苑鵬

卷首·視點

關(guān)于《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的名稱和調(diào)整范圍的修改建議

苑鵬

編者按

2007年7月1日開始實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》確立了農(nóng)民專業(yè)合作社的法律地位，為引導(dǎo)、支持和規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提供了法律保障。但是，近年來，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況、新問題，各地普遍要求修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。經(jīng)中央批準(zhǔn)，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修改工作已列入全國人大常委會今年的立法計劃。很多專家對這部法律的修訂也提出了積極的修改意見。

自2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以來，我國的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展始終保持了超高速增長態(tài)勢，農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)農(nóng)民增收的一個重要載體。但是站在歷史的長河中，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展仍然處在起步時期。2013年，中央1號文件首次提出要“抓緊研究修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法”；2015年的中央1號文件又指出要“適時修改農(nóng)民專業(yè)合作社法”。修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)納入全國人大農(nóng)委和政府工作的議事日程。

筆者認(rèn)為，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修訂必須立足于我國長期處于社會主義初級階段的基本現(xiàn)實，從堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位這一最大的中國基本農(nóng)情出發(fā)，圍繞培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，推進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營這一主題，來展開《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修訂。

關(guān)于立法目的　突出“提升農(nóng)戶組織化程度”的目標(biāo)

現(xiàn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第一章第一條明確規(guī)定，“為了支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為，保護農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，制定本法?！?/p>

從未來發(fā)展看，在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的歷史新階段下，全面深化農(nóng)村改革、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)民持續(xù)增收，將是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重中之重，而提升農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度是實現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的一個基本前提條件。因此，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修訂應(yīng)突出立法的核心主題，即通過引導(dǎo)分散農(nóng)戶加入合作社，促進農(nóng)戶通過自助與互助、抱團過冬，降低生產(chǎn)成本和經(jīng)營風(fēng)險、提升市場談判力；通過與產(chǎn)業(yè)鏈上下游的相關(guān)利益企業(yè)合作、借船出海，實現(xiàn)外部規(guī)模經(jīng)濟、改善社會化服務(wù)和外部競爭環(huán)境，以克服農(nóng)戶自我家庭經(jīng)營存在的規(guī)模不經(jīng)濟、專業(yè)化程度低、以及應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果乏力等制度缺陷，促進家庭經(jīng)營的專業(yè)化、集約化和規(guī)?；铀偌鏄I(yè)農(nóng)戶向?qū)I(yè)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場的升級，提升家庭經(jīng)營這一農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營主體的整體生產(chǎn)經(jīng)營水平，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)競爭力的提高。

關(guān)于法律調(diào)整范圍　囊括家庭經(jīng)營所有可能的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)功能

修訂后的法律調(diào)整范圍應(yīng)是在大農(nóng)業(yè)、一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的領(lǐng)域內(nèi)。除了圍繞農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各環(huán)節(jié)的合作外，還包括鄉(xiāng)村旅游、傳統(tǒng)工藝品、勞務(wù)服務(wù)、農(nóng)村新能源等覆蓋農(nóng)戶二、三產(chǎn)業(yè)的各種生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)功能，這里既包括信用服務(wù)，也包括保險服務(wù)。

以信用合作為例。第一，以市場為導(dǎo)向的合作社成員的資金需求無法滿足通過成員之間的內(nèi)部融資來滿足。從已有的經(jīng)驗看，合作社內(nèi)部的資金互助，基本是發(fā)揮“救急”作用，如臨時的周轉(zhuǎn)金等。成員內(nèi)部的資金互助主要是適于傳統(tǒng)、貧困的兼業(yè)農(nóng)戶，以小額、短期貸款為主，這些兼業(yè)農(nóng)戶具有生產(chǎn)與消費的綜合體、生產(chǎn)與生活資金不分開、以及厭惡風(fēng)險等特征。但是對于全面參與市場競爭的農(nóng)戶而言，對合作社的金融服務(wù)更應(yīng)強調(diào)其幫助農(nóng)戶成員進入正規(guī)金融機構(gòu)的客戶群體中，為正規(guī)金融機構(gòu)提供成員的信用記錄或信用等級評定或直接提供擔(dān)保服務(wù)，幫助他們從正規(guī)金融機構(gòu)獲得中、短期貸款。第二，金融業(yè)務(wù)的專業(yè)獨特性和復(fù)雜性，使得金融天然要求業(yè)務(wù)量的大規(guī)模性，對組織體系的系統(tǒng)性具有很強的依賴性，對金融業(yè)務(wù)、對專業(yè)人才有著其他經(jīng)營業(yè)務(wù)無法比擬的苛刻要求，單一合作社無法承載這樣的業(yè)務(wù)屬性，也不具備這樣的專業(yè)人才。從國外成功經(jīng)驗看，信用合作通常至少是在一個區(qū)域（省）層面上形成系統(tǒng)完整的獨立組織體系，并且有一支高水平的專業(yè)人才隊伍，以保障信用合作的資金規(guī)模實力、資金調(diào)劑能力以及抵御經(jīng)營風(fēng)險的能力。此外，信用合作的外部有一個發(fā)達的保險體系做兜底。第三，第三方監(jiān)管的艱巨性及成本高昂性。盡管合作金融屬于非審慎監(jiān)管，但是在我國農(nóng)村金融環(huán)境不健全，再加上資本的強流動性、趨利性，在現(xiàn)階段仍然需要監(jiān)管。此外，從發(fā)展視角看，需要外部監(jiān)管。將開展信用合作的服務(wù)業(yè)務(wù)納入專業(yè)合作社的法律調(diào)整范圍，允許合作社內(nèi)部開展社員封閉、資金運行封閉的資金互助業(yè)務(wù)，應(yīng)要求對申請開展此項業(yè)務(wù)的合作社在縣金融辦進行備案，以防止出現(xiàn)目前我國農(nóng)村存在的大量以農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作名義運作的“山寨版銀行”。

明確農(nóng)民的法律概念　體現(xiàn)時代性、前瞻性與包容性

農(nóng)民概念應(yīng)是本法最重要的基本概念，如何界定該概念，應(yīng)置于我國城鄉(xiāng)一體化的社會轉(zhuǎn)型期大背景下、置于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進程中，體現(xiàn)農(nóng)民概念的時代性、前瞻性與包容性特征。

在中國，長期以來，“農(nóng)民”一詞始終不是職業(yè)概念，而是身份概念。這種狀況并不是中國特色，在發(fā)達國家中也曾經(jīng)歷了這個階段。隨著中國現(xiàn)代化進程的推進，“農(nóng)民”一詞將在注入職業(yè)概念的同時，繼續(xù)保留其身份概念的含義。職業(yè)與身份概念并存，是轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)民概念的一個基本特征。農(nóng)民概念在今后一個較長時期將體現(xiàn)多元化特征。

首先，農(nóng)民是“原住民”概念，即作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，不論其是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。其中，承包經(jīng)營集體土地，從事家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)收入是家庭經(jīng)營收入的主要或重要來源的農(nóng)民群體，應(yīng)是本法“農(nóng)民”的核心群體和政府將重點支持的群體。

其次，農(nóng)民是“新農(nóng)民”概念。它是指沒有農(nóng)業(yè)戶籍的農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者或從業(yè)者，通過租賃土地或同農(nóng)民股份合作，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與服務(wù)。他們是個體經(jīng)營方式，他們的加入也使得農(nóng)民的概念在實踐中不斷被創(chuàng)新。本法需要考慮將這些創(chuàng)新元素吸納進來，只要他們直接從事初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營活動，就應(yīng)包括在“農(nóng)民”的概念中來。典型的案例是農(nóng)機手組成的合作社。

第三，農(nóng)民也應(yīng)包括“農(nóng)業(yè)企業(yè)”的概念。它是指小微型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，它們擁有土地的經(jīng)營權(quán)，直接開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，與專業(yè)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場并無大的區(qū)別。但是大中型規(guī)?；r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)不應(yīng)包括進來，因為它的組織屬性已經(jīng)改變，本質(zhì)是工商資本。按照工信部發(fā)布的最新企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，非工業(yè)企業(yè)類的小微企業(yè)，其資產(chǎn)總額不超過1000萬元，從業(yè)人數(shù)不超過80人。農(nóng)業(yè)小微企業(yè)在本法應(yīng)視同“農(nóng)民”對待。

隨著我國城鎮(zhèn)化的深入，傳統(tǒng)農(nóng)民群體的分化、升級和外來新農(nóng)民的加入將同時呈現(xiàn)加速態(tài)勢，與農(nóng)民群體構(gòu)成的多元化相聯(lián)系，農(nóng)民專業(yè)合作社將長期并存著兩種基本形態(tài)：一類是農(nóng)戶自助性的；一類是農(nóng)戶與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素所有者之間的合作。前者是基于經(jīng)典合作理論下的同質(zhì)家庭經(jīng)營農(nóng)戶，即原住民之間的合作。他們擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，并直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。而后者是以擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的傳統(tǒng)農(nóng)戶占主體，在擁有土地經(jīng)營權(quán)的新農(nóng)民或家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶或產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)利益者的引領(lǐng)下，形成穩(wěn)固的合作關(guān)系，共同參與市場競爭。對于后一類合作社，修訂法律時，可以考慮不必要求按照ICA的經(jīng)典原則運行，如按交易額比例返還原則，同時取消與此相聯(lián)系的特殊優(yōu)惠政策。對他們的扶持應(yīng)主要體現(xiàn)在所在行業(yè)的企業(yè)優(yōu)惠政策（如糧食規(guī)模經(jīng)營體）或所處企業(yè)類型（如小微企業(yè)）的優(yōu)惠政策，政府針對農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持應(yīng)主要集中于自助性的農(nóng)民專業(yè)合作社，以體現(xiàn)法律的公平性與公正性。

促進合作社之間的合作　涵蓋多種形式的聯(lián)合

從各國合作運動和我國合作運動的歷史看，合作社之間的合作包括兩個層面：一是經(jīng)濟層面的，二是非經(jīng)濟層面的。在國外，它們通常都納入合作社法的調(diào)整范圍內(nèi)。為促進中國合作事業(yè)健康平穩(wěn)地向前推進，建議本法將這兩種形式都考慮進來。

關(guān)于經(jīng)濟層面的合作，它包括兩種基本形式：一種是合作社之間的合作，即若干合作社成立聯(lián)合社。這種形式的聯(lián)合可以直接由該法規(guī)定，具體條款只需要規(guī)定聯(lián)合社的最低成員數(shù)量（如3個）即可，聯(lián)合社的法律調(diào)整與農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)是一樣的；另一種是更加靈活的經(jīng)濟合作形式，這些年在發(fā)達國家合作社中日益普遍，我國合作社發(fā)展也已經(jīng)出現(xiàn)這種形式，那就是合作社與非合作社之間的合作，從而形成一個“異質(zhì)”的合作社聯(lián)社。這種形式的合作如何在法律條款上進行規(guī)定，需要認(rèn)真研究。筆者認(rèn)為，只要堅持合作社法人成員的主體地位（如占聯(lián)合社成員總量、聯(lián)合社成員業(yè)務(wù)總額、以及成員出資總額的80%以上），應(yīng)納入本法修訂的范圍。

關(guān)于非經(jīng)濟層面的合作，主要形式是合作社聯(lián)合會。它對于傳播合作理念、加強合作教育、強化信息溝通和交流、促進和指導(dǎo)全國合作運動的健康發(fā)展以及建立合作社與政府之間的對話平臺、政府的合作社政策制定等具有積極作用，建議法律中增加相應(yīng)條款，明確國家支持農(nóng)民專業(yè)合作社成立市縣聯(lián)合會，政府可以委托聯(lián)合會開展合作培訓(xùn)、教育、信息以及其他政府公共事業(yè)項目等。至于這類社團類組織的注冊登記，可以繼續(xù)在民政部門取得合法身份。

（作者系農(nóng)村經(jīng)濟組織與制度研究室主任、中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）