張乾友

摘要：現(xiàn)代社會所擁有的是一種國家主義的治理模式，其基本特征是主權(quán)者與行動者的分離。作為主權(quán)者的社會并不直接開展治理行動，而需要服從于國家代表其所做出的行動。20世紀(jì)后期以來，行動主義運動在各國興起，社會不再滿足于繼續(xù)作為旁觀的主權(quán)者，而要求成為行動者，直接地參與或獨立地開展治理行動。這一發(fā)展要求政府拋棄傳統(tǒng)的控制導(dǎo)向，轉(zhuǎn)而通過對社會主體治理行動的促進來開展一種促進型的治理。促進型治理承認(rèn)社會主體的行動者地位。同時也強調(diào)政府通過促進性的行動來培育社會主體行動能力的責(zé)任。在促進型治理中，行動者之間可以通過合作來共同解決治理問題，而促進則是政府加入合作的行動方式。

關(guān)鍵詞：行動主義；行動者；促進型治理；合作

傳統(tǒng)上，關(guān)于治理問題的思考都是以國家及其政府為中心的，國家及其政府被視為并且事實上也確是社會治理職能與行動的唯一的和理所當(dāng)然的承擔(dān)者。然而，20世紀(jì)后期以來，在公共選擇理論、治理理論等新的治理學(xué)說的敘述中，國家及其政府不再被看做社會治理的唯一行動者，而只是被當(dāng)成了社會治理行動體系中的一個——雖然可能是最重要的一個——行動者。另一方面，實踐上，在近年來各國紛紛興起的“新社會運動”和“公眾參與運動”中，非國家、非政府的組織和團體越來越多地承擔(dān)起了各種具體的治理職能，顯示出了能夠參與甚至獨立開展社會治理行動的能力。這兩方面的發(fā)展都反映了社會治理領(lǐng)域中“行動主義”（ac-tivism）的興起，即傳統(tǒng)上作為治理行動接受者的非政府的組織和團體現(xiàn)在要求加入到傳統(tǒng)上由政府所壟斷的治理行動中。這是社會治理領(lǐng)域里一場前所未有的變革，它將給人類的社會治理帶來一種全新的面貌。從表面來看，政府是這場變革的對象，因為變革的實質(zhì)就是要顛覆政府作為社會治理唯一行動者的地位。如果政府以這種消極的心態(tài)來看待當(dāng)前的治理變革，那么，它必然會在行動中成為變革的對立面，通過行動來阻礙變革，結(jié)果也會受到變革的更大沖擊。反之。如果政府換一種積極的心態(tài)來迎接變革，并對其加以合理的引導(dǎo)和規(guī)劃，那么，政府就有可能從變革的對象轉(zhuǎn)而成為變革的一個主體，進而在一個行動主義的世界中仍然能夠成為社會治理行動的引領(lǐng)者。本文從行動主義出發(fā)，通過對促進型治理、合作治理等理念關(guān)系的分析探討了當(dāng)前的社會治理轉(zhuǎn)型問題。

一、行動主義的興起

在中文語境里，當(dāng)談及民主時，學(xué)者們經(jīng)常列舉一對概念來進行比較，這就是“為民做主”和“以民為主”。其中，“為民做主”被視為農(nóng)業(yè)社會王朝治理模式的典型觀念，這一觀念反映了王朝治理模式中的兩大基本事實。第一，“民”不是主權(quán)者，沒有自己“做主”的權(quán)力和權(quán)利；第二，“民”不是行動者。作為“為民做主”的對象。是被排除在社會治理行動之外的。而“以民為主”則是一種具有現(xiàn)代性的政治觀念，且被視為關(guān)于民主的一種——當(dāng)然不是唯一的一種——合理的理解。從“以民為主”出發(fā)，我們可以看到現(xiàn)代民主政治的兩大基本事實。第一，“民”成為了主權(quán)者，雖然他不必時時刻刻都自己“做主”，但其擁有自己“做主”的最終權(quán)利這一點已不容否認(rèn)；第二，“民”仍然不是行動者。他被承認(rèn)了“做主”的權(quán)利，卻不能也不被允許事事都自己“做主”，因為那樣一來，國家就不復(fù)存在了，而如果沒有了國家，“民”的主權(quán)者地位也就失去了保障。事實上，“以民為主”的觀念反映的是一種“國家主義”的治理模式。與王朝治理模式相比。這種治理模式確立了“民”的主權(quán)者地位，但作為主權(quán)者的“民”仍然被排除在了直接的社會治理行動之外。從權(quán)力的角度看，主權(quán)者對應(yīng)的是主權(quán)，行動者對應(yīng)的則是治權(quán)，因而國家主義的治理模式可以被歸納為一句話，即“主權(quán)在民，治權(quán)在國家”。其中，“主權(quán)在民”確認(rèn)了政治共同體的民主性質(zhì)，

“治權(quán)在國家”則決定了這里的民主不是行動主義的民主，而是一種代表性的民主。所以，理解現(xiàn)代政治的關(guān)鍵詞是“代表”，或與“代表”相對應(yīng)的“表達”，而不是“行動”。

國家主義的形成是一段主權(quán)者與行動者分離的歷史，而在這種分離完成之后，行動與行動者本身則又都開始了新的分化，這就是“表達”與“執(zhí)行”的分化。作為政治現(xiàn)代化的基本成果，國家主義的建立確立了治理行動的主體，卻沒有明確國家這一治理主體開展治理行動的具體方式。當(dāng)學(xué)者們開始思考這一問題時，他們很快就發(fā)現(xiàn)，治理行動不是一種單一性的活動，而是包含不同環(huán)節(jié)的，在不同的環(huán)節(jié)里治理行動呈現(xiàn)出了不同的類型。在思想史上，對現(xiàn)代治理行動不同環(huán)節(jié)和類型的最廣為人知的區(qū)分是由古德諾作出的。古德諾看到，現(xiàn)代治理行動包含兩個環(huán)節(jié)，一是政治意志的表達，二是政治意志的執(zhí)行。從這一區(qū)分來看，治理過程就是從表達政治意志到執(zhí)行政治意志的過程，其中包含了表達與執(zhí)行兩種不同的行動。對于前者，古德諾稱之為政治，后者則稱為行政。在進一步的分析中，古德諾發(fā)現(xiàn)，作為政治意志的表達，政治這種治理行動（選舉是行使主權(quán)的行為，因而不屬于治理行動）是發(fā)生在國家內(nèi)部各部門或機構(gòu)之間的.而并不涉及與社會的關(guān)系，直接作用于社會的治理行動實際上是由政府這一專門的行政機構(gòu)來承擔(dān)和開展的。換句話說，國家主義意味著治權(quán)在國家，但對治權(quán)的實際運用則可以被看做是政府這一具體國家機構(gòu)的專屬職能。在社會治理的意義上，與社會直接相關(guān)的行動者是政府，而不是國家。在這一發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，學(xué)者們關(guān)于現(xiàn)代社會治理體系的建構(gòu)迅速從國家轉(zhuǎn)向了政府，從政治轉(zhuǎn)向了行政，并從行政出發(fā)對國家作出了重建，使20世紀(jì)的國家逐漸被命名為了“行政國家”。

行政國家的出現(xiàn)標(biāo)志著社會治理體系的中心發(fā)生了位移，即從國家移向了政府。當(dāng)然，在統(tǒng)治的意義上，國家仍然是絕對的中心，但從治理體系和行動的角度來看，政府已經(jīng)當(dāng)仁不讓地占據(jù)了中心地位。沒有發(fā)生變化的是，社會仍然被排斥在治理行動之外，甚至，由于政府與社會間的距離更近，行政國家的出現(xiàn)與擴張還進一步地壓縮了社會的行動空間，從而呈現(xiàn)出了一邊是國家與社會的邊界趨于模糊，一邊是主權(quán)者與行動者的分界更加明晰的雙重面貌。國家與社會的邊界趨于模糊，這是因為行政國家通過自身的擴張已經(jīng)滲入到了社會之中.使社會在許多方面失去了原有的獨立性與自主性.而這種獨立性與自主性的喪失也就意味著社會行動能力的進一步下降，從而使它作為主權(quán)者而日益遠離了行動者的角色。關(guān)于這一過程，市民社會話語在現(xiàn)代政治探討中的興衰可以加以佐證。17、18世紀(jì)，市民社會是政治探討中的一個基本范疇，當(dāng)時幾乎所有對后世產(chǎn)生了影響的學(xué)者都是從市民社會出發(fā)來展開他對現(xiàn)代國家的理論規(guī)劃的。黑格爾之后，市民社會概念中所蘊含的行動性內(nèi)容開始受到政治理論的驅(qū)逐，市民社會話語也日漸淡出了政治探討的舞臺。除了在一些存在革命需要的地區(qū).在20世紀(jì)中前期這一行政國家的典型發(fā)展階段，市民社會話語幾乎銷聲匿跡了。當(dāng)代學(xué)術(shù)界對市民社會的探討大都從黑格爾與托克維爾直接就跳到了哈貝馬斯及其同代的幾位理論家，中間這空白的差不多一個世紀(jì)既是市民社會及其理論不斷衰落的世紀(jì).也是主權(quán)者與行動者日益分離的世紀(jì)。

不過，20世紀(jì)70年代以來，隨著“新社會運動”在全世界范圍內(nèi)的先后興起，市民社會話語再度成為政治探討中的一個核心主題，并且?！斑@一術(shù)語不再是一個為一群優(yōu)秀政治理論家和社會理論家所使用的神秘概念，它已經(jīng)進入到政治光譜的各個側(cè)面”。與以工人運動為代表的傳統(tǒng)社會運動不同，“‘新社會運動向不同于階級壓迫的自由民主的支配形式提出了挑戰(zhàn)”。在具體方式上.“新社會運動采取的行動方式既包括投票、游說等傳統(tǒng)行動，也包括互聯(lián)網(wǎng)串聯(lián)、街頭抗議、消費者抵制和直接行動等替代模式?！睋Q句話說，它對國家主義的民主范疇提出了挑戰(zhàn)，不再滿足于通過國家的代表性行動來體現(xiàn)民主，而是要求通過市民社會的自主行動來刷新民主。因此，這場市民社會話語的復(fù)興實際上標(biāo)志著社會治理中行動主義的興起?！安煌谏a(chǎn)合理性的質(zhì)的價值與作為促進它們的手段的行動主義在主要由新的非附屬性群體發(fā)起的各種社會運動中蔓延。然后這些新群體的行動主義價值被直接帶入了曾代表著它們所攻擊之物的官僚機構(gòu)。行動主義得到了制度化?！边@種制度化的行動主義就是近年來各國政府都在積極推行的公眾參與實踐。通過這些實踐，18世紀(jì)以來主權(quán)者與行動者相互分離的趨勢發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。得到重生的市民社會不僅繼續(xù)重申其主權(quán)者地位。而且要求成為與政府相似甚至平等的行動者。更有甚者，在那些尚未確立起“以民為主”民主觀念的地方，“民”也已開始主張其自主開展治理行動的權(quán)利，而不再僅僅希望作為主權(quán)者來旁觀國家及其政府代他們而行動了。

如前所述，國家主義的治理模式是由“主權(quán)在民”和“治權(quán)在國家”兩大要素共同構(gòu)成的。就前者而言，可以想見，只要主權(quán)的觀念繼續(xù)存在，那么“主權(quán)在民”就是一種不可動搖的基本政治立場，當(dāng)前的行動主義運動也不曾試圖改變這一立場。行動主義在事實上改變了的是“治權(quán)在國家”的傳統(tǒng)格局，通過對治理行動的參與，社會組織與公眾部分地分享到了原本由國家獨占的治權(quán)，使治權(quán)發(fā)生了從國家向社會的流動，從而使治權(quán)的存在和行使日益呈現(xiàn)出了不確定性。而這種不確定性的另一種表現(xiàn)就是治理主體的多元性，即行動者的多元性。國家主義的治理模式是一種民主的治理，也是一種單一主體的治理?，F(xiàn)在，行動主義的興起改變了治理主體的單一格局，這動搖了國家主義的基礎(chǔ)，必然也將改變我們關(guān)于民主的理解。

二、從控制到促進的轉(zhuǎn)型

一般來說，學(xué)術(shù)界有限地承認(rèn)在古希臘存在所謂“古代人的民主”也就是城邦民主，同時也認(rèn)定它與“現(xiàn)代人的民主”也就是國家主義的民主存在根本性的區(qū)別。這種區(qū)別就是，城邦民主中治者與被治者是合一的，國家主義民主中的治者與被治者則發(fā)生了分離。換成本文采用的概念，城邦民主中不存在主權(quán)者與行動者的分化，城邦公民既是主權(quán)者也是行動者，而在國家主義民主中，社會與國家則分別作為主權(quán)者與行動者而形成了一種分立又共在的關(guān)系。兩種類型的演進給我們帶來了一種關(guān)于民主的現(xiàn)代觀念，這就是：民主并不意味著公民及其組織需要事必躬親地開展每一項治理行動，而是意味著，公民及其組織有權(quán)利要求和監(jiān)督國家及其政府盡職盡責(zé)地開展每一項治理行動，同時有能力在治理領(lǐng)域之外自由地行動。這一觀念在現(xiàn)實中產(chǎn)生了兩方面的后果：一方面，它解除了公民必須參與治理行動的義務(wù)，從而賦予了公民在治理領(lǐng)域之外的行動自由；另一方面，它也帶來了服從的問題，使民主必須建立在主權(quán)者對行動者的服從之上。在城邦民主中，由于主權(quán)者與行動者是合一的，公民們?nèi)绻庖姴灰唬Y(jié)果將是無法產(chǎn)生行動，反過來，如果行動實際地發(fā)生了，那么可以認(rèn)為，公民之間必定達成了某種一致。當(dāng)然，這里的一致可能也是“少數(shù)服從多數(shù)”的結(jié)果，但這種服從是發(fā)生在行動之前的，而在行動過程中則并不存在服從的問題。反觀國家主義民主，由于主權(quán)者與行動者的分離，一項行動要付諸實踐除了需要行動者內(nèi)部的“少數(shù)服從多數(shù)”，更重要的是.它還需要主權(quán)者對行動者所采取行動的服從，否則，行動無法開展，民主也就失效了。

對服從的分析將我們引向了一個有趣的觀念。這就是“公民不服從”。在市民社會與公民國家分離的前提下，市民主要是一個權(quán)利主體，可以無所顧忌地表達其權(quán)利主張和追求其權(quán)利的實現(xiàn)，公民則主要是一個義務(wù)主體，他的首要義務(wù)就是在其權(quán)利主張與其他公民的權(quán)利主張一道被轉(zhuǎn)化為治理行動之后服從這種行動。只有這樣，民主才能成為一個行動著的過程，而不僅僅是一種理論設(shè)定。然而，在今天，日益擴大的“永久少數(shù)”已經(jīng)成了困擾民主社會的一個根本性問題.即以“少數(shù)服從多數(shù)”為基本特征的民主決策給許多少數(shù)群體帶來了永久性的不正義后果。而當(dāng)不正義成為民主行動的普遍后果時，民主同樣會走向失效。于是，我們就看到了這樣一種悖論：不服從，民主將因為無法行動而失去意義：服從，民主也可能因為缺乏正義而陷于瓦解。有鑒于此，在民主理論的發(fā)展史上，不斷有學(xué)者強調(diào)公民的服從義務(wù)，也不斷有學(xué)者重申“公民不服從”的理念。不過，在重申后一理念時，任何負責(zé)任的學(xué)者都絕不是在鼓動公民不分青紅皂白地對一切政府行動說不，那樣的話，公民不服從就變成了無政府主義的另一種表述。相反，學(xué)者們不斷重申公民不服從的真正目的是為了在服從與不服從之間確立必要的界限，而這種界限其實也就是主權(quán)者與行動者間的距離。當(dāng)行動者的行動體現(xiàn)了主權(quán)者的權(quán)利主張時，治理行動是正義的，主權(quán)者對這種行動也是服從的，二者各守其職，維持了一種穩(wěn)定而適當(dāng)?shù)木嚯x。而如果行動者的行動不能體現(xiàn)主權(quán)者的權(quán)利主張。并因而對主權(quán)者造成了不正義，那么主權(quán)者就可能訴諸不服從，并通過不服從的行動來消除其與行動者的距離，使自己重新成為行動者。只有這樣，只有在存在不服從的可能時。服從才能夠成為民主的支持因素，而不會重新導(dǎo)向奴役。

上述分析表明：即使承認(rèn)公民不服從的正當(dāng)性。民主也需要以服從為前提，在主權(quán)者與行動者的關(guān)系中一定要有服從的在場。正緣于此。羅爾斯才會說，“我們不可對一種公民不服從理論期望過高，即便是為特殊情形構(gòu)建的理論也是如此?！蹦敲矗绾潍@得服從呢？顯然，最簡單的辦法就是進行控制，只要行動者能夠?qū)嵤┯行У目刂疲瑹o論主權(quán)者是否愿意服從，它都將不得不服從?！八?，一部政府發(fā)展的歷史也就是控制體系不斷完善的歷史。”如果說民主政府與專制政府有什么相同之處的話，這就是，民主政府與專制政府都是建立在服從之上，且都是通過控制來獲得服從的。在現(xiàn)代政治發(fā)展史上，19世紀(jì)的自由主義者所推崇的“守夜人政府”是一個相對弱的控制體系.但仍然是一個控制體系，至于20世紀(jì)的行政國家則是一個非常強的控制體系，通過官僚制組織這一龐大的控制工具。行政國家對社會施以了無所不包而又事無巨細的控制，在將行動者與主權(quán)者的關(guān)系變成控制與被控制的關(guān)系的同時，也將民主治理變成了一種控制型的治理。由此，民主與控制就成了國家主義的一體兩面。

主權(quán)者與行動者的分離催生了服從，而服從又導(dǎo)向了控制，那么，如果主權(quán)者與行動者的分離不再成立，如果社會治理關(guān)系變成了行動者與行動者的關(guān)系，服從是否仍然必要？控制又將何存？這正是20世紀(jì)后期以來的行動主義運動向我們提出的新問題。從邏輯上看，在主權(quán)者與行動者的關(guān)系中，主權(quán)者服從的其實并不是行動者，而是行動，他是通過對行動的服從而間接服從行動者的。這是現(xiàn)代權(quán)威理論沒有認(rèn)識到的一點，現(xiàn)代權(quán)威理論一直試圖通過把行動者樹立為權(quán)威來證明主權(quán)者服從權(quán)威的正當(dāng)性，卻發(fā)現(xiàn)這會與民主觀念產(chǎn)生不可避免的矛盾，由此導(dǎo)致了現(xiàn)代政治理論內(nèi)部的緊張。而如果我們把主權(quán)者服從的對象從行動者轉(zhuǎn)為行動，即主權(quán)者不需要服從任何的權(quán)威，但必須服從權(quán)威性的行動，這一矛盾就不復(fù)存在了。也就是說，在民主觀念下，不存在獨立于主權(quán)者的權(quán)威，但民主治理要成為現(xiàn)實，主權(quán)者必須服從行動者所開展的行動，因為這種行動是他們主權(quán)意志的體現(xiàn)，而服從主權(quán)意志正是民主的題中之義。這樣一種理解可以化解現(xiàn)代政治理論在民主與權(quán)威問題上的矛盾。另一方面，主權(quán)者之所以需要服從行動.是因為他本身并不是行動者，反過來，如果他成為了行動者，成為了行動的發(fā)出者和執(zhí)行者，他還需要服從他自己所做出的行動嗎？當(dāng)然不用，他只需行動就可以了。所以，行動者自身是不需要服從行動的，進而，同為行動者，行動者之間也就不可能生成服從的關(guān)系。這是主權(quán)者與行動者的分離走向終結(jié)所帶來的根本性變化。

行動者的世界是一個合作的世界，如果治理行動的所有參與者和相關(guān)方都能成為平等的行動者，那么他們之間的關(guān)系一定也只能是一種合作關(guān)系。但就目前來說，行動主義只是一個趨勢，而并非一種現(xiàn)實，主權(quán)者雖然試圖成為行動者，卻并不就是行動者，尚不擁有參與和開展治理行動的完整能力。因此，對當(dāng)前的治理變革而言，首要的任務(wù)是培育行動者，即促成主權(quán)者向行動者的轉(zhuǎn)變，其次才是如何在行動者之間建立合作關(guān)系，進而開展合作行動的問題。培育行動者，一方面需要社會繼續(xù)堅持當(dāng)前的行動主義運動，通過這種運動既向政府傳遞行動的愿望和訴求，也向公眾傳播行動的觀念和意識；另一方面，也需要政府積極回應(yīng)社會的行動嘗試，并通過各種方式來促進社會行動能力的提升。事實上，這后一點已經(jīng)得到了許多政府的認(rèn)可，如紐蘭（Chester A.Newland）所說，“‘今天的治理理念與許多實踐支持通過不同的制度框架來促進集體行動。這不同于20世紀(jì)大部分的意識形態(tài)時期，當(dāng)時，世界上的大部分地區(qū)都偏好大型的控制型的政府。直到1980年代后期，許多政府仍然決定、承擔(dān)和/或控制了許多（如果不是大多）集體行動，并例行公事地支配著人們、社區(qū)、組織以及市場?！币簿褪钦f，行動主義的興起實際上要求政府從控制轉(zhuǎn)向促進，不再作為唯一的行動者來控制主權(quán)者，而是作為一個特殊的行動者來促進主權(quán)者向行動者的轉(zhuǎn)變，通過促進性的行動來培育社會的行動能力。“從這一觀點出發(fā)的現(xiàn)實實踐需要促進（facilitation）和改進（amelioration），以取代解決問題和完成結(jié)果作為公共行政的恰當(dāng)目標(biāo)?！碑?dāng)政府這樣做了的時候，它就施行了一種促進型的治理。促進而不是控制，這是政府在行動主義運動中應(yīng)當(dāng)采取的治理方式。

三、促進型治理及其要素

在紐蘭看來，作為行動主義興起的一個結(jié)果。從控制朝向促進的治理轉(zhuǎn)型在現(xiàn)實中已經(jīng)發(fā)生，并催生了促進型治理（facilitative governance）、促進型國家（facilitative state）及促進型政府（facilitativegovernment）等新的理念。具體來說，“促進型治理的全球語境傾向于強調(diào)兩套理論和實踐。首先是一種樂觀主義的、三方構(gòu)成的治理框架，它強調(diào)以社會自治為特征的市民社會、在全球范圍內(nèi)運行的負責(zé)任的市場經(jīng)濟以及區(qū)別于20世紀(jì)的大政府理念的強而?。╯trong but small）的促進型政府；其次是強調(diào)相互依賴的民族國家，它們處于一種部分是由諸如聯(lián)合國和世界銀行等國際組織推動的關(guān)系框架之中。與20世紀(jì)初期人類的抱負相反，這決不是在主張世界政府（world government），世界政府的觀念是與當(dāng)時龐大的、官僚主義的行政國家的興起以及民族國家對至上主權(quán)的主張相一致的?！备鶕?jù)這段描述，促進型治理包括國內(nèi)和國際兩個層面，在國內(nèi)層面上，它意味著社會、經(jīng)濟與政府三者間的一種新型關(guān)系，這種關(guān)系讓一國內(nèi)部的治理成為了促進型的治理，而體現(xiàn)了促進型治理的國家則成為了促進型國家，并在國際層面上與其他促進型國家及非政府的國際組織一道共同形成了一種促進型的治理關(guān)系。由于整個現(xiàn)代“社會科學(xué)一向都是圍繞著國家這個中軸運轉(zhuǎn)的”，當(dāng)前的研究需要聚焦于國家，通過更新國家的治理理念與原則來推動國家治理模式的轉(zhuǎn)型，同時確保每個國家都能在全球性的促進型治理關(guān)系中維護本國公民的利益。

當(dāng)我們把目光聚焦到國家時，現(xiàn)實呈現(xiàn)給我們的就是從國家主義到行動主義的發(fā)展。這種發(fā)展不僅包括前面提到的新社會運動，即區(qū)別于政府與市場的狹義上的社會對治理行動的參與，也包括市場這一傳統(tǒng)上純經(jīng)濟性的活動領(lǐng)域?qū)χ卫硇袆拥膮⑴c，正是由于社會與市場都表現(xiàn)出了越來越強的行動主義取向，所以促進型治理才需要將二者都納入其框架之中。對于社會的行動，前文已經(jīng)作出了初步分析。在此需要進一步指出的是，這種行動包含了自治的訴求。不過，行動主義的自治不同于元政府主義的自治，它不是拒絕任何政府干預(yù)的自治，而是包含了政府在場的自治?！皻v史上，社會自治意味著獨立于政府……相反，在促進型國家的框架中，社會自治則通常包含了對政府的某種依賴，這是福利國家價值的一種延續(xù)。由于負責(zé)任的公民文化的缺席，社會事務(wù)被認(rèn)為依賴于政府的財政和/或其他支持，但又相對獨立于官僚主義的支配?！痹谀撤N意義上，人類治理文明發(fā)展到今天的最重要成果就是明確了政府在社會治理中的必要功能。當(dāng)然，在理論上，我們可以想象一種“沒有政府的治理”.甚至斷言“沒有政府統(tǒng)治的治理比起善于治理的政府更為可取”，但在實踐中，如果我們真地把政府從治理行動中排除掉，結(jié)果往往是災(zāi)難性的。其原因正如黑格爾所說，社會是一個特殊性的領(lǐng)域，政府則是普遍性的供給者，因而，排除政府就等于排除普遍性，而如果失去了普遍性，社會就重新退回到了“一切人反對一切人的戰(zhàn)場”，政治共同體也就土崩瓦解了。

促進型治理鼓勵社會自治，同時促進型治理中的自治又是一種包含了政府在場的自治。這意味著，我們需要改變關(guān)于自治的理解，它不再意味著社會本身的獨立自主的狀態(tài)，而是意味著社會與政府間的一種新的關(guān)系，這種關(guān)系對社會和政府都提出了新的要求。一方面，它要求社會不再把政府看成與自己對立的一種存在，不再總是試圖掙脫政府的控制，而是更多地把政府看做自身的一種支持性力量，并通過與政府越來越多的接觸和互動來謀求政府對其行動的支持。另一方面，它要求政府?dāng)[脫固有的控制思維，轉(zhuǎn)而“通過支持性法律、經(jīng)常性的財政資助與其他支持性的政府干預(yù)來鼓勵非政府組織的建立和生存”。事實上，20世紀(jì)后期以來各國的非政府組織立法或多或少都體現(xiàn)了對這種涌現(xiàn)中的新的組織類型的支持和促進，因而，這樣的立法又被法學(xué)界稱作“促進型立法”。促進型立法的出現(xiàn)改變了我們關(guān)于權(quán)威及其實現(xiàn)方式的理解。傳統(tǒng)上，權(quán)威的實現(xiàn)一直是以控制為手段的，法律就是控制的一種工具，促進型立法的出現(xiàn)則表明，法律也可以成為一種促進性的力量，且促進同樣可以有助于權(quán)威的實現(xiàn)。事實上，所有針對非政府組織制定了促進型立法的政府都不但沒有發(fā)生權(quán)威的流失，反而因為滿足了社會的行動訴求而獲得了更多的認(rèn)同，從而增強了自身的行動性權(quán)威。未來的促進型治理變革要取得更多的進展，迫切需要政府重新認(rèn)識自治與權(quán)威的關(guān)系，把促進社會自治作為增強自身權(quán)威的基本途徑。

促進型治理還包括對市場行動能力的培育，不同的是，這里的關(guān)鍵不是自治，而是責(zé)任。如果說社會能否成為社會治理的行動者主要取決于其自治能力的話。市場在治理行動中的作用則主要取決于其責(zé)任能力。在20世紀(jì)，由于選舉政治不可避免地淪為了金錢政治，市場主體在治理行動中一直有著特殊的地位，對政府的治理行動有著特殊的影響。不過，在20世紀(jì)中前期，這種影響一般還是間接的。更多作用于選舉過程而不是治理行動。其中的邏輯在于，選舉是對政府行動決策者的選擇過程，因而，只要能夠影響決策者的產(chǎn)生，就能通過決策者來影響政府的決策和行動。然而，20世紀(jì)后期以來，由于整個社會復(fù)雜性、不確定性的增強，政府的政策周期大大縮短，同一決策者也經(jīng)常在其任內(nèi)作出前后不一的多項決策，從而終結(jié)了市場主體僅僅通過影響選舉過程就能左右治理行動的歷史，也迫使市場主體更直接地參與到治理行動之中。傳統(tǒng)上，政治游說的對象是政治決策者，而在代表制度下，政治決策者是議院，所以，政治游說在形式上表現(xiàn)為一種院外活動。而在近年來的街頭政治、抗議政治中，市場主體的游說活動已經(jīng)完全取消了游說對象的限制。不論議院、政府還是普通公眾，誰能影響治理行動，市場主體就通過日益巧妙的公共關(guān)系活動來游說誰。換句話說，誰是行動者，誰就是游說的對象，而當(dāng)市場主體發(fā)起了對行動者的游說時，它自己也就參與到了行動之中，部分地變成了一個行動者。另一方面，在20世紀(jì)后期以來“公共服務(wù)外包”的潮流中，市場主體通過競爭承擔(dān)起了許多原本歸屬于政府的治理行動。從而以非游說的方式更直接地成為了社會治理的行動者。

與社會爭取自治的行動總是面臨重重阻礙不同，由于資本在工業(yè)社會中幾乎無法抵抗的征服能力，市場尋求行動的努力則很少遇到什么障礙，甚至可以說是得到了各國政府的一路縱容。如紐蘭所說，促進不同于放任，更不等于縱容，如果政府誤把促進當(dāng)作放任和縱容，從而任由市場主體在利潤的驅(qū)動下去參與和開展治理行動，結(jié)果必然會造成社會治理中責(zé)任的缺失。事實上，借用貝克的術(shù)語，20世紀(jì)后期以來資本在治理領(lǐng)域中的無序擴張已經(jīng)給人類的社會治理造成了“有組織的不負責(zé)任”的困境.而要走出這一困境，則有賴于政府對促進的重新界定。根據(jù)促進型治理的理念，政府需要樹立起這樣一個觀念，即促進是督促市場主體承擔(dān)責(zé)任的方式，而不是鼓勵市場主體推卸責(zé)任的托詞。為此，政府需要在向市場主體開放行動過程之前增加一種前置的責(zé)任機制.讓市場主體只有在承擔(dān)起行動責(zé)任的前提下才能加入治理行動。由此來促進市場主體對行動責(zé)任的主動分擔(dān)。而責(zé)任問題的存在也反證了政府在行動者的世界中的必要性和重要性，即它可以作為一種客觀的責(zé)任保障機制而存在，沒有這種責(zé)任保障機制，市場主體不負責(zé)任的肆意行動就很可能將行動者的世界變成一個風(fēng)險社會。

可見，促進型治理不只強調(diào)社會自治，更強調(diào)政府促進社會自治的職責(zé)；不只強調(diào)治理行動向市場主體的開放，更強調(diào)政府對市場主體責(zé)任的督促。當(dāng)政府同時做到了這些方面時。它就成為了一個促進型的政府，而促進型治理就是以政府的促進型行動為基礎(chǔ)的、由所有行動者共同參與的各種治理行動的總稱。

四、促進型治理視野中的合作

對促進型治理的思考幫助我們獲得了一些關(guān)于合作的新認(rèn)識。在邏輯上，合作具有兩大前提，一是平等，二是差異。只有以平等為前提，不同主體之間才能建立起真正的合作關(guān)系，進而開展合作的行動，而如果主體之間毫無差異，那么無論他們多么平等，都將無法產(chǎn)生出合作的需求與動機。如圖海納（Alain T0uraine）所說，“個人與群體之間的任何一種平等都是一種權(quán)利上的平等，就如‘人權(quán)與公民權(quán)利宣言所準(zhǔn)確指出的那樣，而不是事實上的平等，它適用于一種特定的超脫社會與文化現(xiàn)實之上的政治與法律秩序，或者說，這種權(quán)利平等暗含了一種對差異的權(quán)利，它可以適用于一種特定的社會范疇，也可以適用于一種文化。”行動主義運動凸顯的是權(quán)利平等的訴求，即社會的和市場的主體都要求成為與政府平等的行動者，都要求被承認(rèn)參與和獨立開展治理行動的權(quán)利。促進型治理則突出了合作中差異的方面，即不同行動者在合作關(guān)系與行動中的角色和分工是有差異的，其中，促進和促進者就是政府在合作治理行動中區(qū)別于其他行動者的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起的功能和扮演好的角色。具體來說，政府促進性功能的履行主要包括以下兩個層面的內(nèi)容。

首先，政府需要促進治理資源在不同社會領(lǐng)域和部門間的流動，尤其是從政府向社會和市場的流動。在國家主義模式下，政府是社會治理的唯一行動者，也是治理資源的壟斷性占有者。在促進型治理中，政府則應(yīng)當(dāng)放開對治理資源的封閉性控制，并通過適當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)它流向需要的地方。只有這樣，才能真正促進社會和市場主體行動能力的提升，使他們得以在行動中不斷鍛煉其行動者角色。

其次，政府需要致力于促進行動領(lǐng)域的彼此開放，以此實現(xiàn)不同行動能力與行動的合理配置，避免因為所謂行動能力的不足而導(dǎo)致治理行動的重新封閉化。促進型治理不否認(rèn)個體意義上的能力不平等，也承認(rèn)這種不平等是幾乎無法消除的，但在社會治理的意義上，在涉及以組織的形式出現(xiàn)的行動者時。促進型治理則拒絕關(guān)于能力不平等的一切假設(shè)。而是將這種所謂的不平等看成因行動而不同的差異。也就是說，在治理行動中，不存在能力不平等的問題，而只有著能力領(lǐng)域的差異，即不同行動者都有著各自擅長的行動領(lǐng)域，所以，當(dāng)他們被納入自己不擅長的領(lǐng)域時，就會表現(xiàn)出行動能力的不足，而一旦他們進入到自己擅長的領(lǐng)域，又會顯示出強于其他行動者的能力。其實，這種所謂的能力不平等完全是由行動與能力的不合理配置造成的，而這種不合理配置又是行動領(lǐng)域相互封閉的結(jié)果，正是由于行動領(lǐng)域的封閉，使得不擅長某些行動的行動者無法投身于其所擅長的行動，才導(dǎo)致了行動中的不平等與行動效率的低下。有鑒于此，促進型政府必須致力于促進和維護不同行動領(lǐng)域的開放性，以保障所有行動者都能各盡其才，而當(dāng)每一個行動者都充分地發(fā)揮他所獨具和擅長的行動能力時，社會在整體的意義上也就實現(xiàn)了合作。

促進型治理體現(xiàn)了關(guān)于政府的一種行動主義的理解。在思想史上，社會契約論是一種具有行動主義特征的學(xué)說，它的基本理論出發(fā)點就是個體在自然狀態(tài)中的理性行動。但社會契約論對行動的關(guān)注是不徹底的，甚至是反行動的。根據(jù)社會契約論的解釋。個體在自然狀態(tài)中開展共同行動的結(jié)果是建立起了國家這一制度，而在國家這一制度得以確立之后，行動就終結(jié)了。從此，非國家的個體與組織被取締了行動者的資格。而政府這一唯一行動者的全部行動則都旨在維護國家這一制度，不讓國家在其他行動者的行動中受到威脅。在這個意義上，我們雖然把政府視作國家主義模式中的唯一行動者，但實際上，政府作為行動者的獨立性是嚴(yán)重欠缺的。它只是制度的一個工具。

促進型治理則不然。促進型治理不是一種制度模式，而是一種行動模式。當(dāng)然，它也需要某種制度框架，但在制度與行動的關(guān)系上，制度不再是目的，而變成了工具，相反，行動則成為了制度的目的，促進型治理中的所有制度安排都是以促進行動者間的合作行動為目的的。在國家主義模式下，政府與社會主體、市場主體之間也會產(chǎn)生合作的需要，也可能在特定問題上付諸合作的行動，但由于這種行動從始至終都受困于既定的制度框架，無論這些行動的參與者如何努力，都不可能使這種行動超越制度的束縛和局限。正是由于這一點，許多現(xiàn)象學(xué)者拒絕承認(rèn)制度主義式的活動是一種行動（ac-tion），而只愿將它看成一種行為（behavior），是對制度這一客觀實在的復(fù)制和模仿。如哈蒙（MichaelM.Harmon）就認(rèn)為，“行為如同一個客觀實在的觀念，從屬于行動這個更為廣延的觀念之中。行動則包含了對一般社會行動者可理解的意義和動機的考量”。而由于行為只是對制度的復(fù)制和模仿，無論它有多少參與者.都不能被視為合作，而只是一種協(xié)作?？梢姡袆拥母拍钭寘f(xié)作與合作的區(qū)分獲得了可理解性，從行動的概念出發(fā)，協(xié)作可以被理解為一種制度主義的封閉性行為，它的每一個環(huán)節(jié)都是由制度嚴(yán)格規(guī)定的，行為者決不可逾越制度的規(guī)定而擅自行動；合作則是以行動本身為宗旨的開放性行動。只有在行動中，行動者才能找到合作關(guān)系的建構(gòu)途徑并實際地開展合作，如果他們的合作也帶來了制度性的成果，則這種制度也是服務(wù)于行動之目的，而不是用來框定行動的。

在促進型治理中，制度失去了優(yōu)先性，它不僅不再是行動的充分條件。甚至也不必然是一個必要條件，而只是在某些情況下可能成為行動的潤滑劑，可以幫助行動者更好地開展合作行動。所以，促進型政府不把供給和維護制度作為其基本職責(zé)，而是將開展促進性的行動作為主要的工作。通過這種行動，社會主體與市場主體獲得了更多的行動空間和資源。日益成長為獨立的行動者，促進型政府本身也在對制度的超越中獲得了越來越多行動上的獨立性。換句話說，國家主義是一種反行動主義的治理模式。其中的政府雖然也可以被視作一個行動者，卻只是一種工具性的行動者。促進型治理則是一種行動主義的治理模式，其中的政府與社會主體、市場主體一樣，都變成了獨立的行動者，都可以獨立地開展治理行動，進而在單獨行動無法解決問題時訴諸合作。促進型治理并不要求所有行動都必須以合作為目的，當(dāng)社會行動者、市場行動者或政府本身就能解決某一問題時。促進型政府鼓勵這些行動者的單獨行動.鼓勵它們在獨立的行動中鍛煉其綜合考慮和解決治理問題的能力。而如果某一問題是單獨行動者無法獨立解決的，或這一問題在最初呈現(xiàn)出了可以得到單獨解決的可能性。但由于單獨行動者能力的不足或其他原因造成了它在解決過程中的復(fù)雜化，變得無法為單獨行動者解決時，促進型政府需要及時介入，通過促進性的行動來引入合適的行動者加入對該問題的合作解決。

傳統(tǒng)上，無論學(xué)者還是實踐者都對行動有著一種深深的恐懼，害怕行動會帶來沖突，造成無序，所以他們選擇了制度主義的治理方式，通過制度來消除行動的不確定性，通過制度來強加給社會一種秩序。促進型治理從制度中釋放出了行動，自然也就釋放出了與行動相伴的沖突和無序。當(dāng)所有行動者都要求并實際地開展了行動時，我們的確很難想象社會還能擁有一種制度主義式的秩序。而這恰恰突出了政府在促進型治理中的角色和功能。事實上，促進型政府除了培育行動者與督促非政府的行動者承擔(dān)責(zé)任，還需要承擔(dān)供給秩序的職責(zé)，但它對秩序的供給不再是通過維護制度，而是通過促進和維護合作而得以實現(xiàn)的。促進型治理雖然不要求所有行動都以合作為目的，都通過合作的方式得到開展，但在整體上要求所有治理行動呈現(xiàn)出一種合作的狀態(tài)，而達到這種狀態(tài)的途徑就是政府的促進性行動。如果某個問題必須由不同行動者共同解決，則政府無論是否直接參與行動都需要為此行動創(chuàng)造合作的條件，督導(dǎo)合作的過程。疏解合作中可能出現(xiàn)的沖突，引導(dǎo)合作得出有益于所有行動者以及整個社會的產(chǎn)出。如果某個問題可以由單獨行動者加以解決，政府也需要關(guān)注該行動的開展，評估行動者解決該問題的各項行動對其他行動者和整個社會的積極的和消極的影響，進而根據(jù)這種評估的結(jié)果來決定是否需要引入合作。由此，通過對合作的供給和維護，促進型政府就為行動者的世界營造出了一種行動主義的與合作式的秩序。

總之，在促進型治理中，政府是合作行動的促進者，而不是任何既定制度的實現(xiàn)工具。因而，它不會通過控制來維護任何已有的制度安排，而總是在行動中促進不同行動者間的合作。這決定了它是一種有助于實現(xiàn)普遍合作的治理方式。在促進型的治理中，行動者的世界將真正成為一個合作的世界。