我國(guó)非政府組織參與公共危機(jī)治理的路徑分析

張瑤

[摘要]愈加復(fù)雜化的社會(huì)環(huán)境使得公共危機(jī)出現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展趨向，在政府力量不足以應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)情況下引入非政府組織參與公共危機(jī)治理成為必然。但是目前我國(guó)非政府組織內(nèi)外環(huán)境的不利因素仍制約著其優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮，需要通過(guò)與政府建立協(xié)作伙伴關(guān)系、建立并完善法律法規(guī)、提高社會(huì)參與積極性、充盈非政府組織的人力資源、提升非政府組織的財(cái)務(wù)管理能力等措施促進(jìn)我國(guó)非政府組織有效地參與公共危機(jī)治理。

[關(guān)鍵詞]非政府組織 公共危機(jī) 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）14-0032-02

現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)社會(huì)環(huán)境也愈加復(fù)雜化，那些潛在的危險(xiǎn)和威脅也隨之顯現(xiàn)出來(lái)，德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克將這一階段稱為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。與全球各國(guó)相似，我國(guó)國(guó)內(nèi)同樣面臨著公共危機(jī)的威脅和挑戰(zhàn)，各類型各領(lǐng)域的“天災(zāi)人禍”頻頻威脅著我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定。非政府組織作為社會(huì)管理多元主體之一，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，參與公共危機(jī)治理，提供有效的服務(wù)以維護(hù)社會(huì)公共利益。

一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的理論依據(jù)

（一）市場(chǎng)失靈理論

市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”在社會(huì)生活中調(diào)節(jié)配置著社會(huì)資源，公眾可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)獲得所需的大部分物品及服務(wù)。與私人物品不同，公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，一旦出現(xiàn)公共物品或服務(wù)，便不可避免地存在“免費(fèi)搭車者”，所以市場(chǎng)天然具有的逐利性使得它不會(huì)主動(dòng)提供公共物品和服務(wù)。此外，市場(chǎng)本身不能或者無(wú)法提供諸如國(guó)防和環(huán)保等性質(zhì)的公共物品和服務(wù)。由于市場(chǎng)存在缺陷，所以當(dāng)市場(chǎng)在實(shí)現(xiàn)資源配置等方面難以達(dá)到最優(yōu)化時(shí)就難免會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象。

（二）政府失靈和公共選擇理論

在市場(chǎng)失靈的情況下，政府成為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和不足的重要角色。然而政府并非是萬(wàn)能的，也會(huì)出現(xiàn)失靈情況。政府需要處理事務(wù)的種類之繁多、范圍之廣泛，使得政府難以顧及社會(huì)的各個(gè)方面。此外，政府處理的日常事務(wù)屬于例行問(wèn)題，涉及程序化決策，但是公共危機(jī)事件考驗(yàn)的是政府的非程序化決策能力，靈活性和專業(yè)性的不足很容易導(dǎo)致政府失靈。公共產(chǎn)品或服務(wù)的決策存在一個(gè)公共選擇的過(guò)程，在這一過(guò)程中，政治決策或決策者個(gè)人偏好等原因易促使政府傾向于維護(hù)部分人的利益，弱勢(shì)群體的利益以及群體中的個(gè)性化需求往往易被忽略。市場(chǎng)與政府發(fā)揮作用有限，依靠市場(chǎng)和政府不足以應(yīng)對(duì)社會(huì)對(duì)公共物品和服務(wù)的強(qiáng)烈需求，需要挖掘多元服務(wù)主體?；诖耍钦M織作為第三方力量應(yīng)運(yùn)而生。

（三）治理理論

治理理論是一種關(guān)于政府與公民共治的價(jià)值追求。[1]它提倡的是社會(huì)管理力量的多元化，社會(huì)公共事務(wù)關(guān)乎社會(huì)的公共利益，必然需要社會(huì)多方力量的參與。政府不再“一權(quán)獨(dú)大”，依靠傳統(tǒng)的統(tǒng)治權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理，而是通過(guò)社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)，即建立在廣泛協(xié)商基礎(chǔ)之上的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。[2]公共危機(jī)治理是個(gè)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，需要各類社會(huì)力量的加入以形成社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到有效處理公共危機(jī)事件的目的。在市場(chǎng)和政府之間存在著數(shù)量眾多、類型豐富的非政府組織，其應(yīng)該在社會(huì)合作治理的網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)。

二、非政府組織參與公共危機(jī)治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

（一）具備專業(yè)技能，提供專業(yè)服務(wù)

非政府組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)在公共危機(jī)發(fā)展的三個(gè)階段都發(fā)揮著不可忽略的作用。危機(jī)發(fā)生前，非政府組織內(nèi)部人員具有的專業(yè)知識(shí)可以及時(shí)地識(shí)別潛在的危機(jī)險(xiǎn)情，對(duì)危機(jī)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警和防控；在危機(jī)發(fā)生時(shí)，運(yùn)用專業(yè)搜救、醫(yī)療等能力以及國(guó)際非政府組織專業(yè)力量的支持和幫助防止危機(jī)事態(tài)蔓延；危機(jī)發(fā)生后，非政府組織的專業(yè)心理咨詢輔導(dǎo)及危機(jī)事后重建的專業(yè)知識(shí)能夠幫助社會(huì)盡早地從危機(jī)中恢復(fù)過(guò)來(lái)。如2015年4月西藏地區(qū)發(fā)生地震，中國(guó)青基會(huì)與相關(guān)國(guó)際救援機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，及時(shí)獲取了災(zāi)區(qū)學(xué)校受損的有關(guān)情況；地震救援結(jié)束后，西藏青基會(huì)安排專業(yè)人員現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估定日縣等地震災(zāi)區(qū)的學(xué)校學(xué)生受災(zāi)情況，為西藏地區(qū)提供了后續(xù)專業(yè)服務(wù)。

（二）動(dòng)員社會(huì)民眾，整合應(yīng)對(duì)資源

非政府組織多根植于民間并與社會(huì)基層民眾聯(lián)系密切，在危機(jī)中更易清楚地了解到社會(huì)民眾的心理狀態(tài)，便于引導(dǎo)民間社會(huì)力量參與危機(jī)治理。因此，作為政府與民間的中介和橋梁，非政府組織在公共危機(jī)治理中可以發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員民眾以整合社會(huì)力量。2014年2月12日17時(shí)19分，新疆和田地區(qū)發(fā)生地震，中國(guó)扶貧基金會(huì)反應(yīng)迅速，17時(shí)35分與新疆救災(zāi)伙伴取得聯(lián)系，隨后組織社會(huì)力量進(jìn)行聯(lián)合救援行動(dòng)；2015年8月12日晚天津?yàn)I海新區(qū)發(fā)生爆炸事故，中國(guó)紅十字基金會(huì)13日上午快速啟動(dòng)緊急行動(dòng)，發(fā)起救災(zāi)捐款捐物項(xiàng)目，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅一天多時(shí)間就收到廣大民眾捐贈(zèng)物款160多筆，款物金額百萬(wàn)余元，并向相關(guān)醫(yī)院轉(zhuǎn)贈(zèng)款物。

（三）化解矛盾沖突，穩(wěn)定公眾心理

公共危機(jī)的高度不穩(wěn)定性和突發(fā)性必然引發(fā)社會(huì)公眾的恐慌和不安，觸及多方矛盾而造成社會(huì)沖突。緊急狀態(tài)下的政府救援會(huì)存在忽略少數(shù)群體和弱勢(shì)群體利益的現(xiàn)象，而政府在短時(shí)間內(nèi)又難以協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，進(jìn)而影響到公眾對(duì)政府的信任。與政府相比，非政府組織易貼近民眾，具備更易發(fā)現(xiàn)和識(shí)別社會(huì)公眾中存在矛盾和沖突的能力，通過(guò)及時(shí)溝通達(dá)到疏通矛盾化解沖突的效果。非政府組織的有效參與在化解矛盾沖突的同時(shí)也穩(wěn)定了社會(huì)公眾心理，增強(qiáng)了公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的信心和信念。

三、我國(guó)非政府組織參與公共危機(jī)治理面臨的困境

（一）組織的外部支持和認(rèn)可不足

非政府組織面臨的外部制約因素主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，缺乏健全的法律法規(guī)體系。目前，我國(guó)非政府組織的法律法規(guī)只有國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，還沒(méi)有專門的非政府組織法。[3]法律體系的不完善，一方面造成非政府組織的救援行動(dòng)缺乏法律保障，另一方面也導(dǎo)致對(duì)非政府組織的監(jiān)管存在眾多漏洞。第二，地位模糊，政府認(rèn)可度不足。政府管理一切公共事務(wù)的傳統(tǒng)思想使得非政府組織處于尷尬的地位，繁瑣的手續(xù)和程序影響了非政府組織行動(dòng)的時(shí)效性，政府對(duì)非政府組織的地位有待進(jìn)一步認(rèn)可。第三，社會(huì)公眾的信任度不高。我國(guó)社會(huì)公眾普遍認(rèn)為非政府組織在專業(yè)能力方面與“全能政府”相比存在一定差距，視政府為絕對(duì)權(quán)威的傳統(tǒng)思想在公共危機(jī)治理中阻礙了公眾對(duì)非政府組織的認(rèn)可。

（二）組織的內(nèi)部管理和運(yùn)作尚待規(guī)范

我國(guó)非政府組織面臨的組織內(nèi)部問(wèn)題集中體現(xiàn)在兩方面：首先，組織內(nèi)部專業(yè)人員短缺。據(jù)民政部發(fā)布的2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：截至2014年年底，全國(guó)共有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)166.8萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)6.8%，職工總數(shù)1251.0萬(wàn)人（全國(guó)持證社會(huì)工作者共計(jì)16.0萬(wàn)人，其中社會(huì)工作師3.9萬(wàn)人，助理社會(huì)工作師12.0萬(wàn)人）。[4]雖然職工總數(shù)很大，但是志愿者等其他人員占到很大一部分比例，而持證社會(huì)工作者不到1.3%，專業(yè)人才短缺直接影響到非政府組織參與公共危機(jī)管理的效率。其次，非政府組織的財(cái)務(wù)資金也是一大難題。作為獨(dú)立的部門，非政府組織應(yīng)當(dāng)多渠道爭(zhēng)取社會(huì)資金，但事實(shí)上卻對(duì)政府的資金支持產(chǎn)生了依賴性，自身籌集資金的能力欠缺。

四、實(shí)現(xiàn)我國(guó)非政府組織有效參與公共危機(jī)治理的路徑選擇

（一）消除政府與非政府組織的芥蒂，建立協(xié)作伙伴關(guān)系

非政府組織積極參與危機(jī)治理可以減輕政府壓力、緩解社會(huì)矛盾，但是傳統(tǒng)的政府包攬一切的思想和對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)干預(yù)控制行為的現(xiàn)實(shí)存在卻在一定程度上制約了非政府組織的參與。所以，迫切地需要打破壁壘，消除政府與非政府組織之間的芥蒂并建立協(xié)作的伙伴關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)充分確認(rèn)非政府組織的重要地位，放松非政府組織參與社會(huì)公共危機(jī)治理的準(zhǔn)入條件并扮演好監(jiān)督者的角色，消除芥蒂以增強(qiáng)對(duì)非政府組織的信任。

（二）查漏補(bǔ)缺，建立并完善相關(guān)法律法規(guī)

有法可依是依法治國(guó)的前提條件，法律法規(guī)的不完善直接影響著管理社會(huì)事務(wù)的合法性。非政府組織參與公共危機(jī)治理需要有關(guān)法律的保障，非政府組織的活動(dòng)也需要法律進(jìn)行監(jiān)管，但是目前我國(guó)這些方面的法律法規(guī)缺失現(xiàn)象較為嚴(yán)重，急需補(bǔ)上這塊“短板”。2016年兩會(huì)期間，張德江就提到要修改紅十字會(huì)法、制定公共文化服務(wù)保障法等，這些措施針對(duì)非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀起到了查漏補(bǔ)缺的作用，也可以相應(yīng)地完善法律方面的不足。

（三）樹(shù)立公民自治意識(shí)，提高社會(huì)參與積極性

公共危機(jī)治理關(guān)乎集體利益和社會(huì)公眾的個(gè)人利益，任何人都不能且無(wú)法置身事外，需要以積極飽滿的熱情參與到各種志愿活動(dòng)中去。非政府組織在參與公共危機(jī)治理過(guò)程中需要社會(huì)公眾的支持和認(rèn)可，公眾的積極響應(yīng)和參與是非政府組織有效發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的力量源泉。作為社會(huì)的主人翁，公民必須樹(shù)立自治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想、減少對(duì)政府的過(guò)度依賴。還需學(xué)習(xí)與志愿服務(wù)有關(guān)的專業(yè)知識(shí)，提升志愿參與的能力，投身到社會(huì)志愿服務(wù)活動(dòng)中，在公共危機(jī)治理中貢獻(xiàn)自己的力量。

（四）充盈非政府組織的人力資源

非政府組織從業(yè)人員的規(guī)模是評(píng)價(jià)非政府組織的重要指標(biāo)之一，我國(guó)現(xiàn)階段非政府組織中持證上崗的專業(yè)人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，且參與服務(wù)的志愿者能力有限。在非政府組織的人力資源管理方面，一方面，需要面向社會(huì)各界，通過(guò)拓寬渠道等方法吸納優(yōu)秀的專業(yè)人才，從而提高非政府組織內(nèi)部人才的整體專業(yè)素質(zhì)；另一方面，需要增強(qiáng)非政府組織的宣傳力度，招募社會(huì)志愿者并進(jìn)行定期的公共危機(jī)知識(shí)培訓(xùn)。必須著手充盈人力資源，使得非政府組織的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，才能促使其更加有效地參與公共危機(jī)治理。

（五）提升非政府組織的財(cái)務(wù)管理能力

非政府組織財(cái)務(wù)管理能力的提升可以重點(diǎn)從資金籌集和資金使用兩方面著手。資金籌集方面，必須改變過(guò)度依賴政府資金支持的現(xiàn)狀，通過(guò)全方位的宣傳以集合社會(huì)的資源和力量，建立長(zhǎng)效獨(dú)立的籌資系統(tǒng)；資金使用方面，資金使用是財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，務(wù)必公開(kāi)、透明地向社會(huì)公布所有資金的去向，嚴(yán)防資金的挪用、私用和貪污。提升非政府組織財(cái)務(wù)管理能力是爭(zhēng)取社會(huì)信任的必要之舉，非政府組織自身能力的提升是推動(dòng)其更加有效地參與公共危機(jī)治理的重中之重。

【參考文獻(xiàn)】

[1]張國(guó)慶.《公共行政學(xué)》第三版[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010：596.

[2]張國(guó)慶.《公共行政學(xué)》第三版[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010：600.

[3]劉學(xué)俠.我國(guó)非政府組織的發(fā)展路徑[J].中國(guó)行政管理，2009（04）.

[4]http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml.來(lái)源：民政部門戶網(wǎng)站.