鄭雪梅

(中共大連市委黨校，遼寧 116013)

我國耕地休耕生態(tài)補償機制構(gòu)建與運作思路

鄭雪梅

(中共大連市委黨校，遼寧 116013)

內(nèi)容提要：實施耕地休耕制度是保護土壤和解決糧食生產(chǎn)階段性過剩問題的重要途徑，而能否對休耕農(nóng)民進行合理補償，又是保證休耕制度持續(xù)推進的關(guān)鍵。本文在分析耕地休耕生態(tài)補償理論基礎(chǔ)和梳理總結(jié)美國土地休耕及我國退耕還林實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了未來我國耕地休耕生態(tài)補償機制的構(gòu)建與運作思路。

土壤保護休耕生態(tài)補償經(jīng)驗借鑒

良好的土壤是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是一國最寶貴的戰(zhàn)略資源。我國人多地少，耕地資源一直處于高強度甚至過度開墾狀態(tài)，再加上農(nóng)業(yè)化學(xué)生產(chǎn)方式和工礦業(yè)污染的影響，造成了耕地土質(zhì)退化、土壤污染嚴重等一系列問題，成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾，也使得近年來農(nóng)產(chǎn)品安全問題倍顯突出。而與此同時，國內(nèi)糧食生產(chǎn)“十二連增”，庫存增加較多，倉儲補貼負擔(dān)較重?；诒Ｗo土壤及“藏糧于地”的戰(zhàn)略考慮，中共十八屆五中全會首次提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”。隨后，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確部署“重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)”探索實行試點，并且“建立耕地保護補償制度”。農(nóng)民是休耕生態(tài)保護的主要提供者和利益受損者，對他們進行合理的補償，是保障其利益不受損失并確保耕地休耕制度①鑒于輪作也是一種休耕，所以本文將這項制度簡稱為耕地休耕制度。長期持續(xù)的關(guān)鍵。為此，習(xí)近平總書記特別強調(diào)“對休耕農(nóng)民給予必要的糧食或現(xiàn)金補助”。究竟應(yīng)該怎么補、由誰補、補多少，才能達到生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益“三贏”，這些都需要深入研究。本文將在借鑒前人理論研究和國內(nèi)外相關(guān)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析和思考耕地休耕生態(tài)補償機制的理論與方法，以期為我國實施耕地休耕工程和建立相應(yīng)的政策體系提供一些參考。

一、理論基礎(chǔ)和文獻回顧

(一)理論基礎(chǔ)

本文所涉及的生態(tài)補償是與國際概念相似的生態(tài)(環(huán)境)功能付費，主要是依照“受益者分擔(dān)”的原則，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，通過財稅、生態(tài)購買等經(jīng)濟政策，實現(xiàn)生態(tài)保護的外部效應(yīng)內(nèi)在化，以激勵生態(tài)產(chǎn)品足額供給的一種制度安排①鄭雪梅.中國生態(tài)財政制度與政策研究［M］.成都：西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2009：156.。耕地休耕生態(tài)補償是指，農(nóng)民(土地承包經(jīng)營權(quán)人)按照政府的要求，將自己的全部或部分耕地進行休耕和采取相應(yīng)保護措施，政府運用經(jīng)濟手段對其利益損失給予彌補的一種制度安排。建立耕地休耕生態(tài)補償機制的理論基礎(chǔ)主要是可持續(xù)發(fā)展理論、外部性理論和公共產(chǎn)品理論。可持續(xù)發(fā)展理論認為，生態(tài)環(huán)境和其中的生命支持系統(tǒng)是人類社會最重要的價值源泉，生產(chǎn)力除了包括勞動、資本、土地這三個傳統(tǒng)要素外，還應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境。人類社會和經(jīng)濟發(fā)展必須建立在保證自然資源和生態(tài)環(huán)境永續(xù)利用的基礎(chǔ)上。這為實施休耕及其補償?shù)恼斝蕴峁┝死碚撘罁?jù)。根據(jù)外部性理論和公共產(chǎn)品理論，休耕生態(tài)服務(wù)具有明顯的外部性特征，又是典型的公共產(chǎn)品，屬于市場失靈領(lǐng)域。解決外部性問題的途徑有兩個：庇古手段和科斯手段。公共產(chǎn)品的提供者也可以有兩個選擇：政府提供和市場(私人)提供。由于耕地休耕的利益受損者涉及數(shù)量眾多且分散的農(nóng)戶，而受益者是社會大眾，這決定了對其產(chǎn)權(quán)界定在技術(shù)上不可行以及市場交易費用極其高昂，因此，理性的選擇是采取庇古的補貼手段使休耕的正外部性內(nèi)在化。另外，耕地休耕是一項覆蓋范圍和投資規(guī)模都很大的公共工程，其消費的非競爭性、受益的非排他性和巨額投資的私人無法承擔(dān)性，決定了這種公共產(chǎn)品的提供必須借助于政府干預(yù)才能實現(xiàn)。但由政府提供公共產(chǎn)品并不意味著私人部門不能參與生產(chǎn)，決定由誰生產(chǎn)更有效率的關(guān)鍵因素在于市場環(huán)境，因此，政府能否創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，對提高公共產(chǎn)品的供給效率是至關(guān)重要的②鄭雪梅.中國生態(tài)財政制度與政策研究［M］.成都：西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2009：39.。

(二)相關(guān)文獻回顧

目前，國內(nèi)關(guān)于耕地休耕的研究大體分為兩類：一類是從保護耕地的角度探討我國實行耕地休耕的可行性。例如，揣小偉等(2008)主張我國實施耕地休耕，并對不同休耕模式下的耕地保有量進行了測算。崔和瑞等(2006)從重建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的視角，探討我國實行耕地休耕的可行性及需要解決的主要問題。羅婷婷等(2015)研究了“耕地紅線”與“休耕”之間的內(nèi)在聯(lián)系，提出建立撂荒、棄耕、退耕還林與休耕的轉(zhuǎn)換機制。另一類研究是國外經(jīng)驗借鑒，主要是對美國土地休耕計劃及其補償項目進行總結(jié)分析。例如，鐘方雷等(2010)以美國耕地保護和儲備計劃及環(huán)境質(zhì)量改進計劃為案例，分析了美國生態(tài)補償項目的設(shè)計思路與實踐做法。RalphE. Heimlich(杜群譯，2008)全面介紹了美國自1933年以來實施的主要土地休耕計劃實踐，提出中國實行休耕時可以在設(shè)定多元目標、充分補償、長周期及運用法律手段等方面進行借鑒。向青等(2006)在詳細介紹美國環(huán)保休耕計劃概況及其效益評估方法的基礎(chǔ)上，總結(jié)了該計劃對我國推進退耕還林工程的可借鑒之處?？傮w來看，對美國土地休耕實踐及借鑒的研究都或多或少涉及到休耕補償政策，而對國內(nèi)土地休耕的研究目前還主要集中于實施休耕的可行性及相關(guān)保障措施上，極少有專門針對休耕補償方面的研究，因此，探索研究耕地休耕生態(tài)補償機制是很有必要的。本文擬從梳理分析美國耕地休耕和我國退耕還林的實踐做法入手，探尋未來我國建立耕地休耕生態(tài)補償機制的基本思路。

二、實踐經(jīng)驗借鑒

(一)美國耕地休耕補償經(jīng)驗借鑒

耕地休耕補償政策最早起源于美國。1933年，迫于生態(tài)環(huán)境惡化和農(nóng)產(chǎn)品過剩的雙重壓力，美國開始實行耕地休耕計劃，羅斯福政府頒布了第一部農(nóng)業(yè)基本法——《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，對主要農(nóng)產(chǎn)品制定播種面積配額，規(guī)定停耕面積的比例，同時對自愿限產(chǎn)、休耕的農(nóng)場主給予一定的補償。《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的出臺將耕地休耕提升到了制度層面，使其成為美國農(nóng)業(yè)的一項基本政策。

1.美國實施耕地休耕補償?shù)闹饕?jīng)驗——以休耕保護儲備計劃為例

自1933年至今，美國陸續(xù)頒布實施了20個農(nóng)業(yè)法案，其中多數(shù)法案都對耕地休耕及補償政策有所涉及，由此形成了以法律為依據(jù)的耕地休耕補償政策體系。這些補償政策主要是依托一系列資金補貼項目來實現(xiàn)的，其中歷時最長、覆蓋面積最大的是“休耕保護儲備計劃”(conservation reserve program，CRP)。CRP項目根據(jù)美國1985年通過的食品安全法案設(shè)立，1986年起實施并延續(xù)至今。主要針對土壤易受侵蝕或具有其他生態(tài)敏感性的農(nóng)業(yè)用地，由美國政府提供資金對自愿參與的農(nóng)民進行補貼，以彌補其損失并扶持其在休耕地上采取長期性植被保護措施(種樹種草等)。CRP由農(nóng)田服務(wù)局負責(zé)實施，至今已持續(xù)30年，總體來看，其補償機制具有以下特點：

(1)補償機制是動態(tài)調(diào)整的。CRP的具體措施一直在根據(jù)不斷變化的社會經(jīng)濟狀況和不斷增加的環(huán)保需求適時做出調(diào)整。一方面，是調(diào)整保護目標。從最初只關(guān)注土壤侵蝕程度，到1990年以后陸續(xù)將改善水質(zhì)、保護濕地、保護野生動物棲息地納入目標。另一方面，是調(diào)整申請篩選方式。在項目初始階段，主要以農(nóng)民自愿申報與政府審批相結(jié)合的方式篩選申請，只要農(nóng)民申請的補償標準低于或等于農(nóng)業(yè)部確定的最高標準，就可獲得批準?！?990年農(nóng)業(yè)法案》實施后，農(nóng)田服務(wù)局開始采用環(huán)境效益指數(shù)(Environmental Benefits Index，簡稱EBI)作為篩選申請的標準(EBI的主要計分因素見表1)，項目的申請方式改為以“保護拍賣”(類似于市場競標)的方式進行。首先，農(nóng)田服務(wù)局根據(jù)各縣土地相對生產(chǎn)力和旱地平均租金確定土地租金補貼的參考值，然后，農(nóng)民按自己的休耕機會成本上報愿意接受的租金數(shù)額進行投標。最后，農(nóng)田服務(wù)局根據(jù)EBI評價體系對每項投標申請進行估算評級，按照評級結(jié)果排序來決定接受哪些申請。EBI的計算會根據(jù)保護目標的變化和農(nóng)產(chǎn)品市場變化而作出相應(yīng)調(diào)整。

表1　美國休耕保護儲備計劃環(huán)境效益指數(shù)（EBI）的主要計分因素

(2)采取政府與市場有效結(jié)合的手段，遵循成本效益最大化原則來確定補償標準。美國的休耕補償標準主要按照低于農(nóng)民放棄生產(chǎn)的機會成本加維護成本之和的上限來確定。1990年之前實行的是固定補償標準，包括土地租金和植被保護措施的實施成本兩部分。1990年之后，為提高成本效率，引入了市場機制，采取競標的方式來分配保護合約。通過競標，將農(nóng)民提出的愿意接受的最低補償金額加上一部分政府支出與相應(yīng)的休耕環(huán)境效益相比較，最終選出使單位美元支出獲得最大環(huán)境效益的投標申請。這種競標機制隱含了自愿與競爭的原則，補償水平由土壤保護購買者(政府)和銷售者(農(nóng)民)之間的供求狀況來決定。由于農(nóng)民對數(shù)量有限的合約進行競爭性投標時，不得不在提高要價獲得較高凈收益與降低中標機會之間作出權(quán)衡，而面對競爭農(nóng)民不可能過高投標，所以，競標的結(jié)果必然能減少過度補償并提高成本有效性。

(3)補償標準差別化、多樣化。美國農(nóng)業(yè)部根據(jù)各地土地的相對生產(chǎn)率和租金價格，在各個地方對每一類型耕地制定了不同的最高補償金額，因此，實際執(zhí)行的休耕租金補貼標準是有差異的、多樣的。另外，在植被保護實施成本補貼方面，規(guī)定農(nóng)民用于種草植樹和植被管護的費用可獲得不超過總成本的50%的補償，由于采取的植被保護措施各不相同，所以最終的成本補償標準也不盡相同。

(4)補償期限較長，最終的期限可根據(jù)農(nóng)民意愿延長。CRP項目的休耕合同期限通常是10-15年(以10年居多)。合同到期的農(nóng)民可以自動延期一年享受補償(也可以申請?zhí)崆敖Y(jié)束合同)，一年后，還可以申請繼續(xù)參與項目。為激勵農(nóng)民長期休耕，對一些持續(xù)簽約的項目，除獲得正常的補償外，政府每年還提供不超過年租金20%的其它經(jīng)濟資助。CRP項目自1996年起，陸續(xù)有合同到期。有研究表明，平均60%的原休耕土地又被納入后續(xù)的新的CRP計劃中①向青，尹潤生.美國環(huán)保休耕計劃的做法與經(jīng)驗［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2006 （1）：73-78.。

除CRP項目外，美國還有一個覆蓋面廣、持續(xù)時間長的休耕補償項目是1956年-1972年的“土壤銀行計劃”。政府從農(nóng)場主手里租回土地進行休耕(為期3-10年)，轉(zhuǎn)作保護土壤之用，支付的租費(補償款)以原來的土地生產(chǎn)率為依據(jù)，一般相當于10年期內(nèi)所產(chǎn)的價值。由此創(chuàng)建了606萬至1212 萬hm2閑置土地的“土壤銀行”。當60年代農(nóng)產(chǎn)品期貨價格上漲時，“土壤銀行”儲備的土地又被大量調(diào)出來使用②Ralph E.Heimlich著，杜群譯.美國以自然保護為宗旨的土地休耕經(jīng)驗［J］.林業(yè)經(jīng)濟，2008（5）：72-80.。

總的來看，美國實施耕地休耕通常與農(nóng)產(chǎn)品價格波動有緊密的關(guān)系。當農(nóng)產(chǎn)品價格低迷時，就會開始土地休耕計劃。為防止休耕對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響，美國政府要求一個縣的所有休耕項目總面積不得超過全縣農(nóng)業(yè)用地總面積的25%，并且對所有農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目都有預(yù)算和面積的限制。

美國在啟動實施“土壤銀行計劃”和CRP之后，又陸續(xù)增設(shè)了一系列保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的項目，包括環(huán)境保護激勵項目、環(huán)境保護強化項目、農(nóng)業(yè)水質(zhì)項目、野生動物棲息地保護項目。與前2個項目實行休耕不同，后增加的4個項目是針對利用中的土地實施管理和保護的，這6個項目及相關(guān)法律形成了較為完善的美國耕地保護補償體系。

2.美國休耕補償經(jīng)驗對我國的啟示

美國休耕補償經(jīng)驗對我國的啟示如下：一是要制定一系列法律作為補償機制建立和修改調(diào)整的依據(jù)；二是預(yù)先限制補償預(yù)算和休耕面積，可以避免休耕對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成不利影響；三是建立政府主導(dǎo)、市場運作的生態(tài)補償機制，運用一套可操作性強的評價指標體系，引入市場機制(競標機制)，遵循成本效益最大化原則來確定補償標準，可以大大提高補償資金使用效率。四是根據(jù)不同區(qū)域自然條件和經(jīng)濟條件的差異性制定不同的補償標準，才能更合理地彌補農(nóng)民損失；五是除實施休耕以外，還應(yīng)對利用中的土地采取的環(huán)保措施予以補償，這樣才能更好地保護耕地和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

(二)我國退耕還林補償經(jīng)驗借鑒

我國的退耕還林(草)工程(以下簡稱為退耕還林)在實施背景上與美國的耕地休耕類似，主要是由于水土流失加劇、生態(tài)惡化和糧食生產(chǎn)過剩、庫存積壓嚴重。為解決這些問題，我國政府于1999年啟動了退耕還林工程，對易造成水土流失和沙化的耕地(尤其是25度以上的坡耕地)實行退耕，農(nóng)戶在退耕地上造林或種草后，政府對其進行補償。實際上，退耕還林是耕地休耕的一種特殊形式。因此，總結(jié)分析退耕還林及其補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗和教訓(xùn)，對未來建立耕地休耕補償機制是很有參考價值的。

表2　我國退耕還林工程分階段補助標準

1.從退耕還林及其補償實踐中應(yīng)汲取的經(jīng)驗和教訓(xùn)

在16年的退耕還林歷程中，我國形成了一套行之有效的組織和管理辦法，取得了一定的經(jīng)驗，但也存在很多不足之處，主要有：

(1)退耕還林及其補償政策的調(diào)整變化較大且突然，難以讓退耕農(nóng)戶產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期。從1999年開始試點至今，工程經(jīng)歷了“啟動—迅速擴張—暫?！賳印钡那圻^程，其補償標準也經(jīng)歷了“先高后低再高”的跌宕變化(具體補償標準見表2)。造成這種“大起大落”的原因主要有三個：其一，缺少總體規(guī)劃和分階段規(guī)劃。對退耕還林工程缺少一個整體的推進規(guī)劃和分階段實施規(guī)劃，使退耕還林及其補償政策基本處于“走一步、看一步”的被動式推進狀態(tài)。其二，沒有預(yù)先在退耕與糧食生產(chǎn)之間建立“防火墻”。實施退耕還林工程的重要目的之一是平衡糧食供求矛盾，這就決定了該工程及其補償政策的設(shè)計和調(diào)整與糧食供求狀況之間必然有緊密的聯(lián)系。在初始階段，補償方式選擇以糧食補助為主，主要目的是以此消耗大量的糧食儲備；而補償標準設(shè)定得相對偏高，也有幫助國有糧食企業(yè)減虧的考慮。但由此卻刺激了退耕還林規(guī)模迅速擴張①，在2000年以后糧食生產(chǎn)連年下降的大背景下，這種政策設(shè)計觸發(fā)了“補償標準高→工程規(guī)模迅速擴張→擔(dān)心影響糧食安全→標準降低、工程暫停”的多米諾骨牌效應(yīng)，直接導(dǎo)致了2007年暫停退耕還林并大幅削減已退耕地補償標準的“急剎車”式調(diào)整。其深層次原因就在于，沒有在退耕與糧食供求之間進行關(guān)聯(lián)控制，亦即，沒有預(yù)先對退耕面積、比例及補償預(yù)算作出嚴格限制。其三，補償標準過于單一且固定，也是造成其調(diào)整變化劇烈的一個原因。補償標準只區(qū)分了南方地區(qū)和北方地區(qū)，這種類似“一刀切”的劃分方法雖有利于減少執(zhí)行成本，但由于沒有充分考慮不同地域自然條件和經(jīng)濟的差異性，難以合理彌補不同地區(qū)休耕農(nóng)戶的實際損失。而且，采取固定費用支付形式也使其更缺乏靈活性。退耕還林及補償政策的急劇調(diào)整，讓農(nóng)民對其穩(wěn)定性產(chǎn)生了疑慮，一些地方因此而出現(xiàn)了退耕地被復(fù)墾和砍樹毀林的苗頭，造成了一定的負面影響。

(2)補償以縱向財政轉(zhuǎn)移支付為主，財政壓力較大。我國的退耕還林是世界第一大生態(tài)工程，覆蓋25個省(區(qū)、市)，直接惠及3200萬農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民①數(shù)據(jù)來自國家林業(yè)局退耕還林辦公室2007年7月13日發(fā)布的退耕還林工程簡報第10期（總第90期）。來源：退耕還林網(wǎng)http：//tghl. forestry.gov.cn.，需要的補償資金量巨大。但目前退耕還林的補償主體只限于政府。到2013年末，中央累計投入退耕還林工程的資金達到3542億元②資料來源：國家林業(yè)局局長趙樹叢在2014年9月28日召開的全國退耕還林實施工作電視電話會議上的講話.，這對中央財政來說無疑是一筆不小的支出。除中央政府拿“大頭”外，地方政府也在工程推進過程中承擔(dān)了一部分費用支出，大體分為兩類：一類是工作經(jīng)費。工程組織實施中發(fā)生的大量費用，包括糧食調(diào)運費、檢查、驗收等工作費用，都是由縣(市)級基層政府承擔(dān)的。另一類是“主動補位”產(chǎn)生的補償支出。在2007年國務(wù)院暫停退耕還林并將補助標準大幅降低之后，很多地方政府為鞏固既有成果和減少退耕戶的損失，不僅以地方財力提高了補助標準，還先行自籌資金繼續(xù)該項工程。這些支出有力地推進了退耕還林工程，但也對地方財政形成了一定的負擔(dān)，特別是對財力本來就弱的縣(市)級基層政府，沉重的工作經(jīng)費負擔(dān)使其不堪重負，一些地方出現(xiàn)了擠占、挪用種苗款和其它資金的現(xiàn)象③中國國際經(jīng)濟交流中心課題組.穩(wěn)定和擴大退耕還林的幾點建議［J］.全球化，2014（11）：37-44.。到目前為止，退耕還林補償基本是以中央→地方，上級政府→下級政府的縱向財政轉(zhuǎn)移支付方式實現(xiàn)的，退耕還林的直接受益者——相關(guān)行業(yè)(林業(yè)、旅游業(yè))和受益區(qū)的居民并未對退耕區(qū)(生態(tài)服務(wù)的提供者)進行補償(即橫向生態(tài)補償)。在財政資源比較有限的情況下，這種由政府(特別是中央政府)作為唯一補償主體的補償形式給財政帶來了巨大壓力，很難長期持續(xù)下去。

(3)補償既要考慮休耕農(nóng)戶的直接經(jīng)濟損失，也要考慮其長遠生計。在初始階段，退耕還林補償內(nèi)容只包括直接經(jīng)濟損失。而隨著工程推進，退耕農(nóng)民的可持續(xù)生計問題凸顯，于是，到第二個補助周期，中央另外安排了鞏固退耕還林成果專項資金，用于退耕農(nóng)戶的基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民以及補植補造，取得了較好的效果。這一經(jīng)驗在今后的休耕補償實踐中可以學(xué)習(xí)和借鑒。

2.退耕還林補償實踐對未來耕地休耕的啟示

首先，鑒于耕地休耕與糧食供求之間有密不可分的關(guān)系，應(yīng)當預(yù)先設(shè)置“防火墻”：規(guī)定休耕面積和補償預(yù)算上限。這既可以防止出現(xiàn)休耕規(guī)模盲目擴張影響糧食生產(chǎn)的潛在風(fēng)險，又能保障休耕政策不受糧食供求變化的影響而劇烈調(diào)整。其次，實施休耕應(yīng)制定長期規(guī)劃和分階段中期規(guī)劃，既對休耕及補償進行整體設(shè)計，又可隨形勢變化而進行微調(diào)。第三，補償標準不能簡單“一刀切”，要差異化、多樣化。第四，建立縱向生態(tài)補償與橫向生態(tài)補償相結(jié)合的補償機制，在財政資金兜底的基礎(chǔ)上，大量引入社會資金，更有利于耕地休耕工程的持續(xù)推進。最后，退耕還林補償政策所采取的“中央補貼+專項資金”的方式值得借鑒。中央補貼用于彌補農(nóng)民直接經(jīng)濟損失，專項資金用來扶持農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展，解決其可持續(xù)生計問題。

三、我國耕地休耕生態(tài)補償機制的基本內(nèi)容及運作思路

(一)試點休耕地區(qū)的耕地質(zhì)量現(xiàn)狀

按照“十三五”規(guī)劃綱要的部署，耕地休耕制度重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)探索實行。這三類地區(qū)的耕地現(xiàn)狀不容樂觀。目前我國最大的“漏斗區(qū)”是華北平原(因多年超采地下水造成)，其中最大的一個漏斗面積達8800km2。一些漏斗區(qū)的地表土層已被破壞，不適宜耕種。重金屬中—重度污染覆蓋面積232.53萬hm2，輕微—輕度污染覆蓋面積526.6萬hm2，①數(shù)據(jù)來源：2015年6月25日中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的《中國耕地地球化學(xué)調(diào)查報告》（2015）。分別占耕地總面積的1.72%、3.9%。西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大。另外，我國水土流失強度大，侵蝕重，土壤侵蝕總面積294.91萬km2，②資料來源：2013年3月26日水利部和國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布的《第一次全國水利普查公報》。約占陸域國土面積的30%。荒漠化、沙化及有明顯沙化趨勢的土地面積分別為261.16萬km2、172.12萬km2和30.03 萬km2，③資料來源：2015年12月29日，國家林業(yè)局局長張建龍在國新辦新聞發(fā)布會上介紹第五次全國荒漠化和沙化監(jiān)測結(jié)果。共計約占國土面積的48.25%。水土流失及荒漠化、沙化土地面積巨大，已成為我國最為嚴重的生態(tài)問題。在這些地區(qū)的部分耕地實施休耕，讓土壤休養(yǎng)生息，已是刻不容緩。

(二)耕地休耕生態(tài)補償機制的構(gòu)建及基本內(nèi)容

為保證休耕制度順利實施，調(diào)動農(nóng)民的參與積極性至關(guān)重要，因此，必須建立科學(xué)合理的生態(tài)補償機制，其基本內(nèi)容包括：

1.確定補償主體

根據(jù)“受益者分擔(dān)”原則和公共產(chǎn)品的層次性特征，休耕生態(tài)補償?shù)难a償主體應(yīng)當包括中央政府、省級政府、市級政府、休耕地區(qū)對應(yīng)的受益企業(yè)和消費者(包括非政府組織等，下同)。這是因為，從總體看，休耕所提供的生態(tài)公共產(chǎn)品(生態(tài)服務(wù))是全國性的，比如恢復(fù)土壤肥力、提高糧食生產(chǎn)能力和保障農(nóng)產(chǎn)品安全，其受益者是所有的農(nóng)產(chǎn)品消費者，受益范圍覆蓋全國，這種全國性公共產(chǎn)品應(yīng)該由中央政府提供補償。同時，從具體地區(qū)看，休耕所提供的生態(tài)公共產(chǎn)品也有些是地區(qū)性的，比如清潔健康的土壤、地下水超采大幅縮減、沙化土地減少等，由于這類區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益范圍較大，應(yīng)當由較高層次的地方政府提供補償，所以，休耕區(qū)的省級政府和市級政府也應(yīng)作為補償主體。另外，從區(qū)域性角度看，地區(qū)休耕是有明確的受益群體的，例如，上游地區(qū)將水土流失嚴重的地塊實行休耕，其下游地區(qū)的企業(yè)和居民是受益者；漏斗區(qū)耕地休耕，該地區(qū)及臨近地區(qū)的企業(yè)、居民是受益者。因此，可依據(jù)“誰受益，誰補償”原則，讓相應(yīng)受益地區(qū)的企業(yè)、消費者作為補償主體。

2.確定補償對象

休耕農(nóng)民是休耕工程的直接利益受損者和耕地保護者，應(yīng)當獲得合理的補償。另一個補償對象是休耕地區(qū)的縣鄉(xiāng)級政府?？h鄉(xiāng)級基層政府的財力較弱，而它們是休耕政策的主要執(zhí)行者，為組織和管理休耕活動要支出管理費用。同時，還可能承受一些因休耕而產(chǎn)生的富余勞動力的安置、轉(zhuǎn)產(chǎn)、重新就業(yè)等費用。為保證休耕工程順利推進，中央政府應(yīng)當給縣鄉(xiāng)級政府一定的補助。

3.合理制定補償標準

理論上生態(tài)補償?shù)臉藴蕬?yīng)當是生態(tài)環(huán)境保護活動所產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能的價值。但生態(tài)服務(wù)功能價值的量化問題迄今仍是一個技術(shù)難點，而且用不同的方法得出的結(jié)果千差萬別，難以被社會接受。從現(xiàn)有技術(shù)條件看，以成本彌補的角度來考慮補償標準更具可操作性。美國土地休耕補償就是采用的機會成本法。休耕成本的彌補應(yīng)包括兩個方面：一是直接經(jīng)濟損失。包括因休耕造成的糧食和經(jīng)濟作物產(chǎn)出的損失，以及按政府要求在休耕地上植樹種草的資金和勞動力投入。二是損失的發(fā)展機會成本。包括勞動力閑置損失、因轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)生的資金投入、重新就業(yè)所需的技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等費用。對第一類成本的補償可稱其為“基礎(chǔ)補償”，應(yīng)當由中央財政資金來支付。對第二類成本的補償可稱其為“可持續(xù)生計補償”，應(yīng)當由中央、省、市三級政府和受益企業(yè)、消費者來支付，通過設(shè)立專項基金的方式進行補償。具體的補償標準將在下文的運作思路中做詳細分析。

4.合理確定補償期限

補償期限應(yīng)當以保證補償能正常進行而不出現(xiàn)復(fù)耕并達到土壤修復(fù)的預(yù)期效果為基準來確定。輪作型休耕在短期內(nèi)會減少農(nóng)民收益，可將其補償期限暫定為5年。重金屬污染治理和生態(tài)退化嚴重的地區(qū)修復(fù)土壤都需要相當長的時間。可以借鑒美國的做法，以合同制分階段實施長期休耕補償。長期休耕的補償期限暫定為10年，合同期滿時根據(jù)治理修復(fù)狀況及其土地承包合同期情況，再決定是否續(xù)期及再續(xù)多長時間。

表3　試點區(qū)耕地休耕生態(tài)補償機制的構(gòu)建與運作設(shè)想一覽

5.多渠道籌集補償資金

對“基礎(chǔ)補償”而言，由中央財政支付，資金來自中央預(yù)算。對“可持續(xù)生計補償”而言，由于存在多種補償主體，補償資金的籌集渠道也必然是多元的。為更大限度地籌集社會各方面的資金，建議設(shè)立專項基金，其籌資渠道包括：①財政預(yù)算。在編制年度預(yù)算時，將一部分休耕補償資金列在中央、省級、市級財政預(yù)算支出中(作為基金的兜底資金)。②發(fā)行特種國債，籌集資金專項用于休耕補償；③征收排污稅。將現(xiàn)行排污費改為排污稅，提高征稅標準，特別是對重金屬污染行業(yè)加大征稅力度；④發(fā)行環(huán)保彩票。將環(huán)保彩票收入的一部分納入該基金；⑤定向捐資。把休耕生態(tài)補償按區(qū)域、類別細分成小的具體的項目，鼓勵對應(yīng)的受益區(qū)的企業(yè)、消費者定向捐款；⑥爭取國際援助資金。

(三)實施休耕及其補償?shù)目傮w思路

第一，首先要制定休耕長期規(guī)劃(10年)和分階段中期規(guī)劃(3年或4年)。長期規(guī)劃搭建總體框架，中期規(guī)劃則可隨形勢變化而做相應(yīng)的調(diào)整。在每一個中期規(guī)劃中，應(yīng)明確規(guī)定未來3年(或4年)的休耕面積、比例上限和補償預(yù)算最高限額(要同時考慮退耕還林工程的總體退耕地規(guī)模)。補償若采取糧食補助方式，則必須預(yù)先限定每年糧食補助(原糧)總量上限。

第二，建立縱向生態(tài)補償與橫向生態(tài)補償相結(jié)合的補償機制。縱向補償由中央財政資金來支付，采用機會成本法確定補償標準，主要針對休耕農(nóng)民的直接經(jīng)濟損失進行補償(即“基礎(chǔ)補償”)。橫向補償由財政資金和社會資金共同解決，主要用于扶持休耕農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)和重新就業(yè)等可持續(xù)生計問題(即“可持續(xù)生計補償”)。

第三，分區(qū)分類確定補償方案(見表3)。考慮到中—重度重金屬污染危害大，治理難，技術(shù)要求高，建議將這類污染耕地單獨拿出來專項制定補償政策。漏斗區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)的休耕都屬于生態(tài)敏感性地區(qū)的生態(tài)保護，可以合并進行補償方案設(shè)計(具體設(shè)計內(nèi)容將在下文展開)。

第四，對復(fù)耕及復(fù)耕后的生產(chǎn)要求進行規(guī)范。明確規(guī)定治理修復(fù)地塊必須經(jīng)第三方專業(yè)機構(gòu)嚴格檢測合格后，方可回到農(nóng)民手中復(fù)耕。并且要求其復(fù)耕后采取水土保持措施和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。

(四)分區(qū)分類制定補償政策的具體思路

1.中—重度重金屬污染耕地的休耕及其補償設(shè)想

基于農(nóng)產(chǎn)品安全考慮，中—重度重金屬污染的232.53萬hm2耕地已不能再耕種，應(yīng)當全部休耕。由于重金屬污染危害嚴重，而且治理投資大，時間長，技術(shù)難度高，不適合農(nóng)民分散治理，因此，建議其補償方式借鑒美國“土壤銀行計劃”的做法，采取政府購買長期開發(fā)權(quán)(使用權(quán))的形式，從農(nóng)民手中將中—重度污染耕地全部回購回來。政府與農(nóng)民簽訂的開發(fā)權(quán)購買合同期限暫定為10年(期滿后視修復(fù)情況再決定是否續(xù)期)，補償標準可按當?shù)刈庥?0年期相同面積、中等地等別的地塊的平均租費計算①基礎(chǔ)補償。采取中央下?lián)苎a助資金 (包括實物補償，比如糧食補助)的方式，對休耕農(nóng)民的直接經(jīng)濟損失進行補償。由于這兩類地區(qū)并不是所有耕地都需要休耕，所以找準目標地塊，確定合理的補償標準，是有效控制成本的關(guān)鍵。可借鑒美國CRP的做法，建立一套包括多項生態(tài)保護目標和成本有效性的評價指標體系，同時引入競標機制，讓自愿參與休耕的農(nóng)民提出申請(競標)，由農(nóng)業(yè)部審批機構(gòu)按綜合評估結(jié)果決定是否接受申請。對長期休耕的地塊(暫定為10年)，其“基礎(chǔ)補償”應(yīng)包括兩部分：該地塊的平均租用費和植被種植成本的50%(或75%)?？砂凑帐欠裎挥谥匾鷳B(tài)功能保護區(qū)、是否位于漏斗區(qū)、風(fēng)蝕、水蝕等一系列指標劃分具體的子區(qū)域和不同等級，并據(jù)此制定不同的土地租用費標準和不同的植樹種草成本②。對輪作型休耕的地塊(補償期暫定5年)，補償標準應(yīng)當是其減少的收益差，可按當?shù)仄渌葎e地塊上一年的平均收益減去輪作地塊上一年的收益來計算。②可持續(xù)生計補償。由中央、省、市財政分別按6:3:1的比例撥付資金(兜底資金)，加上相應(yīng)的受益區(qū)企業(yè)和消費者的定向捐資，形成“扶助休耕農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展基金”，以項目制的形式運作，可以用資金方式補償，也可用政策補償和智力補償方式，主要是扶持休耕農(nóng)民進行轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展和重新就業(yè)等。由休耕農(nóng)民根據(jù)自己的轉(zhuǎn)產(chǎn)計劃(比如養(yǎng)殖)或重新就業(yè)的需求(比如技能培訓(xùn))提出申請，由基金項目辦公室對計劃的可行性、資金數(shù)額的合理性等進行審核，然后從基金中分階段撥付給申請獲批的農(nóng)民，并對其資金的使用進行跟蹤監(jiān)管。中—重度重金屬污染的耕地已不能再種植農(nóng)作物，所以不能按10年預(yù)期收益計算。，這部分補償由中央財政支付(縱向補償)。污染耕地回購之后，由當?shù)厥屑夀r(nóng)業(yè)部門和環(huán)保部門共同牽頭，面向全國公開招標，所有符合條件的專業(yè)化土壤修復(fù)公司或者擁有相關(guān)重金屬污染治理技術(shù)的科研院所都可參與競標，最后由中標者進行耕地污染的治理和修復(fù)。在此期間需要一些勞動力，應(yīng)優(yōu)先聘用休耕農(nóng)戶，以幫助其解決生計問題。治理和修復(fù)的資金可通過建立“重金屬污染治理和修復(fù)基金”來支付，該基金由中央撥付專項資金、整合相關(guān)污染治理資金、向重金屬污染企業(yè)收取污染稅(費)，以及關(guān)心環(huán)保公益的企業(yè)和公眾定向捐資等方式籌集而成。由農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、財政部和國土部門聯(lián)合成立基金項目管理辦公室，對治理修復(fù)效果進行監(jiān)測和評估，并評價其成本有效性，根據(jù)最終的總體評價結(jié)果，向承擔(dān)治理修復(fù)任務(wù)的土壤修復(fù)公司(科研院所)支付全部或部分費用(橫向補償)。如果某些地塊污染治理和修復(fù)的費用過于昂貴，則建議暫不修復(fù)，將其納入儲備性用地，或者，完全改變土地利用方式，令其永久退出耕地。

2.漏斗區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)的休耕及補償設(shè)想

與中—重度重金屬污染耕地不同，漏斗區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)的很多耕地還可以耕種并產(chǎn)生一定收益，所以相對而言，其休耕補償方案的設(shè)計要復(fù)雜一些。如前所述，從彌補機會成本的角度考慮，可將補償分為兩類：基礎(chǔ)補償和可持續(xù)生計補償。

(五)其它配套措施

1.完善相關(guān)法律制度。實施生態(tài)補償需要國家立法的剛性約束，應(yīng)加快推進《生態(tài)補償條例》出臺，對生態(tài)補償?shù)难a償主體、受償對象、補償標準、補償方式、資金來源等做出總體性規(guī)定，以便消除生態(tài)補償實踐中存在的主觀性和隨意性弊端。另外，《土壤污染防治法》目前已列入全國人大常委會立法規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快研究制定一部《土壤保護法》，作為耕地休耕和土壤保護的法律基礎(chǔ)。

2.不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技化水平。穩(wěn)定糧食生產(chǎn)是耕地休耕制度得以長期持續(xù)的前提。不斷提高農(nóng)業(yè)信息化、科技化水平，加快建立適應(yīng)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)要求的技術(shù)體系，是保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)土壤健康、可持續(xù)利用的重要途徑。

3.重視在耕土地的保護與補償。在實施休耕保護的同時，還應(yīng)重視對利用中的土地進行治理與保護。建議配套實行“輕度重金屬污染耕地環(huán)境保護補貼計劃”，鼓勵農(nóng)民對在耕的輕度重金屬污染的土地進行治理和修復(fù)，以避免積少成多、積重難返。同時，在地下水漏斗區(qū)建立和推廣“節(jié)水型農(nóng)業(yè)補貼計劃”，減少農(nóng)業(yè)灌溉用水和地下水超采現(xiàn)象。

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【責(zé)任編輯寇明風(fēng)】

F205/F812

A

1672-9544（2016）07-0095-10

2016-05-03

鄭雪梅，經(jīng)濟學(xué)博士，教授，長期從事公共財政和環(huán)境經(jīng)濟研究。

2013年度遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金重點項目（L13AJY009），項目名稱：遼寧城市水源地生態(tài)補償機制研究——以大伙房水庫為例；2014年度遼寧省財政科研基金一般項目（14C027），項目名稱：支持遼寧宜居鄉(xiāng)村建設(shè)財政政策研究。