(xù)性的分析方法［J］.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2004，06：77-80.

〔2〕 唐祥來(lái)，孔嬌嬌.地方財(cái)政可持續(xù)性實(shí)證檢驗(yàn)：江蘇1995-2010［J］.經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2014，01：72-77.

〔3〕 鐘永光，賈曉菁，錢(qián)穎.系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)（第二版）［M］.北京：科學(xué)出版社，2013，08.

〔4〕 張斌，關(guān)昕.中國(guó)環(huán)境稅立法：現(xiàn)實(shí)難題、國(guó)際借鑒和相關(guān)對(duì)策（英文）［J］.China Legal Science，2015，04：39-59.

〔5〕 査勇，梁云鳳.在公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式研究［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，05：19-25.

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【責(zé)任編輯成丹】

F812.7

A

1672-9544（2016）07-0069-06

2015-11-27

周賓，副研究員，研究方向?yàn)閰^(qū)域可持續(xù)發(fā)展；武永義，所長(zhǎng)，研究員，研究方向?yàn)榈胤截?cái)政改革與發(fā)展。

本文為《陜西省財(cái)政發(fā)展“十三五”規(guī)劃》支撐研究課題：“‘十三五’時(shí)期陜西省財(cái)政可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)研究”（15SCZ-1）的階段性成果。