滿　莉　毛依娜

(1.中國財政科學(xué)研究院，北京 100142；2.中國PPP研究院，北京 100036)

我國海綿城市建設(shè)商業(yè)模式研究
——基于美、德兩國的經(jīng)驗借鑒

滿莉1毛依娜2

(1.中國財政科學(xué)研究院，北京 100142；2.中國PPP研究院，北京 100036)

內(nèi)容提要：海綿城市建設(shè)作為2.0版的新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟啟動的加速器，通過加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，有效控制雨水徑流，將實現(xiàn)“修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復(fù)興水文化”五位一體的目標(biāo)。中央安排近200億的中央專項資金給予支持，對采用政府與社會資本合作 (Public PrivatePartnership，PPP)模式達到一定比例的項目將獎勵10%。海綿城市作為非經(jīng)營性項目，在推動項目過程中政府與市場邊界及其商業(yè)模式不確定，進入門檻較高，利益風(fēng)險分配分擔(dān)機制不清晰，可操作性受限，導(dǎo)致社會資本的參與熱情有余、動力不足。本文以和諧共生、低影響力開發(fā)理念、綠色可持續(xù)為理論依據(jù)，闡述分析目前非經(jīng)營性項目建設(shè)的難點，并結(jié)合國外海綿城市建設(shè)的經(jīng)驗與實例，從海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標(biāo)出發(fā)，提出海綿城市建設(shè)商業(yè)模式的總體思路與路徑，并提出具體的應(yīng)用建議。

海綿城市PPP模式商業(yè)模式低影響力開發(fā)績效評價

一、海綿城市建設(shè)背景

隨著我國工業(yè)化進程的加速，城鎮(zhèn)化建設(shè)正在經(jīng)歷一個低起點、高增速的發(fā)展過程，由此引發(fā)的水生態(tài)、水污染、城市內(nèi)澇等城市水問題愈發(fā)嚴(yán)重。習(xí)近平總書記多次提到將建設(shè)海綿城市作為新時期城市治水的重要內(nèi)容。國家各部委先后發(fā)文引導(dǎo)海綿城市建設(shè)。2014年10月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)的通知》；國家財政部、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于12月印發(fā)《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》；2015年,三部委聯(lián)合啟動了海綿城市建設(shè)試點工作，濟南、武漢等16個城市通過層層篩選被列入國家級試點名單；隨后，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法(試行)》；8月，水利部印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)水利工作的指導(dǎo)意見的通知》。10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》,明確海綿城市建設(shè)是城市發(fā)展的方向，優(yōu)先推進PPP模式明晰海綿城市建設(shè)的融資方向，并確立我國未來推進海綿城市建設(shè)的工作目標(biāo)和基本原則。“海綿城市”是指城市能夠像海綿一樣，在應(yīng)對各種環(huán)境變化和承受自然災(zāi)害等方面具有良好的彈性。降雨時，對雨水進行吸收、儲存、滲透、凈化等一系列雨水管理，補充地下水；當(dāng)城市缺水時將蓄存的水釋放并加以利用，最終形成一個雨水管理循環(huán)系統(tǒng)，達到“自然積存、自然滲透、自然凈化”的城市發(fā)展新模式。經(jīng)濟和社會功能的優(yōu)先性是傳統(tǒng)的城市建設(shè)理念，追求“堅固耐用、經(jīng)濟美觀”，缺乏生態(tài)環(huán)境和水源涵養(yǎng)功能的社會認(rèn)知感，對城市中存在的水文效應(yīng)考慮不足。例如，為了增加建設(shè)用地，城市河湖進行圍填；為了解決雨天道路泥濘的問題，城市建設(shè)中的馬路和停車場等通常采用硬化方式；為了節(jié)省河道兩岸土地，城市河道也采用渠化方式，人為增加排水流速，縮減河道斷面等等。海綿城市建設(shè)就是改變傳統(tǒng)的城市治水理念，在城市規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)領(lǐng)域進行的一次創(chuàng)新。海綿城市偏重于盡可能地維持區(qū)域天然狀態(tài)的水文條件下進行城市開發(fā)和建設(shè)，充分利用城市道路、綠化、公園等基礎(chǔ)設(shè)施為載體，制定適應(yīng)于不同城市的、可操作性強的實施戰(zhàn)略。推進海綿城市建設(shè)過程中，一些問題制約了海綿城市在我國的發(fā)展。一是海綿城市建設(shè)投資規(guī)模大、增長快，資金保障比較困難?；诔鞘锌傮w建設(shè)規(guī)模，以及地方經(jīng)濟增長及財政狀況，建設(shè)海綿城市的資金需求有較大的超前性。住建部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1-1.5億元。無形中拉大了資金需求與財力和籌資能力的差距，導(dǎo)致融資的任務(wù)重、難度大。二是多元化的投融資格局尚未形成。目前，海綿城市建設(shè)領(lǐng)域市場開放度不高，體制、機制性的障礙還比較嚴(yán)重，融資渠道狹窄，方式單一。三是專業(yè)技術(shù)力量薄弱，管理理念相對滯后。四是海綿城市建設(shè)配套的政策、機制尚未成熟完善。中央財政為海綿城市建設(shè)試點提供專項資金補助支持，按照“一定三年，分檔補貼”的原則，對進入海綿城市試點名單的直轄市每年補貼6億元，省會城市補貼5億元，其他城市4億元。除政府補貼外，政府鼓勵社會資本參與海綿城市，對采用PPP模式獎勵10%。社會資本將成為海綿城市建設(shè)運營中投融資的重要渠道。因此，政府和社會資本合作(PPP)是推進海綿城市建設(shè)的重要抓手。作為非經(jīng)營性項目，社會資本參與度不高，需要多元化融資模式的介入。20世紀(jì)90年代發(fā)展至今，我國雨洪管理技術(shù)方面有許多研究，但是海綿城市的提出，國內(nèi)缺乏“商業(yè)模式”的研究與制定。本文通過介紹發(fā)達國家城市雨水管理的發(fā)展情況，結(jié)合國外海綿城市商業(yè)模式的運用進行較為詳盡的綜述，為我國海綿城市的開展提供經(jīng)濟視角和總體思路。

二、國外“海綿城市”建設(shè)技術(shù)及商業(yè)模式

目前，美國、德國、英國等國家和地區(qū)的“海綿城市”在全球領(lǐng)先。美國的雨洪管理主要采用低影響力開發(fā)(LowImpacted Development，LID)和最佳管理措施(Best Management Practices，BMP)兩種策略，現(xiàn)在美國已全面提出綠色基礎(chǔ)設(shè)施(Green Infrastructure，GI)。類似地，澳大利亞采用水敏感城市設(shè)計(Water Sensitive Urban Design,WSUD)，英國實施可持續(xù)排水系統(tǒng) (Sustainable Urban Drainage, SUDS)，以及新西蘭運用低影響城市設(shè)計與開發(fā)(Low Impact Urban Design and Development,LIUDD)。本文著重對德國和美國的海綿城市建設(shè)技術(shù)和收費機制進行歸納，著重分析比較他們的商業(yè)模式運作情況。

(一)德國

1.德國雨水處理系統(tǒng)

德國雨水處理系統(tǒng)對徑流的處理，要求開發(fā)后的水文條件接近于開發(fā)前的自然特征，從源頭、傳輸途徑、末端三個過程進行控制調(diào)蓄。源頭控制是指從最初徑流產(chǎn)生處進行處理，降低因徑流的匯集而造成污染物擴散的風(fēng)險。一般源頭控制可以采用透水鋪裝、屋頂花園、雨水收集罐、城市綠地等分散式設(shè)施。德國雨水處理系統(tǒng)經(jīng)過多年發(fā)展已日趨成熟，主要的雨水處理措施有三種：一是屋頂雨水集蓄系統(tǒng)，屋頂收集的雨水進行簡單的處理達到雜用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，一般用于社區(qū)的植被澆灑和廁所沖洗等非飲用用途。專家評估屋頂綠化工作達到一定密度后，未來至少可以儲存60%的雨水。二是自然滲透系統(tǒng)，采取植草溝、洼地、透水地面等措施，不僅降低下滲水量和速度，而且雨洪處理設(shè)施可與城市綠化景觀系統(tǒng)融合，從而改善局域小氣候兼具雨水調(diào)蓄及景觀、調(diào)節(jié)等多重屬性。三是雨水截流系統(tǒng)，比如德國設(shè)計綠地低于地面，在綠地內(nèi)建造雨水滯留設(shè)施吸收雨水。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，草地覆蓋的土壤比同土壤條件的裸地穩(wěn)定入滲率高15%-20%。如果草地莖根密集且草葉繁茂，一般在地表有2cm深水層可儲存雨水，不易快速流失。途徑控制指的是將城市道路的徑流雨水引入綠地進行下滲、蓄水、調(diào)節(jié)等處理。一是非交通干道路面常采用砂石或植草磚等易滲透路面，將剩余的徑流優(yōu)先排到道路綠化帶。二是道路橫斷面設(shè)計處理徑流，注重道路橫縱坡坡向、路面與綠化帶的豎向關(guān)系的設(shè)計，使徑流雨水能快速積聚后引入綠地或其他處理設(shè)施。三是雨水設(shè)施的設(shè)計和布局。地表雨水設(shè)施應(yīng)避免徑流在地表積蓄停留過久，對徑流進行截污處理。末端調(diào)蓄包括濕地、湖泊等儲存雨水徑流的景觀水體，能夠消納自身及周邊區(qū)域的徑流雨水。徑流利用沉淀池等裝備設(shè)置對進入綠地內(nèi)的徑流雨水進行預(yù)處理，防止徑流雨水對綠地環(huán)境造成破壞，位于末端調(diào)蓄的設(shè)施內(nèi)種植植物宜選擇耐鹽、耐淹、耐污等能力較強的本土物種。

2.德國雨水收費模式

德國在法律手段方面積極配合海綿城市的建設(shè)，出臺聯(lián)邦水法、建設(shè)法規(guī)和地區(qū)法規(guī)來保證水的可持續(xù)性利用。1986年和1996年兩次修改聯(lián)邦水法,分別提出“每位用戶有義務(wù)節(jié)水,保證水供應(yīng)的總量平衡”和“水的可持續(xù)利用”理念并強調(diào)“排水量零增長”的概念。各州有關(guān)雨水利用的法規(guī)、政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)是聯(lián)邦水法。德國采取雨水排放費與經(jīng)濟激勵等措施實現(xiàn)排入管網(wǎng)徑流量的零增長。德國目前通過征收高額雨水排放費限制不透水地面，并且按不透水地面的面積收取雨水排放費。雨水排放費的定價是普通自來水價格的1.5倍，采取雨水處理措施的用戶可獲得減免優(yōu)惠。同時在新建工業(yè)、商業(yè)及居民小區(qū)時，住宅、廠房、花園等建筑如沒有雨水利用裝置，政府將根據(jù)建筑物造價征收一定的雨水排放費，此項資金主要用于雨水項目的投資補貼，以鼓勵雨水利用項目的建設(shè)。為此房地產(chǎn)開發(fā)商則紛紛建造綠色屋頂?shù)壤醚b置。對于能主動收集使用雨水的住戶，政府每年都給予一定金額的“雨水利用補助”。

(二)美國

1.美國雨水管理技術(shù)

美國的城市雨水管理總體上經(jīng)歷了排放、水量控制、水質(zhì)控制、生態(tài)保護等階段，雨水管理理念和技術(shù)重點逐漸向低影響開發(fā)(LID)源頭控制轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建污染防治與總量削減相結(jié)合的多目標(biāo)控制和管理體系。LID是通過分散的、均勻分布的、小規(guī)模的雨水源頭控制機制，用滲透、蒸發(fā)、過濾、存儲等手段，實現(xiàn)控制暴雨所產(chǎn)生的徑流和污染，避免開發(fā)造成的水文擾動。技術(shù)的前提基于雨水管理不應(yīng)該被看作是雨水處理，而是在流域底部用大型的、昂貴的末端治理設(shè)施輸送和管理。目前，美國結(jié)合工程和非工程措施的方法進行雨水的控制和處理。方法強調(diào)源頭控制、自然與生態(tài)措施、非工程方法、以及與植物、綠地、水體等自然條件和景觀結(jié)合的生態(tài)設(shè)計,如植物淺溝、濕地、植被緩沖帶等,大量應(yīng)用由屋頂蓄水或入滲池、井、草地、透水地面組成的地表回灌系統(tǒng)，以獲得環(huán)境、生態(tài)、景觀等多重效益。

2.美國雨水管理商業(yè)模式

美國國會積極立法保障雨水的調(diào)蓄及利用。為了加強對雨水徑流及其污染控制系統(tǒng)的識別和管理利用，美國頒布了1972年的聯(lián)邦水污染控制法(Federal Water Pollution Control Act,FWPCA)、1987年的水質(zhì)法案(Water Quality Act,WQA)和1997年的清潔水法(CleanAirAct,CWA)。就地滯洪蓄水，聯(lián)邦法律要求對所有新開發(fā)區(qū)強制實行,即改建或新建開發(fā)區(qū)的雨水下泄量不得超過開發(fā)前的水平。在聯(lián)邦法律基礎(chǔ)上,各州相繼制定了《雨水利用條例》保障雨水的調(diào)蓄與利用。與德國較為單一的收費模式相比,美國聯(lián)邦和各州采用控制總稅收、發(fā)行義務(wù)債券、聯(lián)邦和州給予財政補貼與貸款等一系列的經(jīng)濟手段，確保雨水的合理處理及資源化利用，推動城市與區(qū)域海綿城市的可持續(xù)性發(fā)展。美國弗羅里達州和博爾德市制定專門的雨水管理條例和雨水稅收制度，控制新開發(fā)區(qū)的徑流量保持在較前的水平，否則增稅或罰款。

(1)市政債券

美國LID融資戰(zhàn)略多采用由城市或機構(gòu)發(fā)行的市政債券籌集公共項目資金，包括由政府稅收擔(dān)保的一般責(zé)任債券，以及由項目收益作為抵押擔(dān)保的收益?zhèn)?。在美國洛杉磯，這兩類市政債券為低影響力開發(fā)的建設(shè)和規(guī)劃籌措資金。但是，發(fā)行債券僅僅覆蓋資金成本的一部分。因此，美國低影響力開發(fā)項目持續(xù)的維護運營費用依賴于私人部門的參與。

(2)LID替代費用

LID替代費用(LID in-Lieu Fees)指的是美國城市的一些地區(qū)密集開發(fā)，允許多層滲透物，對于這些地區(qū)，城市籌集資金可通過向開發(fā)商收取替代費用于維護發(fā)展LID項目。替代費增加了低影響力開發(fā)規(guī)則的靈活性，使得LID成為一個有政治吸引力的選擇。因為LID的目標(biāo)是根據(jù)當(dāng)?shù)厮竭M行雨洪管理，所以這是替代項目接近于原始項目地點最重要的原因。

(3)增加雨水污染治理費

雨水污染治理費(Storm water Pollution Abatement Charge，SPAC)起源于《居民洛杉磯稅法》，用于接收、運送、抽水、建設(shè)以及維護排水設(shè)施而產(chǎn)生的費用。洛杉磯城市流域保護部門每年籌集大約2860萬美元用于開發(fā)和實施本城市的雨水治理項目。雨水治理費的增加是增加未來LID項目收益和運營維護成本的一個非常好的資金來源。1993年，雨水治理費費率最初設(shè)定為每等價住宅單元為23美元(218號提案)，這個費率實施了15年，限制了政府增加費用的能力。隨著國家通貨膨脹率增加，雨水治理費也逐步增加，2008年達到33.81美元，為城市產(chǎn)生額外1340萬美元收入。2008年，流域保護部門總體SPAC收入為4200萬美元，而不是僅僅2860萬美元(46%的差距)。

(4)個人雨水排放費

個人雨水排放費 (Individual Parcel Drainage Fees，IPDF)基于居民房屋的不透水面層區(qū)域的排水量。IPDF在德國已經(jīng)實施了很多年，但對于美國這是一項很新的措施。個人排水評估(Individual Parcel Assessments,IPAs)特別適合于低影響力開發(fā)，因為他們提供給居民一種經(jīng)濟誘因，降低他們土地的不透水面層大小。另外，他們影響整個城市(支持LID分散雨水管理的目標(biāo))評估系統(tǒng)獲得的數(shù)據(jù)給未來流域規(guī)劃成就帶來了有用的信息。IPDF的計算和管理辦法在不同地區(qū)有所不同,比如華盛頓奧林匹亞市的收費類型分為兩類，居民區(qū)和非居民區(qū)。居民區(qū)的一個等效居住單元 (ERU)為其等效不透水面積(2528 m2),收取費用為4.50美元/(ERU·月);非居民區(qū)則按管理費用、徑流水量費用和徑流水質(zhì)費用收取。印地安那州瓦爾帕萊索縣將雨水排放費的費率分為六級,單戶家庭以3.00美元/(ERU·月)為基準(zhǔn),住宅樓以2.25美元/(ERU·月)為基準(zhǔn)進行計算;而非居民區(qū)則按不透水面積大小分別征收不同的雨水排放費。相比IPAs，洛杉磯目前依賴于每塊土地住宅單位的雨水治理費，并不是房屋不透水面層的尺寸大小。因此，IPAs對于企業(yè)或居民運用低影響力開發(fā)BMPs沒有激勵作用。城市可考慮回扣制，降低或免除房屋徑流100%滲入的費用。為了降低洛杉磯房屋預(yù)期的不透水層面成本，在IPAs計劃的第一年洛杉磯要求企業(yè)或房屋所有者為專業(yè)的土地評估付款，第二年公眾開始支付排水費。西雅圖收取所有房屋所有者雨水管理服務(wù)的年費，基于每戶對市政排水系統(tǒng)預(yù)計流量的影響。費用產(chǎn)生的收入用于建立新的雨水管理設(shè)施，運營和維護的支出。小塊土地收取統(tǒng)一費率的費用，而大塊土地費用根據(jù)他們的預(yù)期不透水層面的面積收取。功能性房屋、現(xiàn)場雨水蓄洪水庫可以申請信用降低他們的排水費。

(5)“百分之一綠色街道”基金

目前，美國奧勒岡州最大的城市波特蘭發(fā)起了“百分之一綠色街道”基金，在城市優(yōu)先權(quán)下籌集項目建設(shè)預(yù)算的1%，不遵從波特蘭雨水管理指南。隨著波特蘭城市委員會出臺綠色街道法，該基金于2007年成立。該基金用于綠色街道性質(zhì)的建設(shè)融資，遵循LID指南。社會資本方申請綠色街道補貼幫助LID項目的基金設(shè)計、建設(shè)和材料。洛杉磯也實施相同的計劃，基金設(shè)計要考慮基金運作和維護成本以及建造成本。

(6)停車增量融資

停車增量融資產(chǎn)生重要的收入用于建設(shè)新的低影響力開發(fā)項目，更重要的是，資金用于運營和維護成本。綠色停車場的建設(shè)是比較成熟的，并且有明確的收費點。另外，停車場還可進行雨水洗車，增加雨水循環(huán)率。

(7)激勵機制

美國采用多種補貼的形式激勵美國的LID事業(yè)。一些地方政府專門將雨水收集列入重要的環(huán)保項目，充分給予相應(yīng)的政策支持。在芝加哥綠色屋頂計劃中，當(dāng)綠色覆蓋屋頂比例高于50%或者面積大于2000平方英尺(約合185.8m2)，開發(fā)商可獲得由政府提供的“密度獎金”。另外，通過安裝集雨桶、植樹等方法個人居民可以獲得直接的現(xiàn)金補貼。

三、國內(nèi)海綿城市商業(yè)模式探索

(一)非經(jīng)營性項目推進PPP的難點

海綿城市承載的雨水收集利用、污染防控、保護生態(tài)環(huán)境等功能多帶有公用事業(yè)性質(zhì)，不具有盈利性。海綿城市作為典型的非經(jīng)營項目，推進PPP模式過程中存在很多難點。一是公益性項目缺乏可靠的收益來源，商業(yè)模式尚未確定，社會資本參與積極性不高。二是公益性項目需要靠政府兜底，加重財政壓力，實際沒有緩解財政負(fù)擔(dān)。三是公益性項目大多是教育、健康養(yǎng)老、環(huán)保、文化市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模大、周期長、涵蓋領(lǐng)域廣、跨部門多，我們應(yīng)著重打造各行業(yè)的優(yōu)秀專業(yè)團隊，多方共同合作參與；四是目前PPP相關(guān)的風(fēng)險分擔(dān)機制尚不成熟。由于缺乏足夠的PPP項目經(jīng)驗，國內(nèi)尚未出臺相關(guān)文件或法律規(guī)定發(fā)起人(建設(shè)方、運營方、融資方)、中介機構(gòu)(規(guī)劃設(shè)計、咨詢)等風(fēng)險共擔(dān)機制。另外，缺乏利益分配機制合理化，缺乏定價機制合理化以及對企業(yè)的條款約束性，導(dǎo)致一部分項目出現(xiàn)暴利或虧損，違背PPP模式的基本原則。五是缺乏實際操作的經(jīng)驗和技能。開展公益性項目更行之有效的是采用PPP模式，需要真正的市場測試、商業(yè)計劃等，這對許多地方政府來說很陌生的，特別是傳統(tǒng)的項目模式逐步被PPP模式取代。但是，推廣延展到政府按可用性支付或者可行性缺口付費的項目時，地方政府需要對系統(tǒng)深入了解，而且需要規(guī)則指引。產(chǎn)權(quán)、回報、政府付費標(biāo)準(zhǔn)的確定是非常復(fù)雜的，必須建立PPP財務(wù)模型，建設(shè)運營成本合理界定，財政上需要建立一個標(biāo)準(zhǔn)。六是缺乏法律支撐。我國目前規(guī)范PPP項目運營以“部委發(fā)通知、制定政策”為主導(dǎo)，而這種方式法律效力較低。PPP模式下，項目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題需要特別的法律約束，其中部分PPP涉及的法規(guī)與一般法規(guī)可能存在一些沖突。國務(wù)院各主管部門應(yīng)從全局性、系統(tǒng)性的角度出發(fā)制定PPP法律，明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式，保證PPP項目的各方利益不受損害，實現(xiàn)政府和社會資本各方利益的最大公約數(shù)。

(二)我國海綿城市商業(yè)模式設(shè)計

目前，海綿城市建設(shè)中各部門一直在商討海綿城市的商業(yè)模式，抓住建設(shè)的贏利點推動“PPP+海綿城市”建設(shè)。創(chuàng)造條件，研究利用中央預(yù)算內(nèi)投資、銀行資金等建立股權(quán)投資引導(dǎo)基金，吸引社會投資。加快推進PPP模式、政府采購模式，對于符合條件的重點項目，給予積極支持。就多渠道的融資模式而言，繼續(xù)推廣債貸組合、投貸結(jié)合、租貸組合、資產(chǎn)證券化等模式，引導(dǎo)基金、貸款、債券、保險、信托等各類金融資金廣泛參與海綿城市建設(shè)、以及相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，最終形成多元化的投融資模式助力海綿城市的資本投入，作為海綿城市商業(yè)模式的其中一個重要環(huán)節(jié)。

1.海綿城市資產(chǎn)包

海綿城市主要依靠政府出資，但較低的回報率，成本較高，技術(shù)水平要求較高使社會資本參與積極性不高?！凹夹g(shù)+產(chǎn)業(yè)基金+模式”創(chuàng)新，既可以解決政府債務(wù)，也可以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。利用SPV (Special PurposeVehicle)公司，使得產(chǎn)業(yè)基金和海綿城市相結(jié)合。將以項目為單位上升到以城市、國家為單位的高度，形成全方位的海綿資產(chǎn)包，包括從規(guī)劃、設(shè)計、投融資、建設(shè)與運營管理，真正孵化航母級綜合海綿城市的上市公司。引進技術(shù)、資本、產(chǎn)業(yè)，成為一個團隊推動海綿城市建設(shè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，打造一流海綿城市建設(shè)團隊。嚴(yán)格運用PPP模式并且成立PPP項目公司，最終現(xiàn)金流增發(fā)到上市公司或者通過資產(chǎn)證券化形式。另外，非經(jīng)營性項目由于無現(xiàn)金流，可與經(jīng)營性項目打包。地方政府不用額外投資，合并補償公益性項目的收益?？紤]到海綿城市建設(shè)外部性，一些收益直接匯集到平臺上。當(dāng)收益超過一定比例(比如5%)時可以進行資產(chǎn)證券化，或者定向增發(fā)至上市公司轉(zhuǎn)化為另一種資產(chǎn)證券化。海綿城市資產(chǎn)包的運作模式可以更好地孵化為新的上市公司，引導(dǎo)海綿城市建設(shè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，最終實現(xiàn)海綿經(jīng)濟的崛起，提升總體的經(jīng)濟效益。

2.稅收機制

PPP模式的產(chǎn)生是一種倒逼機制的產(chǎn)物。公共產(chǎn)品理論上是由政府買單，但是海綿城市建設(shè)存在的內(nèi)生性和外溢性，海綿城市建設(shè)后生態(tài)環(huán)境等的改變是對于所有居住的居民而言的。公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費非競爭性、受益的非排他性特征。住建部提出海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標(biāo)分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度六個方面。最終根據(jù)績效結(jié)果、人民的滿意度等，由受益者付費可直接反映在稅收上。海綿城市調(diào)水、蓄水、美化環(huán)境方面的影響，對響應(yīng)的利益相關(guān)方收費并鼓勵其投資。主要的受益者包括政府(包含市民)、保險公司、自來水公司、用水密集型產(chǎn)業(yè)、商業(yè)旅游酒店住宅等項目的開發(fā)運營商，而最終的受益者是納稅人。通過水權(quán)、地權(quán)的讓渡鼓勵社會資本和納稅人參與。因此，從財政層面來看，稅收將會是最后一把抓手或者是最有效的抓手。從宏觀層面來看，我國海綿城市的商業(yè)模式中緊扣著不僅僅是經(jīng)濟效益，還有社會效益、生態(tài)效益、環(huán)境績效等等。

3.雨水治理費等其他使用者付費機制

這種收費機制類似于稅收機制，只是在不同的環(huán)節(jié)進行收取。很多專家都認(rèn)為不應(yīng)該考慮使用者付費，畢竟海綿城市是作為非經(jīng)營性項目，但是由政府兜底無疑加重了政府的財政負(fù)擔(dān)。為了海綿城市的可持續(xù)發(fā)展，德國、美國已采用使用者付費，比如雨水排放費。目前，我國已經(jīng)采取污水處理費的收取，類似于雨水治理費。1月26日，國家發(fā)改委、財政部和住建部聯(lián)合下發(fā)通知，以“污染付費、公平負(fù)擔(dān)、補償成本、合理盈利”為原則，規(guī)定合理制定和調(diào)整污水處理費、加大收費力度等問題。污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)是補償污水處理和污泥處置設(shè)施的運營成本并合理盈利。原則上，城市污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)在2016年年底前每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點建制鎮(zhèn)每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。因此，最大程度上改造各社區(qū)、各戶的雨水滲透等設(shè)施，做好最大限度的雨水收集。

4.資源補償模式

雖然單純的海綿城市建設(shè)很難找到盈利點，但海綿城市包含很多板塊的建設(shè)，我們可以利用這種資源補償模式的項目也被稱為資源補償項目(ResourceCompensateProject，RCP)。具體來看，在這種項目中，政府通過對PPP項目公司進行補償?shù)姆绞剑瑢⒒A(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項目(地鐵、隧道、環(huán)境治理等)周邊一定數(shù)量的資源(如土地、旅游、礦產(chǎn))的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項目公司，最終以這種附加資源捆綁的方式來提高項目公司在該項目中的整體盈利能力，從而確保項目投資者獲取合理回報，調(diào)動投資者的積極性。相較于其他方式，這種方式可以進一步減輕政府的財政壓力，尤其是對于項目所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營性項目 (沒有任何付費機制、現(xiàn)金流入)，或準(zhǔn)經(jīng)營性項目(僅有限的付費和現(xiàn)金流入，但依靠項目本身根本無法收回投資成本)，則推薦考慮采用公共物品供給的捆綁模式，從而避免面臨財政壓力大的問題。由于海綿城市建設(shè)項目的長期性，在捆綁開發(fā)權(quán)的同時，政府還需要考慮商業(yè)開發(fā)計劃的合理性和穩(wěn)定性，一個不良的開發(fā)計劃除了會對私人投資方造成損失外，對于公共項目本身亦可能是有害的。但不可否認(rèn)的是，如果能夠精心設(shè)計和利用這種模式，其所帶來的效益也將會是具有聯(lián)動性的。為政府提供更多的機會在海綿城市商業(yè)模式系統(tǒng)中可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)論

通過以上國內(nèi)外海綿城市商業(yè)模式的分析，以中國元素中國傳統(tǒng)文化為核心建立獨特的海綿城市建設(shè)發(fā)展基金，突出以“一體雙翼，產(chǎn)融結(jié)合”為理念核心，打造“海綿城市基金雙核模式”的海綿城市多元化商業(yè)模式(如下圖)。

“海綿城市基金雙核模式”指的是多部門建立的國家海綿城市發(fā)展基金，疊加產(chǎn)業(yè)投資人技術(shù)和財務(wù)投資人雙核模式“雙SPV+雙GP(一般合伙人)”的投融資思路。根據(jù)國外經(jīng)驗及試點實踐證明，建立海綿城市發(fā)展基金是以市場化方式建設(shè)海綿城市的可行模式。由于政府配套體系完善，我國應(yīng)盡快形成一套成熟的市場化運作機制。國家應(yīng)出臺配套的法律法規(guī)引導(dǎo)海綿城市走市場化道路。各類投資基金、銀行保險機構(gòu)、房地產(chǎn)公司、實業(yè)資本、非盈利機構(gòu)、個人投資者等均是海綿城市建設(shè)的投資主體。在產(chǎn)業(yè)市場化運作的過程中，政府主要通過購買服務(wù)、政府投資基金入股等方式，支持海綿城市建設(shè)運營，形成增加公共服務(wù)、政府資產(chǎn)增值、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共贏局面。

圖1　海綿城市基金雙核模式

首先，以社會資本利益最大化為最優(yōu)原則，為了更好地吸引社會資本，優(yōu)先政策性銀行為城市建設(shè)項目貸款并為項目進行信用擔(dān)保，為后來更多社會資本的加入打下堅實的基礎(chǔ)，與金融機構(gòu)等共同發(fā)起設(shè)立國家海綿城市發(fā)展基金。前期商業(yè)模式的設(shè)計為社會資本的進入打下堅實的基礎(chǔ)，通過設(shè)計盈利點讓社會資本看到長期穩(wěn)定的利潤和所帶來的附加值。投資匹配資金與資源，區(qū)域內(nèi)平衡或跨行業(yè)互補，不新增政府債務(wù)。行業(yè)主管部門對基金進行政策上支持，以及監(jiān)督基金投資。然后，由海綿城市建設(shè)商與政府等PPP實施主體成立SPV公司，咨詢公司為項目進行方案設(shè)計。基金和社會資本作為資本注入項目公司。項目公司為此城市海綿建設(shè)擁有特許經(jīng)營權(quán)，最終通過4種方式獲得收益，包括可行性缺口補助、使用者付費、政府付費以及資源補償。從我國目前海綿城市的長期建設(shè)來看，我國海綿城市的付費機制依托于政府付費，政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。由于海綿城市作為新鮮事物的出現(xiàn)，并且投入成本較高，所以單單依賴使用者付費很困難。海綿城市的建設(shè)前期可采取政府付費的模式，納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，逐步分期還款的方式減輕政府還債壓力，放緩經(jīng)濟的下行壓力。所謂使用者付費的實現(xiàn)，我國可以采取雨水排放費與經(jīng)濟激勵等措施實現(xiàn)排入管網(wǎng)徑流量的零增長。我國海綿城市建設(shè)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟邓疇顩r與居民擁有不透水地面的面積，計算出每戶應(yīng)繳納的雨水費，由相應(yīng)的行政主管部門收取，采取雨水處理措施的用戶可獲得減免優(yōu)惠。另外，海綿經(jīng)濟的興起，以“新產(chǎn)品、新技術(shù)、新材料、新工藝”的理念孵化大型上市公司。未來的稅收收入將可作為一種途徑繳納給政府并且更好地體現(xiàn)出海綿城市受益方付費機制。當(dāng)使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助，稱之為可行性缺口補助。資源補償?shù)姆绞捷^其他方式而言最容易運用，政府建設(shè)海綿城市的同時將周邊一定數(shù)量的資源(如河湖、旅游、礦產(chǎn)、土地)的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項目公司，最終以這種附加資源捆綁的方式來提高項目公司整體盈利能力，吸引社會資本的參與度，保障我國海綿城市的順利推進。特許經(jīng)營期滿，項目移交政府。以出售資產(chǎn)、資產(chǎn)證券化、上市退出、基金投資退出等方式獲得最終收益，并且將所有收益回報給投資方。移交時依照住建部出臺的《海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標(biāo)》，檢驗海綿城市建設(shè)情況。伴隨著自上而下的政府政策引導(dǎo)模式，自下而上的績效評價反饋機制，整個海綿城市商業(yè)模式運作真正體現(xiàn)了“海綿城市基金+雙核模式創(chuàng)新”。運用PPP模式，是完成海綿城市產(chǎn)業(yè)革命的唯一道路。

〔1〕 財政部，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，水利部.于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知［Z］.財建［2014］838號.

〔2〕 財政部辦公廳，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳，水利部辦公廳.關(guān)于組織申報2015年海綿城市建設(shè)試點城市的通知［Z］.財辦建［2015］4號.

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〔18〕住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳.關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）的通知［Z］.建辦城函［2015］635號.

〔19〕住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）的通知［Z］.

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【責(zé)任編輯王東偉】

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1672-9544（2016）07-0105-08

2015-10-06

滿莉，中國財政科學(xué)研究院應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后，副教授，研究方向為公共服務(wù)績效評價、PPP項目風(fēng)險管理、稅務(wù)籌劃以及財政審計等研究；毛依娜，碩士研究生，公私合作（PPP）研究院研究員，主要從事海綿城市投融資等相關(guān)研究工作。