仝志輝

通過立法規(guī)范合作社聯(lián)合社倒逼合作社規(guī)范化發(fā)展

仝志輝

當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展速度驚人、質(zhì)量堪憂，影響到發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》正在進行修訂，能否通過法律修訂推進農(nóng)民合作社規(guī)范化發(fā)展？筆者認(rèn)為在法律修訂中加入發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社（以下簡稱“聯(lián)合社”）的規(guī)定，通過規(guī)范和加強聯(lián)合社，倒逼和引導(dǎo)合作社的規(guī)范發(fā)展的政策建議，以期收到“一石二鳥”之功，徹底扭轉(zhuǎn)大面積的合作社不規(guī)范發(fā)展的困境，推動合作社發(fā)展從追求數(shù)量到提升質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。

不規(guī)范已經(jīng)成為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中的最大問題，且很難通過行政手段加以解決。在2007年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》通過并實施之后，合作社加速發(fā)展，截止到2015年底，全國共有農(nóng)民專業(yè)合作社約153萬家，比2014年增長了22.6%，出資總額是34萬億，比2014年增長了25.27%，成員總數(shù)4159萬個。但合作社高速發(fā)展的同時，假、空、小、弱、散問題突出，民主管理制度不能落實、盈余分配中大戶和企業(yè)經(jīng)常侵占普通社員利益。

2014年7月28日，海南省審計廳曾表示，據(jù)對農(nóng)民專業(yè)合作社財政扶持資金審計調(diào)查，虛假合作社和運行不規(guī)范問題較嚴(yán)重。抽查150家合作社，基本規(guī)范的合作社只有23家，占15%；“假合作社”有70家，占47%；運行不規(guī)范、合作程度較低的57家，占38%。即使是全省已認(rèn)定的190家省級示范社，獲取財政補助的53家中有50家不符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，占94%，其中17家還屬于“假合作社”。白沙縣3家公司虛假注冊7個合作社，騙取財政超額補助資金467萬元；瓊中縣某公司和4個非農(nóng)戶成立7家合作社，騙取財政補助資金855.64萬元。而這一問題，早在2013年8月，《人民日報》就做過報道。據(jù)海南省農(nóng)業(yè)廳資料顯示，全省現(xiàn)有8500多家合作社，注冊了商標(biāo)的合作社只占總數(shù)的5%左右，運行、半運行和不運行的合作社，基本上各占1/ 3。一邊是合作社數(shù)量“井噴”，一邊是假合作社、死合作社、空殼合作社泛濫成災(zāi)。有的合作社資金不到位，服務(wù)跟不上；有的家長說了算，大企業(yè)“一言堂”；有的甚至演變成“要項目、拿補貼”“逃避繳稅”的幌子。這些數(shù)據(jù)和情況，絕非海南一省，全國所有省區(qū)都不同程度存在。

合作社數(shù)量激增、質(zhì)量不佳并不僅僅因為合作社注冊門檻低，各級有關(guān)部門監(jiān)督不力，主要原因還在于政府各部門分頭采取的對合作社的物質(zhì)扶持方式。這種物質(zhì)扶持無償給予，而且在給予扶持的多數(shù)時間里，對扶持物資和資金的使用方式和效果缺乏有效的監(jiān)督。沒有一個部門能完整掌握合作社獲得資金扶持的情況，導(dǎo)致出現(xiàn)一些合作社多頭連續(xù)多次獲取超額補助資金、重復(fù)申報等問題突出，而相當(dāng)一部分扶持資金被騙取、套取、多領(lǐng)和閑置浪費。在農(nóng)民競逐扶持資金過程中，當(dāng)?shù)卮髴?、外來資本充當(dāng)了主導(dǎo)力量，各類涉農(nóng)部門也出于政績目標(biāo)，兩相結(jié)合，發(fā)展出一個假、空合作社占有相當(dāng)比例的合作社格局。各級政府考核合作社發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)也一直沒有離開合作社發(fā)展數(shù)量、帶動農(nóng)戶數(shù)量、資金規(guī)模等數(shù)量型指標(biāo)，對于其帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、構(gòu)筑農(nóng)民收入長效增長機制以及民主決策管理制度建立等質(zhì)量型指標(biāo)沒有精密考核，有些地方甚至不予考核。假、空合作社占有了合作社扶持資金，就擠壓了真正合作社發(fā)展的空間。小、弱、散隨之蔓延，在這樣的大環(huán)境中，一些真合作社要想發(fā)展壯大也舉步維艱。

對于合作社發(fā)展質(zhì)量上存在的不規(guī)范問題，國家已經(jīng)提出建立成員賬戶和管理檔案、實施年度報告、完善盈余分配制度等要求，也制定了《國家農(nóng)民合作社示范社評定及監(jiān)測暫行辦法》，但有關(guān)部門的措施仍然延續(xù)著加強財政稅收扶持、給予用水用電支持等物質(zhì)性激勵措施。因合作社發(fā)展基數(shù)已經(jīng)十分龐大，這些政策即使精準(zhǔn)實施，也無法監(jiān)督落實有關(guān)要求，僧多粥少無法全面扶持。甄別優(yōu)質(zhì)合作社進行示范社扶持的成本大大增加。真正需要得到扶持的合作社很多得不到支持，扶持政策的效果和可持續(xù)性受到極大挑戰(zhàn)；合作社人才培養(yǎng)體制也不能覆蓋全部合作社的需求；規(guī)范合作社發(fā)展部門協(xié)調(diào)機制還不能有效承擔(dān)相應(yīng)任務(wù)，以對各類合作社都建立起規(guī)范發(fā)展和建立風(fēng)險監(jiān)控體系。

目前，基于涉農(nóng)部門政績導(dǎo)向和物質(zhì)扶持為主方式的慣性，要想改變注冊合作社主要是為了套取政策扶持、合作社后續(xù)發(fā)展乏力的局面靠行政部門的自身調(diào)整會收效甚微，通過法律修訂來作出調(diào)整應(yīng)是治本之策。

主要問題

合作社聯(lián)合社發(fā)展不規(guī)范不足推動合作社質(zhì)量提升

在合作社不規(guī)范發(fā)展的同時，農(nóng)民合作社聯(lián)合社也呈現(xiàn)出發(fā)展速度快、實力弱、發(fā)展不規(guī)范的特征。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，僅在2013年，全國合作社聯(lián)合社已經(jīng)達(dá)到6000多家，涵蓋成員專業(yè)合作社8.4萬多家，帶動農(nóng)戶達(dá)560多萬戶。但成員社對聯(lián)合社提供的服務(wù)普遍不滿意。這些聯(lián)合社很多也是由地方政府出資出面成立，或由某些合作社出資主導(dǎo)成立。

聯(lián)合社發(fā)展存在的不規(guī)范問題主要有：一是法律地位不明確；二是聯(lián)合社功能單一，主要集中在聯(lián)合采購和銷售方面，還不能滿足成員社發(fā)展的多方面需要；三是聯(lián)合社很多也是由實為公司的假合作社推動成立，主要目的是騙取地方優(yōu)惠政策和財政扶持；四是聯(lián)合社內(nèi)部管理制度不健全。

目前發(fā)展聯(lián)合社的法規(guī)缺乏，僅有2013年由國家工商總局和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于進一步做好農(nóng)民專業(yè)合作社登記與相關(guān)管理工作的意見》，效力有限。實踐層面聯(lián)合社的加速發(fā)展，既源于弱小的合作社基于抱團取暖、提升發(fā)展水平的正當(dāng)需要，也存在著假合作社搭建新平臺繼續(xù)尋求政府支持和擴大自身利益的不正當(dāng)現(xiàn)象。法律修訂如何對聯(lián)合社發(fā)展做出規(guī)范，不僅可以影響到聯(lián)合社這一合作社類別的發(fā)展，更主要地是，能表明國家促進合作社發(fā)展的政策取向。如果受限于合作社多數(shù)發(fā)展不規(guī)范而不敢給予于聯(lián)合社發(fā)展空間，會貽誤促進合作社發(fā)展的大好時機。如果延續(xù)過去扶持合作社發(fā)展的低門檻包容性原則來立法規(guī)定聯(lián)合社，就會放大聯(lián)合社發(fā)展的不規(guī)范局面，發(fā)出縱容合作社不規(guī)范發(fā)展的錯誤信號。如果僅僅立足于規(guī)范聯(lián)合社發(fā)展來制定有關(guān)條文，就無法撬動整個農(nóng)民合作社不規(guī)范發(fā)展的局面。

通過立法規(guī)范和加強聯(lián)合社發(fā)展會起到倒逼合作社規(guī)范發(fā)展的作用

聯(lián)合社本來就是通過合作社聯(lián)合為成員社發(fā)展提供服務(wù)和支持的組織，它采用成員平等互助的方式、遵循按交易量分配和民主決策制度，是推動合作社發(fā)展的重要方式。國際合作社聯(lián)盟將“合作社之間的聯(lián)合”作為合作社的基本原則。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在2007年立法時由于沒有多少聯(lián)合社方面的實踐，沒有寫入有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)在合作社大面積發(fā)展和廣泛聯(lián)合的趨勢已經(jīng)存在，迫切需要寫入有關(guān)聯(lián)合社的規(guī)定，有關(guān)規(guī)定要結(jié)合當(dāng)前合作社發(fā)展的大的趨勢。既然不規(guī)范已經(jīng)成為合作社發(fā)展的最大問題，聯(lián)合社的負(fù)率規(guī)定就要主動立足規(guī)范合作社和加強合作社發(fā)展的雙重目標(biāo)，以求收到倒逼合作社規(guī)范發(fā)展和建立合作社發(fā)展自強網(wǎng)絡(luò)的作用。

通過合作社聯(lián)合社來規(guī)范合作社，立法成本較低。合作社聯(lián)合社的條文是法律修訂中的新內(nèi)容，可以繞過《合作社法》現(xiàn)有條文修訂中的一些敏感問題，立法效率較高。通過立法，發(fā)展出健康的合作社聯(lián)合社。國家有關(guān)規(guī)范合作社發(fā)展的政策也能多一個執(zhí)行主體和傳導(dǎo)機制，從而提高政策效果。

對聯(lián)合社法律規(guī)定的具體建議

第一，嚴(yán)格聯(lián)合社成員社的準(zhǔn)入條件，將名為合作社實為公司的假合作社拒之門外。聯(lián)合社作為合作社的聯(lián)合社，是一類特殊的合作社。聯(lián)合社作為合作社，有其成員社，成員社依靠其成員社資格使用由聯(lián)合社提供的服務(wù)和其他成員權(quán)利，并且享受國家給予聯(lián)合社發(fā)展的各種優(yōu)惠條件。因此，聯(lián)合社必須讓真正的合作社加入其中。如果讓那些實為公司的假合作社加入其中，借由聯(lián)合社的平臺繼續(xù)滿足資本的利益，一方面，會保護假合作社繼續(xù)生存；另一方面，會擠占在聯(lián)合社里真合作社的獲利和發(fā)展空間。為此，立法就必須嚴(yán)格聯(lián)合社成員社的準(zhǔn)入條件。堅決不能將實際是公司的假合作社吸收為聯(lián)合社成員。通過不允許假合作社成立和加入聯(lián)合社，可以擠壓假合作社的政策套利空間，增強真合作社的實力，逐步形成真合作社不斷發(fā)展壯大的局面。

第二，通過發(fā)起社審查和成員社入社輔導(dǎo)保證聯(lián)合社在高起點起步。對于發(fā)起成立聯(lián)合社的合作社，法律必須規(guī)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)?？梢砸蟀l(fā)起成立聯(lián)合社的合作社必須是合作社示范社，保證發(fā)起合作社的規(guī)范化程度，這也是為示范社發(fā)揮示范作用提供新的平臺。而對于成員社，則必須由發(fā)起社對其進行認(rèn)真的鑒別，不達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)不能入社。不加鑒別地吸收合作社加入聯(lián)合社，就會使得一些發(fā)育不良、不規(guī)范的合作社拖累聯(lián)合社的發(fā)展，聯(lián)合社扶助合作社規(guī)范發(fā)展的功能不能寄希望于讓多數(shù)合作社加入聯(lián)合社上來，而是通過聯(lián)合社的發(fā)展使得聯(lián)合社成員社的發(fā)展水平明顯提高，在集團意義上發(fā)揮示范引導(dǎo)作用。

第三，賦予聯(lián)合社規(guī)范成員社發(fā)展的責(zé)任，提升聯(lián)合社規(guī)范成員社發(fā)展的能力。在合作社的自發(fā)聯(lián)合階段，提高市場談判地位、延長產(chǎn)業(yè)鏈條、實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展是其主要目標(biāo)，這一階段的聯(lián)合社不會給自己賦予規(guī)范成員社發(fā)展的責(zé)任。但在有關(guān)聯(lián)合社的法律規(guī)定中，應(yīng)使聯(lián)合社在實現(xiàn)成員社利益的同時，更多發(fā)揮其提供公共品的功能。規(guī)范成員社發(fā)展就是既有利于聯(lián)合社自身發(fā)展，也有利于整個農(nóng)民合作社事業(yè)的公共品。法律應(yīng)該賦予聯(lián)合社這一功能，并作為對聯(lián)合社年檢的必要內(nèi)容；法律應(yīng)該賦予聯(lián)合社對成員社的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、財務(wù)指導(dǎo)、資金調(diào)劑、品牌建設(shè)等職能；法律應(yīng)該把這些職能是否履行到位，作為聯(lián)合社年檢的重要內(nèi)容。這樣，聯(lián)合社就可以成為政府和全社會規(guī)范合作社發(fā)展的有力推手。

第四，科學(xué)設(shè)定聯(lián)合社內(nèi)部決策制度，提高民主決策水平。目前的合作社聯(lián)合社，在內(nèi)部決策上大多沿襲了合作社發(fā)展中“大戶控制”的模式，存在核心合作社控制的情況，內(nèi)部決策制度不規(guī)范。聯(lián)合社作為合作社的一種，在成員間成員權(quán)平等、成員民主參與決策的原則上，和一般的合作社應(yīng)沒有區(qū)別。聯(lián)合社作為合作社的特殊之處在于其成員不是單個農(nóng)戶，而是合作社。合作社成員社之間要保持決策上的平等關(guān)系，較之單個農(nóng)戶之間就更加復(fù)雜。因為聯(lián)合社成員社的經(jīng)營規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型和管理能力上可能都存在著巨大的差別，聯(lián)合社的內(nèi)部決策制度要堅持成員社“一社一票”的制度，同時允許在聯(lián)合社章程里根據(jù)不同的決策事務(wù)，設(shè)立不同的附加表決權(quán)制度，提倡設(shè)置重大事務(wù)在決策前向政府有關(guān)部門和第三方機構(gòu)咨詢的制度，以保證能更好地平衡成員社之間的利益，提高決策質(zhì)量。

第五，設(shè)立較之合作社更為嚴(yán)格的聯(lián)合社年檢制度。2014年，國家工商行政管理總局已經(jīng)啟動對農(nóng)民專業(yè)合作社進行年度報告公示制度，未能報送年度報告并公示的合作社，將被移入經(jīng)營異常名錄。由于聯(lián)合社的規(guī)范發(fā)展兼有對成員社發(fā)展和自身發(fā)展的兩方面功能，影響面大，應(yīng)該對其適用年檢制度，而且比一般的合作社年檢制度要更為嚴(yán)格?？梢砸?guī)定對每個聯(lián)合社每年進行入社檢查不少于一定次數(shù)，并要求公示詳細(xì)的年度報告并接受抽檢。通過嚴(yán)格的年檢制度，推動聯(lián)合社的規(guī)范發(fā)展，提高其服務(wù)成員社的能力。

（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）