彭艷芳

（北京城市學(xué)院，北京 100083）

行政抑或法治：中央與地方稅權(quán)配置的路徑選擇
——基于擴(kuò)展性成本方法模型的討論

彭艷芳

（北京城市學(xué)院，北京 100083）

內(nèi)容提要：長期以來，在中央與地方稅權(quán)配置問題上，由中央單方面主導(dǎo)的行政化的分權(quán)方式一以貫之，使得中國稅權(quán)的縱向配置長期缺乏一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則，也帶來了實(shí)踐中的諸多問題，加大了制度運(yùn)行的成本。本文從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究視角出發(fā)，將擴(kuò)展性成本方法模型用以分析中國稅權(quán)的縱向配置。發(fā)現(xiàn)在稅權(quán)配置法治化模式下，立法程序的正義性限制了中央的行政權(quán)力擴(kuò)張，地方政府的偏好得到滿足的可能性加大，與行政分權(quán)相比，將有效降低制度運(yùn)行的總成本，并使之有機(jī)會(huì)達(dá)到最低。優(yōu)化中央與地方的稅權(quán)配置，終將回到起點(diǎn)公平這一原點(diǎn)，應(yīng)遵循法治的路徑前行。除法治原則外，還應(yīng)秉持公共權(quán)力成本最小、財(cái)力與政府公共服務(wù)職責(zé)相匹配以及地方享有適度自主權(quán)原則。

稅權(quán)縱向配置行政分權(quán)法治化擴(kuò)展性成本方法模型

在中央與地方之間，“稅權(quán)可否適度分散？這一問題并沒有標(biāo)準(zhǔn)答案”（葉姍，2012）。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，既有美國的高度分權(quán)、日本的相對(duì)分權(quán)模式，也有德國的相對(duì)集權(quán)、法國的高度集權(quán)模式。所謂的集權(quán)與分權(quán)都是一個(gè)相對(duì)的概念，既沒有絕對(duì)的集權(quán)，也沒有完全意義上的分權(quán)，不同模式之間的差別僅在于分權(quán)程度高低不同，關(guān)鍵是要找到一條適合本國國情的分權(quán)路徑。稅權(quán)集中未必就意味著低效，問題的根本癥結(jié)在于集中的方式——行政，抑或法治？

一、中國稅權(quán)縱向配置的特點(diǎn)

回顧中國稅權(quán)縱向配置①稅權(quán)的配置包括橫向與縱向兩個(gè)維度。前者是指稅權(quán)在相同級(jí)次的不同國家機(jī)關(guān)之間的劃分，有獨(dú)享和共享兩種模式；后者是指稅權(quán)在不同級(jí)次的同類國家機(jī)關(guān)之間的劃分，有集權(quán)、分權(quán)模式之分。2015年修改后的《立法法》將“稅收”專設(shè)為第八條第六項(xiàng)，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定，“稅收法定原則”得以確立。但該原則規(guī)范的主要是橫向的稅權(quán)配置，而本文所探討的中央與地方間的稅權(quán)配置問題屬縱向維度。的歷程，我們可以清楚地看到：稅收立法權(quán)強(qiáng)調(diào)集權(quán)，稅收征管權(quán)突出分權(quán)；與二者相比，稅收收益權(quán)的配置變化頻繁，在集權(quán)與分權(quán)間左右搖擺。如何在保障中央財(cái)政收入與發(fā)揮地方征稅積極性之間求取平衡，成為貫穿其中的一條重要主線?？偟膩砜?，中國稅權(quán)縱向配置呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

（一）稅收立法權(quán)的行政化使得中國稅權(quán)的縱向配置缺乏一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則

長期以來，國家的稅收立法權(quán)主要集中于中央，但這種集中并非以法律的形式，而是一次次的行政命令。稅收立法權(quán)不是集中于中央立法機(jī)關(guān)，而是集中在了中央政府。這種異化使得中國的稅收分權(quán)不是法律意義上的“集權(quán)”與“分權(quán)”，而表現(xiàn)為行政性的“收權(quán)”與“放權(quán)”?！胺艡?quán)”與“分權(quán)”的一個(gè)根本區(qū)別就在于，后者具有規(guī)范性和穩(wěn)定性，而前者帶有較強(qiáng)的機(jī)動(dòng)性與隨意性。這種長期由中央政府單方面主導(dǎo)的稅權(quán)劃分方式，使得中央與地方間的收入劃分具有很大的不確定性，對(duì)此，地方政府既無法預(yù)期，也無力阻止。表面遵從的背后，是中央與地方間的不斷博弈。中國稅權(quán)縱向配置從形式上表現(xiàn)為收權(quán)——放權(quán)——收權(quán)的循環(huán)。

（二）地方在有限的名義稅權(quán)之外，還擁有部分實(shí)際稅權(quán)

在稅權(quán)集中、事權(quán)下放的共同作用下，地方政府面臨的財(cái)政壓力可想而知。實(shí)踐中，正是由于地方擁有的稅權(quán)有限，其往往更傾向于采取其他形式，包括以“財(cái)政支出”式的財(cái)政返還減免企業(yè)的納稅義務(wù)、以費(fèi)代稅，通過收費(fèi)、基金等形式，從而享有實(shí)質(zhì)意義上的“稅收立法權(quán)”（安體富、王海勇2006）。

二、基于擴(kuò)展性成本方法模型的討論

稅權(quán)縱向配置中，無論是集權(quán)模式還是分權(quán)模式，都僅僅表明了權(quán)力配置的結(jié)果。從規(guī)則制定的起點(diǎn)來看，稅權(quán)在中央與地方之間是繼續(xù)以行政命令的方式由中央單方?jīng)Q定，還是通過稅權(quán)法治，以民主的形式提升效率，則是接下來本文重點(diǎn)討論的問題。

（一）關(guān)于最優(yōu)分權(quán)“度”的反思

面對(duì)中央與地方間稅權(quán)配置表現(xiàn)出來的問題及消極后果，學(xué)者們大多傾向于向地方適度分權(quán)。接下來的問題就是：這個(gè)“度”應(yīng)當(dāng)如何理解與把握？

當(dāng)前無論是在財(cái)政分權(quán)，還是稅權(quán)研究領(lǐng)域，對(duì)于分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間關(guān)系的看法都極不統(tǒng)一。在此基礎(chǔ)上，部分學(xué)者將研究的觸角拓展到了最優(yōu)分權(quán)度領(lǐng)域，有的提出最優(yōu)分權(quán)度的理論存在性（嚴(yán)冀、陸銘2003），還有的測(cè)算出了具體的數(shù)值（喬寶云2002，劉金濤、楊君、曲曉飛2007，劉金濤2010）。在計(jì)算最優(yōu)分權(quán)度①在關(guān)于最優(yōu)分權(quán)度的實(shí)證研究中，學(xué)者們的研究焦點(diǎn)往往集中于財(cái)政（稅收）收益權(quán)。因此，在這個(gè)問題上，最優(yōu)分權(quán)度的“權(quán)”通常指的是收益權(quán)。時(shí)，研究者們幾乎遵循了相似的路徑：先構(gòu)建一個(gè)分權(quán)指標(biāo)，再建立數(shù)學(xué)模型，對(duì)一段期間的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，最后通過求數(shù)學(xué)極值的方法解出一個(gè)最優(yōu)分權(quán)度。但是，這樣一種計(jì)算最優(yōu)分權(quán)度具體數(shù)值的方法就一定能解決中央與地方稅權(quán)配置的科學(xué)性問題嗎？事實(shí)上，基于分權(quán)指標(biāo)的不同選擇，以及樣本數(shù)據(jù)所屬期的差別，該數(shù)值都可能發(fā)生變化。更具實(shí)踐意義的應(yīng)是，學(xué)者們對(duì)于最優(yōu)財(cái)政分權(quán)度的研究證明了隨著時(shí)間的推移，制度的變革收益會(huì)發(fā)生遞減，這提示政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，努力減少或消彌制度慣性下分權(quán)的消極效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，所謂的“最優(yōu)分權(quán)度”只是一個(gè)理論上的可能存在。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)在不斷前行，制度也需做出相應(yīng)調(diào)整。“最優(yōu)分權(quán)度”應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，我們或許永遠(yuǎn)無法達(dá)到，但可以通過合理的制度安排無限接近。

（二）擴(kuò)展性成本方法基本模型

無論財(cái)政管理體制如何變遷，核心問題始終圍繞著如何妥善處理政府間財(cái)政關(guān)系展開，即提供公共服務(wù)并協(xié)調(diào)為此組織收入的各級(jí)政府及政府各部門間的關(guān)系。1962年，Buchanan和Tullock首次討論了決策規(guī)則的“外在成本”，設(shè)計(jì)了一個(gè)基本模型，得出了民主的代表性原則和多數(shù)投票機(jī)制原則。為了更清楚地解釋一些憲法性原則，他們對(duì)該模型進(jìn)行了改進(jìn)，改進(jìn)后的模型可用以評(píng)價(jià)政府間財(cái)政關(guān)系，確立政府間財(cái)政分權(quán)的原則（許正中、苑廣睿、孫國英2002）。

在擴(kuò)展性成本方法的基本模型中，成本和收益均只表示為成本，即我們通常所說的“收益”被認(rèn)為是一種負(fù)成本?！翱偝杀尽保═C）由“偏好成本”（PC）和“資源成本”（RC）構(gòu)成，其中，前者指偏好得不到滿足時(shí)的成本，即外部成本或挫敗成本，針對(duì)的是配置的公平性；后者指決策成本，即決策過程中所需花費(fèi)的時(shí)間、場(chǎng)所、溝通、工資等，針對(duì)的是配置效率。一個(gè)國家的法律體系中，如何協(xié)調(diào)公平與效率之間的關(guān)系是政府當(dāng)局決策者的責(zé)任，原因在于評(píng)價(jià)偏好成本和挫敗成本只能由法律所規(guī)定的部門或個(gè)人進(jìn)行，因而他們需對(duì)所做出的決策負(fù)責(zé)。

圖1　擴(kuò)展成本函數(shù)模型

圖1中，TC1=低偏好下的總成本曲線，TC2=高偏好下的總成本曲線，N*1=低偏好下總成本最小時(shí)的決策者數(shù)量，N*2=高偏好下總成本最小時(shí)的決策者數(shù)量，N代表參與決策的主體個(gè)數(shù)。N=1時(shí)，表示只存在一個(gè)決策主體，搜集、分析信息，對(duì)決策進(jìn)行設(shè)計(jì)、執(zhí)行和控制等的成本均由一人承擔(dān)，其他人在使用該資源時(shí)都是免費(fèi)的，在這種情況下，資源成本RC=0。同時(shí)，也正是由于如此大的權(quán)力由一個(gè)人掌控，其決策只反應(yīng)本人而非其他人的偏好，因此，此時(shí)偏好成本PC為最大值。這也說明，如果只由一個(gè)人總攬決定與執(zhí)行所有的政治問題，就有可能導(dǎo)致獨(dú)裁的危險(xiǎn)。

基于個(gè)體偏好水平不同，假設(shè)用PC1和PC2分別代表不同偏好水平下的成本，PC2所代表的偏好成本高于PC1。當(dāng)一個(gè)社區(qū)基于價(jià)值體系的不同性偏好極其顯著時(shí)，那么它的偏好成本PC2就會(huì)比PC1所代表的不太顯著的不同性偏好高出許多。

隨著N值的增加，資源成本（RC）不斷上升。此時(shí)，由于有更多的人加入決策者的行列，原本被排除在決策層之外的人開始有機(jī)會(huì)參與決策并反映他們的偏好，使得決策的結(jié)果與其價(jià)值觀逐漸趨進(jìn)，個(gè)體偏好得到滿足的可能性越來越大，其對(duì)決策結(jié)果的遵從度也越來越高，個(gè)體的偏好成本（PC）表現(xiàn)為一條向下傾斜的曲線，無論是PC1還是PC2均開始下降。當(dāng)N=all時(shí)，所有人都參加決策并適用相同的決策規(guī)則，偏好成本PC降至0；但此時(shí)，由于全民投票使得資源成本RC成倍增加，它在N達(dá)到最大值時(shí)達(dá)到最大。

圖1所基于的假設(shè)是圖中成本的大小是由每個(gè)成員根據(jù)自身的感受來評(píng)估的，而且他們知道各自的偏好并能確立其自身偏好水平（PC）以及相適應(yīng)的總成本曲線TC1和TC2。TC的曲線表現(xiàn)為U型，它在不同的偏好水平下分別于N*1和N*2時(shí)達(dá)到最小值。由圖1可知當(dāng)成員個(gè)體偏好顯著時(shí)，為了使總成本TC最小化，往往需要更多的人成為政策決策的參與者。

（三）模型的推論與適用

擴(kuò)展性成本模型所得出的一個(gè)重要結(jié)論就是，只有代表制的政治體系或全民投票體制才可以使總成本最小化。將這一結(jié)論用以分析中央與地方的稅權(quán)配置，我們發(fā)現(xiàn)，稅權(quán)縱向配置要想達(dá)到效率最優(yōu)，即總成本最低，根本問題在于配置方式的選擇，即行政，抑或法治？

在行政化的配置模式下，決策權(quán)完全掌握在中央，決策的結(jié)果被中央以行政命令的方式下達(dá)地方，對(duì)此，地方只能單方面服從。從制度形成角度講，這種方式簡單、直接，節(jié)省了大量的談判、簽約成本，包括時(shí)間、精力與金錢；但從運(yùn)行成效看，由于制度的設(shè)立缺乏廣泛的地方合意，地方在執(zhí)行時(shí)很可能走偏，容易產(chǎn)生隱藏信息和隱藏行動(dòng)的雙重道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致中央決策結(jié)果偏離最初目標(biāo)，甚至出現(xiàn)逆向選擇。①“逆向選擇”指由于制度安排不合理造成的資源配置扭曲現(xiàn)象。而中央不得不調(diào)整制度，加大對(duì)地方的激勵(lì)與監(jiān)督力度，導(dǎo)致事后交易成本越來越高。此時(shí)，盡管資源成本RC=0，偏好成本PC卻是最大的，總成本TC依然處于較高的水平。

與之相比，稅權(quán)配置的法治化強(qiáng)調(diào)以法律的形式界定中央與地方各自的稅權(quán)范圍，地方政府的利益訴求（偏好）經(jīng)由代表委員通過參與相關(guān)法律的制定得到主張。立法程序的正義性限制了中央的行政權(quán)力擴(kuò)張，法律獲得通過所需要的多數(shù)代表同意本身就是各方利益平衡的結(jié)果，這使得所制定的規(guī)則在實(shí)際運(yùn)行中更容易得到地方的主動(dòng)遵從，將大大降低制度調(diào)試成本和事后的監(jiān)督成本，“上有政策，下有對(duì)策”的情形也將得到有效緩解。但是，立法所要求的多數(shù)同意原則也使得事前的談判變得復(fù)雜、冗長，事前交易成本較高?？傮w而言，這種狀況使得資源成本RC有所上升的同時(shí)，偏好成本PC大幅減少，總成本TC開始呈下降趨勢(shì)并在一個(gè)最優(yōu)的決策者數(shù)量時(shí)達(dá)到最低。因此，基于中國國情，稅權(quán)法治由于符合代表制的政治體系特征，將使總成本小于行政化的配置方式，并有機(jī)會(huì)達(dá)到最低。根據(jù)卡爾多—?？怂剐蕵?biāo)準(zhǔn)（Kaldor-hicks Efficiency），如果資源配置變動(dòng)后的結(jié)果是某些人受益而另一些人受損，若得利者的好處超過受損后的損失，則此變動(dòng)就是有效率的。在稅權(quán)配置問題上，法治化的配置模式使得決策過程所增加的資源成本RC可由地方的偏好成本PC的普遍下降得到抵銷，符合該標(biāo)準(zhǔn)所內(nèi)含的效率改進(jìn)之內(nèi)涵。民主的社會(huì)可能不會(huì)使社會(huì)各項(xiàng)公共行為的實(shí)施達(dá)到最好的效果，卻一定可以避免最壞結(jié)果的發(fā)生。

與此同時(shí)，我們還注意到，分稅制改革加大了地方財(cái)政支出壓力，不僅地方本級(jí)財(cái)政收支缺口越來越大，即使加上從中央取得的補(bǔ)助收入（稅收返還與轉(zhuǎn)移支付），地方財(cái)政依然入不敷出（彭艷芳，2014）。這種壓力意味著偏好成本的顯著上升，使得總成本TC最低時(shí)所需的最優(yōu)決策者數(shù)量N*2大于N*1，表明在當(dāng)前地方財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)下，要切實(shí)降低制度運(yùn)行成本，需要更多的決策參與者。因此，法治化的稅權(quán)配置模式從規(guī)則制定的起點(diǎn)著手，更有利于解決當(dāng)前地方財(cái)政所面臨的困境。

三、優(yōu)化中央與地方稅權(quán)配置的方向與原則

優(yōu)化中央與地方的稅權(quán)配置，首先必須明確方向與原則，然后再進(jìn)行具體的制度改進(jìn)。如果僅僅停留在微觀層面，中國將仍然受困于“收權(quán)”與“放權(quán)”之間的循環(huán)。

（一）稅權(quán)縱向配置優(yōu)化的方向

稅權(quán)配置的終極目標(biāo)是滿足社會(huì)對(duì)效率、公平的追求，這一點(diǎn)毋庸置疑。但在公平和效率之間，在政策層面可能存在各種短期的取舍。政策制定者在評(píng)估各種政策的優(yōu)劣時(shí)，往往自覺或不自覺地使用成本收益分析，但在對(duì)收益的分析中，增進(jìn)公平所帶來的長期效益常常被忽視。我們必須承認(rèn)，雖然這類收益很難衡量，但它確實(shí)存在。增進(jìn)公平意味著經(jīng)濟(jì)效率更高，通過減少?zèng)_突，增加信任，制度將變得日趨合理，對(duì)投資和發(fā)展也具有動(dòng)態(tài)的效益。如果忽視這些效益，政策制定者的最終選擇就可能不夠注重公平（世界銀行，2006①轉(zhuǎn)引自李素文、劉宛晨：《兩型社會(huì)法經(jīng)濟(jì)學(xué)的公平與效率關(guān)系——基于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版，第91頁。）。實(shí)踐中，政策制定者們本能地更為看重短期效益。但是，作為一項(xiàng)基本制度的優(yōu)化，還必須結(jié)合國家長期目標(biāo)予以考量。也就是說，稅權(quán)配置優(yōu)化時(shí)，決策者首先應(yīng)當(dāng)明確制度變遷的內(nèi)含價(jià)值取向，將其作為長期目標(biāo)，并在制定各項(xiàng)具體規(guī)定時(shí)，秉持這一價(jià)值目標(biāo)，逐漸趨近。

將效率、公平兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于中國稅權(quán)縱向配置的衡量，會(huì)看到當(dāng)前中國稅收分權(quán)實(shí)踐中同時(shí)存在這兩個(gè)方面的損失，既不效率，也不公平。②彭艷芳（2014）從稅收分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系、稅收分權(quán)對(duì)地方征稅積極性的影響兩個(gè)維度，以及起點(diǎn)公平、結(jié)果公平兩個(gè)層面，分別對(duì)近年來中國稅收分權(quán)的制度效率和公平情況進(jìn)行了研究，并得出該結(jié)論。擴(kuò)展性成本模型告訴我們，一項(xiàng)制度的運(yùn)行成本（TC）與決策者數(shù)量（N）密切相關(guān)。當(dāng)僅有一個(gè)決策者（行政分權(quán)）時(shí)，總成本往往較高。與之相比，法治化的路徑將使得總成本降低并可能達(dá)到最低。因此，當(dāng)我們跳出糾結(jié)于集權(quán)、分權(quán)比例的窠臼時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政化的權(quán)力配置模式是造成種種損失的根本原因。更深層面的，則是這種權(quán)力配置方式所隱含的對(duì)公平、效率的理解偏差：將效率片面理解為經(jīng)濟(jì)增長，注重結(jié)果公平而忽視了起點(diǎn)公平、規(guī)則公平，最終導(dǎo)致整個(gè)制度在效率和公平上都出現(xiàn)問題。因此，效率是公平的函數(shù)，起點(diǎn)公平?jīng)Q定結(jié)果公平。解決中國中央與地方稅權(quán)配置中存在的問題，終將回到起點(diǎn)公平這一原點(diǎn)，追求稅權(quán)縱向配置的法治化。

（二）稅權(quán)縱向配置優(yōu)化的原則

中央與地方稅權(quán)配置的基本原則一方面承接了其蘊(yùn)含的價(jià)值追求與理念，另一方面對(duì)稅收分權(quán)具體制度的構(gòu)建也起著直接指導(dǎo)作用。在稅權(quán)配置優(yōu)化中，通過明晰其原則，有利于稅權(quán)配置的價(jià)值追求與制度層面的有機(jī)結(jié)合。

1.稅權(quán)縱向配置法治原則

具體而言，稅權(quán)配置法治原則是指政府間稅權(quán)和事權(quán)的劃分、調(diào)整都必須由相關(guān)法律明確規(guī)定，遵循一定的法定程序方可進(jìn)行。由于稅權(quán)配置屬于財(cái)政基本事項(xiàng)，由立法決定不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是民主政治的應(yīng)有之義。稅權(quán)是國家最重要的財(cái)政收入權(quán)，事權(quán)代表政府的支出責(zé)任，屬財(cái)政支出范疇，與稅權(quán)密不可分，二者實(shí)質(zhì)上是一個(gè)問題的不同側(cè)面，此處一并述及。

稅權(quán)配置法治原則主要包括兩方面內(nèi)容：①各級(jí)政府關(guān)于稅權(quán)、事權(quán)配置的初始框架必須以法律的形式加以固定，如憲法、稅收基本法、預(yù)算法等；②事權(quán)與稅權(quán)配置關(guān)系的調(diào)整與變動(dòng)也應(yīng)以法律的形式確定。

需要指出的是，稅權(quán)配置的優(yōu)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除稅權(quán)、事權(quán)外，與之相配套的其他制度，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，也應(yīng)遵循法治化原則。

2.公共權(quán)力成本最小原則

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，在政府提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不變的前提下，成本最小，即最有效率。優(yōu)化中央與地方間的稅權(quán)配置，本質(zhì)在于如何在最小的成本范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系在協(xié)調(diào)效益上的最大化，即應(yīng)遵循公共權(quán)力成本最小原則。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不斷發(fā)展，中央與地方間稅權(quán)配置也將是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷完善的過程。即使確定了法治化的配置路徑，根據(jù)權(quán)力運(yùn)行成本最小原則，也應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同時(shí)期的目標(biāo)，采取漸進(jìn)的優(yōu)化方式。先確定一個(gè)遠(yuǎn)期目標(biāo)，再就當(dāng)前急需解決的，而且是根據(jù)現(xiàn)有情況時(shí)機(jī)成熟的適時(shí)予以調(diào)整，以使決策的結(jié)果符合卡爾多—?？怂剐蕵?biāo)準(zhǔn)。

近期：可以通過就《立法法》第八條第九項(xiàng)中的“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”出臺(tái)司法解釋，明確政府間的稅權(quán)配置、事權(quán)界定、轉(zhuǎn)移支付等屬于“財(cái)政基本制度”的范疇，確立中央與地方稅權(quán)配置的法治化路徑。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的一些相關(guān)的行政法規(guī)進(jìn)行清理，適時(shí)上升為法律層級(jí)。

中期：加緊制定稅收基本法。與單個(gè)稅種立法相比，制定一部稅收基本法顯得尤為重要。事實(shí)上，目前的很多問題不是由于沒有單行稅法，而是因稅收基本法的缺失而起，它使得一些最基本和最重要的涉稅問題長期得不到法律上的確認(rèn)，其中也包括稅權(quán)配置等事項(xiàng)。

遠(yuǎn)期：在前兩步工作完成的基礎(chǔ)上，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)，以憲法修正案的方式將稅權(quán)配置法定原則補(bǔ)入憲法。

3.財(cái)力與政府公共服務(wù)職責(zé)相匹配原則

1994年的分稅制改革以收入劃分為特點(diǎn)，打破了中國原有的財(cái)政管理體制。地方財(cái)政實(shí)行收入與支出脫鉤，收入隨著稅權(quán)首先向中央集中，然后中央再以稅收返還、轉(zhuǎn)移支付形式補(bǔ)助地方，以彌補(bǔ)其財(cái)政支出所需資金之不足。也正是在此背景下，原本的政府間財(cái)政關(guān)系理論中的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”原則中的“財(cái)權(quán)”一詞已逐漸被“財(cái)力”所取代，黨的十七大更是明確提出要健全“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的財(cái)政管理體制。所謂“財(cái)權(quán)”，是指各級(jí)政府籌集、支配財(cái)政收入的權(quán)力；“財(cái)力”則指各級(jí)政府所擁有的可供支配的財(cái)政資金。對(duì)于地方政府而言，“財(cái)力”通常包括“財(cái)權(quán)”和從中央取得的補(bǔ)助收入。值得注意的是，隨著中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府的職能也發(fā)生了重大改變，由以往的直接配置資源為主轉(zhuǎn)向以提供公共服務(wù)為主。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求在全國范圍內(nèi)形成一個(gè)統(tǒng)一的、各種資源可以自由流動(dòng)的大市場(chǎng)，在資源配置中，市場(chǎng)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，政府間職責(zé)的劃分已無法再按照原來的事權(quán)來進(jìn)行。“事權(quán)”一詞具有特定的歷史含義，帶有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，它彰顯了各級(jí)政府對(duì)其下屬的國營企事業(yè)單位的行政管理權(quán)，突出的是一種行政隸屬關(guān)系，這顯然已不符合現(xiàn)今政府的功能定位。與建立公共財(cái)政體系相適應(yīng)，應(yīng)將“事權(quán)”概念更新為“公共服務(wù)職責(zé)”（倪紅日，2006），即堅(jiān)持財(cái)力與政府公共服務(wù)職責(zé)相匹配原則?！肮卜?wù)職責(zé)”是指各級(jí)政府承擔(dān)的由本級(jí)政府提供的公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任。與“事權(quán)”相比，“公共服務(wù)職責(zé)”的概念更契合當(dāng)前政府的職能定位，同時(shí)，它還強(qiáng)調(diào)了在提供公共服務(wù)方面，中央與地方間職責(zé)的劃分不能僅依據(jù)行政隸屬關(guān)系。出于前后文邏輯上的一致性，本文僅在此處以“公共服務(wù)職責(zé)”代替“事權(quán)”，文中其他地方仍沿用“事權(quán)”的說法。

4.地方享有適度自主權(quán)①此處文中所討論的稅收自主權(quán)是一個(gè)較為籠統(tǒng)的稅權(quán)概念。原則

分權(quán)與集權(quán)各有優(yōu)缺點(diǎn)，一般說來，集權(quán)的缺點(diǎn)正是分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)，反之亦然。過度集權(quán)有可能造成效率的損失，包括經(jīng)濟(jì)上的效率，也包括政治上的效率。過度分權(quán)也可能導(dǎo)致中央控制能力的削弱、地區(qū)差異懸殊，進(jìn)而危及國家安全。因此，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中并不存在絕對(duì)的集權(quán)或分權(quán)，不同稅權(quán)配置模式間的區(qū)別不過是集權(quán)、分權(quán)中何者所占比重較大而已。妥善處理政府間財(cái)政關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，讓地方享有一定的自主權(quán)。與財(cái)政支出權(quán)相比，以稅權(quán)為代表的財(cái)政收入權(quán)的合理配置無疑更為重要。地方稅收自主權(quán)力越小，就越有動(dòng)力尋求制度外收入（預(yù)算外收入），或用不規(guī)范手段獲取更多財(cái)政撥付資金，這些均為掌握相應(yīng)權(quán)力的官員制造了權(quán)力尋租的空間。然而，這并不意味著下一步的改革就要加大分權(quán)的程度，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)一國的國情及實(shí)踐中的具體需要而定。因此，在這里，本文強(qiáng)調(diào)“適度”，有兩層含義：①分權(quán)不能是無度的，任意的，要綜合考慮影響稅權(quán)配置的各種因素，包括政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)等；②分權(quán)的結(jié)果應(yīng)盡可能滿足社會(huì)效率與公平的目標(biāo)，有利于推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

法治是稅權(quán)配置的最基本原則。通過以法律的形式明晰稅權(quán)，使得國家稅權(quán)具有合法性；避免國家濫用征稅權(quán)，以“權(quán)利制約權(quán)力”；界定中央、地方各自的稅權(quán)行使范圍，避免行政分權(quán)的隨意性和不穩(wěn)定性，以“權(quán)力制約權(quán)力”。稅權(quán)的劃分不再是中央與地方在經(jīng)濟(jì)、政治利益上的討價(jià)還價(jià)，而應(yīng)當(dāng)是一種基于制度化的權(quán)力共享。對(duì)于“稅權(quán)配置法定”而言，“法定”是其形式外衣，“公平”才是實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。稅權(quán)法治的總成本低于行政分權(quán)，兼顧了公平與效率，中央與地方間的稅權(quán)配置應(yīng)從對(duì)“人治”的路徑依賴轉(zhuǎn)向“法治”的良性循環(huán)。

〔1〕 葉姍.稅權(quán)集中的形成及其強(qiáng)化——考察近20年的稅收規(guī)范性文件［J］.中外法學(xué)，2012，（4）.

〔2〕 安體富，王海勇.稅權(quán)劃分的國際比較與改革思路［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2006，（58）.

〔3〕 嚴(yán)冀，陸銘.分權(quán)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展：面向一個(gè)最優(yōu)分權(quán)程度的理論［J］.世界經(jīng)濟(jì)文匯，2003，（3）.

〔4〕 喬寶云.增長與均等的取舍——中國財(cái)政分權(quán)政策研究［M］.北京：人民出版社，2002.

〔5〕 劉金濤，楊君，曲曉飛.最優(yōu)財(cái)政分權(quán)度與我國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系研究［J］.財(cái)經(jīng)問題研究，2007，（6）.

〔6〕 劉金濤.財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系研究［M］.北京：科學(xué)出版社，2010.

〔7〕 ［英］）丹尼斯·C·繆勒.公共選擇理論［M］.韓旭，楊春學(xué)等，譯.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社.2010.

〔8〕 許正中，苑廣睿，孫國英.財(cái)政分權(quán)：理論基礎(chǔ)與實(shí)踐［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

〔9〕 李素文，劉宛晨.兩型社會(huì)法經(jīng)濟(jì)學(xué)的公平與效率關(guān)系——基于行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012.

〔10〕彭艷芳.中央與地方稅權(quán)配置的法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究［D］.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2014.

〔11〕倪紅日.應(yīng)該更新“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”的理念［J］.涉外稅務(wù)，2006，（5）.

【責(zé)任編輯郭艷嬌】

F812.42/D90-059

A

1672-9544（2016）07-0081-06

2016-02-01

彭艷芳，公共管理學(xué)部講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)槎悪?quán)配置、稅法理論與實(shí)務(wù)。