宋雄偉

摘要：政府協(xié)商的邏輯起點(diǎn)是理論與實(shí)踐的共同探索和推動(dòng)，包括理論界對(duì)協(xié)商民主的概念引入與本土化努力，地方政府主動(dòng)、被動(dòng)和偶然的協(xié)商民主實(shí)踐探索。政府協(xié)商的本質(zhì)是政府角色和職能轉(zhuǎn)變：政府協(xié)商的主體是政府及職能部門(mén)、社會(huì)公眾和市場(chǎng)主體；政府協(xié)商的范圍既包括政府外部協(xié)商，也包括政府內(nèi)部協(xié)商；政府協(xié)商的原則是發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，與依法行政相結(jié)合，注重協(xié)商與保證效率相結(jié)合，以及全面推進(jìn)和重點(diǎn)突出相結(jié)合；政府協(xié)商的程序必須規(guī)范化和制度化。完善政府協(xié)商應(yīng)著重從與人大、政協(xié)制度充分銜接，制定和公布政府協(xié)商事項(xiàng)目錄，及時(shí)、充分、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息，積極探索形成社會(huì)公眾的動(dòng)議機(jī)制，以及建立健全決策咨詢(xún)機(jī)制等方面入手。

關(guān)鍵詞：政府協(xié)商；協(xié)商民主；行政協(xié)商

一、政府協(xié)商的邏輯起點(diǎn)：理論與實(shí)踐的碰撞

（一）理論界對(duì)協(xié)商民主的概念引入與本土化努力

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于協(xié)商民主研究的起源受到西方學(xué)界的深刻影響。理論界普遍認(rèn)為，隨著2001年西方學(xué)者哈貝馬斯將“Deliberative Demoeracv”一詞引入中國(guó)學(xué)界，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始譯介國(guó)外相關(guān)理論著述，并撰寫(xiě)了一大批學(xué)術(shù)理論文章。隨著研究的不斷深入，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界自由爭(zhēng)鳴的態(tài)勢(shì)越發(fā)明顯，學(xué)者們對(duì)于協(xié)商民主的態(tài)度也存在著一定程度的差異。正如有的學(xué)者所述：近年來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)協(xié)商民主的研究在取得了部分共識(shí)之外，表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)牟町愋?。在研究取向方面出現(xiàn)了以協(xié)商為工具和以協(xié)商為目的的“道術(shù)分野”；研究?jī)?nèi)容上，在協(xié)商民主與選舉民主關(guān)系方面出現(xiàn)了優(yōu)先論與互補(bǔ)論，在協(xié)商民主與政治協(xié)商關(guān)系方面出現(xiàn)了契合論、差異論、優(yōu)勢(shì)論，在協(xié)商民主發(fā)展路線方面出現(xiàn)了嵌入論和載體論等差異。

值得我們注意的是，雖然中國(guó)學(xué)者對(duì)于協(xié)商民主的態(tài)度和研究成果存在較大差異，但協(xié)商民主與中國(guó)本土化元素的結(jié)合成為理論界的主要努力方向。國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始總結(jié)中國(guó)協(xié)商民主的歷史來(lái)源、形成路徑、主要特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，努力將協(xié)商民主與中國(guó)文化基礎(chǔ)、理論創(chuàng)新、制度載體和政治實(shí)踐相結(jié)合，創(chuàng)造出中國(guó)式的協(xié)商民主理論體系。比如，有學(xué)者研究人民政治協(xié)商會(huì)議制度與協(xié)商民主的關(guān)系，認(rèn)為統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國(guó)共產(chǎn)黨凝聚人民的重要法寶。人民政協(xié)是黨創(chuàng)造人民聯(lián)合與團(tuán)結(jié)的重要形式，政治協(xié)商是黨以民主的方式創(chuàng)造人民團(tuán)結(jié)的重要機(jī)制，強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)成立以來(lái)，其性質(zhì)、地位、職能和作用隨著歷史的發(fā)展逐漸豐富和完善，人民政協(xié)在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展中起到了不可替代的作用。有學(xué)者研究中國(guó)共產(chǎn)黨協(xié)商民主思想的歷史演進(jìn)，指出協(xié)商民主作為一種制度運(yùn)行在中國(guó)已有60多年的歷史，回顧中國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展歷程、揭示中國(guó)共產(chǎn)黨協(xié)商民主思想的發(fā)展和創(chuàng)新對(duì)于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)有著重要的意義。有學(xué)者研究中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線與協(xié)商民主的關(guān)系，指出群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命時(shí)期取得勝利的重要法寶，新時(shí)期的群眾路線即體現(xiàn)為社會(huì)主義協(xié)商民主，一方面要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨，即全心全意為人民服務(wù)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，另一方面，要繼續(xù)大力推進(jìn)協(xié)商民主，使黨的政策為社會(huì)公眾所自覺(jué)遵守和接受。

（二）地方政府主動(dòng)、被動(dòng)和偶然的協(xié)商民主實(shí)踐探索

地方政府對(duì)于協(xié)商民主的實(shí)踐并沒(méi)有落后于理論界的學(xué)術(shù)探討和研究.相反，地方政府的生動(dòng)實(shí)踐為學(xué)術(shù)界將協(xié)商民主本土化提供了鮮活的案例和豐富的經(jīng)驗(yàn)。總體來(lái)講，地方政府的實(shí)踐探索來(lái)源于宏觀、中觀和微觀三個(gè)方面的推動(dòng)。宏觀層面，改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)社會(huì)管理體制、人們的生活方式和思想觀念產(chǎn)生了深刻影響，社會(huì)公眾的獨(dú)立性、自主性增強(qiáng)，國(guó)家與社會(huì)出現(xiàn)一定程度的分離。從而形成了一種新的社會(huì)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生了諸多新的社會(huì)關(guān)系。中觀層面，我國(guó)提出服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)，從傳統(tǒng)的行政本位努力向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變。由單向的行政方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞯闹卫矸绞?，政府主?dòng)吸納社會(huì)不同階層參與公共行政行為。微觀層面，隨著民主和權(quán)利意識(shí)的提升，社會(huì)公眾通過(guò)暴力抗?fàn)幓虿缓献鞯姆绞脚c政府進(jìn)行對(duì)抗，地方政府迫于推動(dòng)工作和“維穩(wěn)”的一票否決式考核壓力，不得不被迫探索與社會(huì)公眾妥協(xié)對(duì)話的機(jī)制。

基于宏觀、中觀和微觀層面的原因，地方政府在實(shí)踐層面開(kāi)始積極探索符合自身情況的協(xié)商機(jī)制，如民主懇談會(huì)、民主議事會(huì)、參與式預(yù)算、聽(tīng)證會(huì)等。地方政府協(xié)商機(jī)制從產(chǎn)生上可以分為主動(dòng)型、被動(dòng)型和偶然型。主動(dòng)型是指地方政府基于自覺(jué)認(rèn)識(shí)。利用協(xié)商機(jī)制推動(dòng)政府工作、緩解社會(huì)矛盾和創(chuàng)新社會(huì)治理。比如，2012年云南省在推動(dòng)財(cái)政預(yù)算改革的戰(zhàn)略布局中，在鹽津縣試點(diǎn)群眾參與預(yù)算改革，形成廟壩鎮(zhèn)和豆沙鎮(zhèn)兩種模式，2013年擴(kuò)大至中和鎮(zhèn)、牛寨鄉(xiāng)共四個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。浙江省溫嶺市民主懇談會(huì)起源于1999年舉辦的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”，后經(jīng)市委發(fā)文而進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和程序化。被動(dòng)型是指政府在推動(dòng)實(shí)際工作中遇到了前所未有的阻力，激化了政府和民眾的矛盾，從而迫使政府采取特定協(xié)商機(jī)制聽(tīng)取利益相關(guān)方的訴求和聲音。比如，2012年廣州市在同德圍地區(qū)的征地拆遷問(wèn)題上遇到群眾的強(qiáng)烈抵制，在不得已的情況下，廣州市政府推動(dòng)成立了同德圍綜合整治工作咨詢(xún)監(jiān)督委員會(huì)，讓黨員代表、人大代表、政協(xié)委員和居民、村民、企業(yè)代表共同參與，形成了政民互動(dòng)的“同德圍模式”，有效地解決了拆遷問(wèn)題。偶然型是地方政府在推動(dòng)行政體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能中產(chǎn)生的附屬品。比如，2009年順德被列為廣東省創(chuàng)新行政管理體制先行先試地區(qū)和廣東省綜合改革試驗(yàn)區(qū)，先后啟動(dòng)大部制改革、簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革、行政審批制度改革、商事登記制度改革、農(nóng)村綜合改革，大力培育社會(huì)組織、慈善組織，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，引入社工制度等。2010年1月，順德區(qū)容桂街道率先成立了順德首個(gè)決策咨詢(xún)委員會(huì)，這也是全國(guó)首個(gè)鎮(zhèn)街級(jí)別的決策咨詢(xún)委員會(huì)。此后，順德區(qū)級(jí)決策部門(mén)、區(qū)屬政府部門(mén)、所轄鎮(zhèn)街等各級(jí)主要政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)普遍建立了決策咨詢(xún)委員會(huì)。

（三）協(xié)商民主理論爭(zhēng)鳴與地方探索的共同升華

在理論與實(shí)踐層面的共同探索和推動(dòng)下，協(xié)商民主進(jìn)入了中國(guó)政治發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)層面，納入了中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的總體規(guī)劃。2012年中共十八大第一次明確將“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”寫(xiě)入黨代會(huì)報(bào)告。中共十八大報(bào)告中關(guān)于協(xié)商民主的解釋共計(jì)328字，根據(jù)筆者對(duì)文字的內(nèi)容分析，雖然此時(shí)提出了協(xié)商民主應(yīng)廣泛、多層、制度化發(fā)展，但并沒(méi)有歸納出協(xié)商民主建設(shè)的層次和體系，其中有177字關(guān)注的仍是人民政協(xié)和政治協(xié)商。2013年中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中共計(jì)573字解釋了推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，也第一次在官方文件中嘗試將協(xié)商民主建設(shè)的體系層次化和系統(tǒng)化，提出“深入開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”。在解釋中用187字強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)和政治協(xié)商的功能，用156字強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)一戰(zhàn)線基礎(chǔ)上中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派間的協(xié)商。然而，中共十八屆三中全會(huì)決定對(duì)于協(xié)商民主體系五種類(lèi)型的劃分并沒(méi)有明確而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

由于“行政協(xié)商”提出的時(shí)間較晚，據(jù)CNKI搜索（精確匹配），截止2013年底，學(xué)術(shù)界對(duì)于“行政協(xié)商”的研究文章僅有10余篇，還基本處于起步階段。2014年《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》將協(xié)商民主劃分為七個(gè)方面，即政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商?？梢钥闯?，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》按照協(xié)商主體的類(lèi)型進(jìn)行了明確劃分，嘗試明確中國(guó)協(xié)商民主建設(shè)的體系和邏輯。至此，“政府協(xié)商”正式成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界常用的學(xué)術(shù)話語(yǔ)和政策表述。這里我們基本可以判斷，“行政協(xié)商”是“政府協(xié)商”的前身。

二、政府協(xié)商的基本內(nèi)涵：本質(zhì)、主體、范圍、原則和程序

《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中認(rèn)為，政府協(xié)商是圍繞有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平。有些學(xué)者在學(xué)理分析上認(rèn)為，政府協(xié)商是一種重要的治理形式，是在政府做決策之前與社會(huì)公眾、專(zhuān)家、智庫(kù)以及相關(guān)利益方進(jìn)行商議和對(duì)話，從而推動(dòng)政府決策的科學(xué)化和民主化。然而，筆者認(rèn)為，認(rèn)識(shí)政府協(xié)商應(yīng)該跳出政府決策的層次，從本質(zhì)、主體、范圍、原則和程序五個(gè)方面來(lái)理解。

（一）政府協(xié)商的本質(zhì)

政府的角色與職能應(yīng)該是什么樣的受到不同國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的深刻影響。在不同的歷史階段也會(huì)表現(xiàn)出不同的政府角色與職能。自二戰(zhàn)以來(lái)，英美等西方國(guó)家政府角色與職能也是不斷調(diào)整的。如，二戰(zhàn)之后至今，英國(guó)走過(guò)了凱恩斯主義下的“大政府”。新公共管理運(yùn)動(dòng)下的“小政府、大市場(chǎng)”，合作政府下的政府與市場(chǎng)和社會(huì)成員的共商共治，以及卡梅倫政府的“大社會(huì)”。盡管各國(guó)政府的角色和職能存在著差別，但在全球化時(shí)代，善治和公共服務(wù)已成為各國(guó)政府改革所追求的共同目標(biāo)。隨之，政府角色和職能便與更好地處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系緊密聯(lián)系在一起。

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)政府的角色和職能總體上適應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，有效促進(jìn)了生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)水平的提高。中國(guó)面臨從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，政府和社會(huì)都準(zhǔn)備不足。在社會(huì)慢慢適應(yīng)、調(diào)整和轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，政府卻不得不迅速做出反應(yīng)。在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi).中國(guó)呈現(xiàn)出“強(qiáng)政府”和“大政府”的特征，職能伸入到社會(huì)的各個(gè)角落。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，政府在面臨紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)時(shí)，已然感到力不從心，負(fù)擔(dān)沉重，效果不佳，“政府能力的限度”越來(lái)越明顯地體現(xiàn)出來(lái)。因此，政府角色和職能轉(zhuǎn)變已是大勢(shì)所趨，不可逆轉(zhuǎn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，要重視宏觀調(diào)控，減少直接干預(yù)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用：在社會(huì)領(lǐng)域，要完善基層自治，推動(dòng)社會(huì)力量共商共治：在民生領(lǐng)域，要推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，突顯人民主體地位；在行政改革領(lǐng)域，要簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，從源頭釋放市場(chǎng)和社會(huì)的活力。簡(jiǎn)而言之，政府角色和職能要從單向的“一元思維”走向多向的“多元思維”，從科層結(jié)構(gòu)自身所帶有的僵化和滯后性上解脫出來(lái)，建立及時(shí)回應(yīng)型的政府機(jī)制。政府協(xié)商的本質(zhì)即是推動(dòng)政府角色和職能的轉(zhuǎn)變。

（二）政府協(xié)商的主體

政府協(xié)商的主體包括政府和政府部門(mén)、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，我國(guó)國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系受政府主導(dǎo)的影響比較深遠(yuǎn)，“國(guó)家中心主義”情結(jié)嚴(yán)重，將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善當(dāng)作政府應(yīng)然全部包攬事情。受這種思維影響，政府協(xié)商的主體容易被認(rèn)為僅是政府和政府部門(mén)。這種認(rèn)識(shí)也源于“國(guó)家中心主義”的基本理論假設(shè)，即政府是最優(yōu)的，政治精英有足夠的智慧處理好所有事務(wù)?！吧鐣?huì)中心主義”則相反，認(rèn)為市場(chǎng)和社會(huì)具有自治、自發(fā)和漸進(jìn)的特點(diǎn)，可以有序推動(dòng)制度的變遷，主導(dǎo)國(guó)家的構(gòu)建。因此，“社會(huì)中心主義”認(rèn)為政府不是主體，應(yīng)該是一個(gè)典型的“守夜人”，提供最基本的公共安全即可。在這種理論下，社會(huì)和市場(chǎng)是政府協(xié)商的主體。在現(xiàn)實(shí)的中國(guó)政治發(fā)展中，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系介于“政府全能”與“社會(huì)自治”中間。比如，有學(xué)者將中國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系描述為“行政吸納社會(huì)”，即行政主導(dǎo)下政府對(duì)于社會(huì)利益訴求進(jìn)行選擇性吸收，以維護(hù)社會(huì)和諧。然而，筆者認(rèn)為，隨著社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)的大幅提升，行政權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明，以及市場(chǎng)決定性作用的發(fā)揮，社會(huì)公眾和市場(chǎng)主體將更多地通過(guò)運(yùn)用自治力量和資源優(yōu)勢(shì)成為政府協(xié)商的主體。

（三）政府協(xié)商的范圍

政府協(xié)商的范圍既包括政府與外部的協(xié)商，也包括政府內(nèi)部的協(xié)商。政府與外部的協(xié)商，即與社會(huì)公眾和市場(chǎng)主體等的協(xié)商。伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)階層的分化，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序?qū)τ谡畞?lái)講已然變得極富有挑戰(zhàn)性。例如，在房屋拆遷領(lǐng)域，有的地方政府不與群眾進(jìn)行深入?yún)f(xié)商.不按規(guī)定給予補(bǔ)償，甚至采取暴力、威脅等非法方式進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有的地方政府對(duì)群眾反映的嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題置若罔聞，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，甚至充當(dāng)違法排污企業(yè)的保護(hù)傘等。隨著社會(huì)公眾和市場(chǎng)主體權(quán)利意識(shí)和法制觀念的增強(qiáng).地方政府開(kāi)始主動(dòng)、被動(dòng)或偶然地回應(yīng)各種治理難題，形成了生動(dòng)多樣的協(xié)商機(jī)制。政府協(xié)商不僅對(duì)外，還包括政府內(nèi)部的協(xié)商。政府內(nèi)部協(xié)商是指政府橫向部門(mén)間以及政府不同層級(jí)間在決策前和決策中的協(xié)商。政府內(nèi)部協(xié)商是為了更好地整合政府內(nèi)部資源、暢通政府信息、協(xié)調(diào)政府行為、形成政府合力。政府內(nèi)部協(xié)商的主要內(nèi)容既包括復(fù)雜的、需要多個(gè)政府部門(mén)協(xié)同合作解決的社會(huì)問(wèn)題，也包括政府層級(jí)間、橫向部門(mén)間就權(quán)責(zé)清單和事權(quán)與支出責(zé)任等需要協(xié)商完成的政府事務(wù)。

（四）政府協(xié)商的原則

政府協(xié)商必須堅(jiān)持四個(gè)基本原則：一是發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。政府協(xié)商涉及方方面面，事項(xiàng)多，復(fù)雜性強(qiáng)，需要中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，頂層設(shè)計(jì)，整體推進(jìn)。同時(shí)，還要鼓勵(lì)地方政府從實(shí)際出發(fā).大膽創(chuàng)新，注意總結(jié)地方政府在改革中創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行推廣。二是與依法行政相結(jié)合。依法行政是政府工作的基本準(zhǔn)則，也是推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求。因此，在政府協(xié)商民主建設(shè)中首先要做到依法行政，這也是推進(jìn)政府協(xié)商的基本準(zhǔn)則。政府行使權(quán)力、履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，既要防止該協(xié)商的不協(xié)商，又要防止不需要協(xié)商的進(jìn)行協(xié)商。三是注重協(xié)商與保證效率相結(jié)合。政府協(xié)商重在行政決策前和實(shí)施中的協(xié)商，政府和政府部門(mén)在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響較大、涉及人數(shù)較多的決策中必須與各方面進(jìn)行充分協(xié)商，需要讓渡一部分效率。但是不能犧牲效率。四是全面推進(jìn)與重點(diǎn)突出相結(jié)合。政府工作千頭萬(wàn)緒，牽扯面廣，涉及人數(shù)多。實(shí)際上不可能做到事事協(xié)商，面面俱到。因此，推進(jìn)政府協(xié)商必須要把全面推進(jìn)與重點(diǎn)突出相結(jié)合，特別是要關(guān)注目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題，以及涉及大多數(shù)群眾切身利益的重點(diǎn)事項(xiàng)。

（五）政府協(xié)商的程序

政府協(xié)商的程序需要規(guī)范化和制度化?！靶姓ㄖ问紫仁且环N程序法治，行政治理首先是一種程序治理。而行政協(xié)商是一種對(duì)程序有著高期待與高要求的行政方式，行政主體與公民之間對(duì)話的有效進(jìn)行必然有賴(lài)于相應(yīng)程序的推進(jìn)和保障”⑨。政府協(xié)商程序的規(guī)范化和制度化可以實(shí)現(xiàn)從政府的“關(guān)心協(xié)商”到“必須協(xié)商”，從“可以協(xié)商”到“硬性協(xié)商”，從“軟辦法”到“硬約束”，有效地保障政府協(xié)商過(guò)程中雙方或多方充分、平等、規(guī)范地溝通與對(duì)話。政府協(xié)商多數(shù)都應(yīng)是由法律法規(guī)規(guī)定的，既規(guī)定協(xié)商事項(xiàng)、對(duì)象、程序等，還規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)未依法履行協(xié)商責(zé)任或協(xié)商責(zé)任履行不到位的，有關(guān)責(zé)任人要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、政府協(xié)商的完善路徑

國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了一些政府協(xié)商在現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，以及如何進(jìn)一步完善的建議。比如，有學(xué)者提出，當(dāng)下我國(guó)政府協(xié)商還存在著行政主導(dǎo)成分比較多、組織程序不夠規(guī)范、整合機(jī)制不夠完備、協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全、覆蓋面比較狹小等不足。還有學(xué)者提出，地方政府的政府協(xié)商需要解決三方面的問(wèn)題：地域性問(wèn)題、主體性問(wèn)題與代表性問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，學(xué)者們提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。筆者基本同意這些觀點(diǎn)和思路，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)目前的研究忽視了政府協(xié)商中存在的一些重要問(wèn)題，包括：人大、政協(xié)和政府協(xié)商制度的銜接不夠，政府協(xié)商的內(nèi)容和事項(xiàng)不清，信息公開(kāi)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性不足，社會(huì)公眾動(dòng)議機(jī)制尚未形成，以及決策咨詢(xún)體系有待完善。筆者認(rèn)為，應(yīng)該以著重解決這幾個(gè)方面的問(wèn)題為突破口完善政府協(xié)商。

（一）與人大、政協(xié)制度充分銜接

人大制度和政協(xié)制度是我國(guó)政治制度框架中的兩項(xiàng)重要內(nèi)容。人大制度的履職主體是人大代表.政協(xié)制度的履職主體是政協(xié)委員，其所履職的主要對(duì)象是政府或相關(guān)職能部門(mén)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，人大代表對(duì)于政府工作具有法定的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)和建議權(quán)；同樣，根據(jù)政協(xié)章程.政協(xié)委員對(duì)于政府工作有明確的提出建議和批評(píng)的權(quán)利。筆者以為，完善辦理人大代表建議和政協(xié)委員提案的制度是有效推動(dòng)政府協(xié)商的關(guān)鍵。政府高質(zhì)量地辦理人大代表議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)，辦理政協(xié)委員的集體或個(gè)人提案，是尊重代表、委員民主權(quán)利，支持人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。

因此，在推進(jìn)政府協(xié)商中，一方面要采取“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”的方式，邀請(qǐng)人大代表和政協(xié)委員座談、現(xiàn)場(chǎng)辦公，共商建議和提案，密切與人大代表和政協(xié)委員的聯(lián)系。另一方面要規(guī)范政府對(duì)于建議、提案的辦理回饋制度，推動(dòng)各地方、各部門(mén)在辦理人大代表建議、政協(xié)委員提案的過(guò)程中普遍建立建議、提案辦理聯(lián)系機(jī)制。首先，要推動(dòng)建立完善臺(tái)帳制度，對(duì)承辦的建議、提案逐件跟蹤，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)與代表、委員聯(lián)系溝通情況逐一記錄。以便于及時(shí)檢查。其次，要加強(qiáng)督查督辦，把建議、提案辦理情況納入政府及其部門(mén)年度督查工作計(jì)劃，采取抽查、重點(diǎn)督辦等形式，檢查辦理情況。特別是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、電話回訪等形式，直接聽(tīng)取代表、委員的反饋意見(jiàn)，把代表、委員對(duì)建議、提案辦理結(jié)果的滿(mǎn)意度作為檢驗(yàn)辦理工作的最終標(biāo)準(zhǔn)。最后，還要探索建議、提案辦理結(jié)果公開(kāi)制度。各地方、各部門(mén)可以先試點(diǎn)對(duì)部分不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的建議、提案，在征得代表、委員同意后，摘要公開(kāi)辦理結(jié)果復(fù)文。條件成熟的，也可以全部公開(kāi)復(fù)文。

（二）制定和公布政府協(xié)商事項(xiàng)目錄

政府事務(wù)紛繁復(fù)雜，不同政策領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同層級(jí)等的差異性使得政府協(xié)商更加具有復(fù)雜性，因此，制定和公布政府協(xié)商事項(xiàng)目錄就變得十分關(guān)鍵。厘清政府協(xié)商事項(xiàng)目錄，有助于明晰政府協(xié)商的邊界。目前來(lái)看，還沒(méi)有直接針對(duì)政府協(xié)商事項(xiàng)范圍的制度規(guī)定，而是在不同的法律法規(guī)以及規(guī)范性文件里散見(jiàn)一些相關(guān)內(nèi)容。比如，《立法法》、《價(jià)格法》、《環(huán)保法》以及《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》、《行政法規(guī)制定程序條例》等規(guī)定在行政決策中應(yīng)當(dāng)有公眾參與。此外，厘清政府協(xié)商事項(xiàng)目錄既可以防止政府協(xié)商的隨意性，又可以保持政府協(xié)商的靈活性。隨意性主要指政府在實(shí)踐操作中對(duì)事關(guān)民眾切身利益的事項(xiàng)，容易根據(jù)自身的偏好來(lái)決定是否拿出來(lái)與公眾進(jìn)行協(xié)商。靈活性主要指不同層級(jí)、不同地域的政府及政府部門(mén)，由于權(quán)限不同、工作重點(diǎn)不同，需要進(jìn)行協(xié)商的事項(xiàng)必然有很大差異.在當(dāng)前階段難以用統(tǒng)一的條例或者法案來(lái)明確其協(xié)商事項(xiàng)的具體內(nèi)容。

從當(dāng)前的制度規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府協(xié)商事項(xiàng)目錄可以包含下列內(nèi)容：其一，有關(guān)政府和政府部門(mén)重要文件的協(xié)商。政府和政府部門(mén)在起草政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、預(yù)決算報(bào)告的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。其二，有關(guān)政府立法的協(xié)商。政府和政府部門(mén)在制定立法計(jì)劃或起草法律草案、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的過(guò)程中。應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。其三，重大行政決策事前和事中的協(xié)商。重大行政決策的協(xié)商是政府協(xié)商事項(xiàng)目錄的重點(diǎn)內(nèi)容，也是明確政府協(xié)商事項(xiàng)的難點(diǎn)所在。事關(guān)重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的重大規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)，重大投資和建設(shè)項(xiàng)目，重要公共資源配置，重要行政收費(fèi)，政府性基金項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，以及實(shí)行政府定價(jià)的重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)價(jià)格等，在決策前和實(shí)施中應(yīng)當(dāng)與各相關(guān)方面進(jìn)行充分溝通。重大決策按規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，要把溝通協(xié)商情況作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的重要內(nèi)容。政府和政府部門(mén)要不斷總結(jié)目錄制定的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際效果，推動(dòng)協(xié)商事項(xiàng)目錄制定工作的制度化、規(guī)范化、程序化。

（三）及時(shí)、充分、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息

官僚制組織中，信息是一種重要資源，掌握了信息資源就意味著權(quán)力權(quán)威的增強(qiáng)，就意味著控制的有效性?，F(xiàn)代社會(huì)中，隨著權(quán)力的彌散，信息公開(kāi)也隨之成為社會(huì)公眾對(duì)于政府的經(jīng)常性利益訴求，更是推進(jìn)政府協(xié)商的基礎(chǔ)性工作。做好信息公開(kāi)是規(guī)范政府協(xié)商程序的內(nèi)在要求，有利于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，推動(dòng)政府協(xié)商的公開(kāi)和透明，也有利于暢通與社會(huì)公眾的聯(lián)系渠道，拓寬協(xié)商路徑，還可以使協(xié)商建立在真實(shí)和可靠的信息基礎(chǔ)之上，便于社會(huì)公眾作出理性和正確的判斷。筆者以為，一是要按照《政府信息公開(kāi)條例》的要求做好信息公開(kāi)，明確信息公開(kāi)內(nèi)容，健全信息公開(kāi)方式，以及提高信息公開(kāi)實(shí)效，進(jìn)一步落實(shí)好這部行政法規(guī)。二是公開(kāi)政府信息必須及時(shí)、充分、準(zhǔn)確。及時(shí)即強(qiáng)調(diào)時(shí)效性，充分即強(qiáng)調(diào)全面性，準(zhǔn)確即強(qiáng)調(diào)真實(shí)性。只有及時(shí)、充分、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息，才能保障政府協(xié)商的有效性。三是對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題或爭(zhēng)議事項(xiàng)應(yīng)有相應(yīng)的說(shuō)明或解釋。政府和政府部門(mén)在處理公共事務(wù)的過(guò)程中往往面臨協(xié)商事項(xiàng)復(fù)雜化、利益格局多元化的局面.在針對(duì)某些重點(diǎn)問(wèn)題或存在爭(zhēng)議事項(xiàng)的信息公開(kāi)中應(yīng)該做好相應(yīng)的說(shuō)明或解釋工作。四是對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題，應(yīng)用通俗易懂的方式進(jìn)行解讀。比如，在財(cái)政預(yù)算和環(huán)境指標(biāo)等相關(guān)信息公開(kāi)中，財(cái)政部門(mén)和環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)逐步嘗試使用通俗易懂的語(yǔ)言公布和解釋信息。五是對(duì)分歧較大的決策事項(xiàng)，應(yīng)公布兩個(gè)或兩個(gè)以上的決策方案，供社會(huì)公眾選擇。.

（四）積極探索形成社會(huì)公眾的動(dòng)議機(jī)制

政府協(xié)商中行政主導(dǎo)或過(guò)于強(qiáng)勢(shì)被諸多學(xué)者所詬病，政府機(jī)構(gòu)對(duì)于協(xié)商議題、程序和其他安排的主導(dǎo)性在實(shí)踐中往往容易造成政府與社會(huì)公眾的地位不平等，影響協(xié)商質(zhì)量。筆者以為，通過(guò)積極探索形成社會(huì)公眾的動(dòng)議機(jī)制，有利于改變行政過(guò)于主導(dǎo)的局面，強(qiáng)化理性和積極的參與者政治文化⑩，形成更為平等的政府與社會(huì)協(xié)商關(guān)系。公眾動(dòng)議是指社會(huì)公眾通過(guò)法定渠道向行政機(jī)關(guān)提出具體詳細(xì)的立法或決策建議的行為。社會(huì)公眾動(dòng)議機(jī)制的形成應(yīng)具備以下主要條件：一是動(dòng)議的系統(tǒng)完備性。公眾動(dòng)議是特定公眾經(jīng)深思熟慮、反復(fù)研究提出的方案，本身應(yīng)當(dāng)比較全面、系統(tǒng)、完備。缺乏系統(tǒng)完備性的公眾建議，可以作為普通的公眾意見(jiàn)由公眾意見(jiàn)征集機(jī)關(guān)匯總處理。二是動(dòng)議渠道的合法性。公眾動(dòng)議必須通過(guò)合法的途徑提出，避免采取極端、非法的形式提交行政機(jī)關(guān)。三是動(dòng)議內(nèi)容的妥當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)容屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍.且符合法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)政策導(dǎo)向的動(dòng)議.才應(yīng)當(dāng)考慮啟動(dòng)決策程序，將其轉(zhuǎn)化為決策。

（五）建立健全決策咨詢(xún)機(jī)制

決策咨詢(xún)機(jī)制是指政府和政府部門(mén)在決策中主動(dòng)向有關(guān)智庫(kù)、社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或者專(zhuān)家學(xué)者等進(jìn)行咨詢(xún)、聽(tīng)取意見(jiàn)的機(jī)制。在實(shí)際的政府協(xié)商中，政府及其部門(mén)在實(shí)施決策咨詢(xún)時(shí)存在不少問(wèn)題，咨詢(xún)的隨意性、臨時(shí)性、應(yīng)景性特點(diǎn)明顯。如，何時(shí)、何事、向誰(shuí)咨詢(xún)都由政府機(jī)關(guān)臨時(shí)決定，效果欠佳；咨詢(xún)對(duì)象的獨(dú)立性不強(qiáng)，往往過(guò)于重視聽(tīng)取體制內(nèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，不善于聽(tīng)取民間智庫(kù)的意見(jiàn)；咨詢(xún)質(zhì)量不高，有的行政機(jī)關(guān)咨詢(xún)走過(guò)場(chǎng)，對(duì)很復(fù)雜的事項(xiàng)只給咨詢(xún)對(duì)象很短的時(shí)間發(fā)表意見(jiàn)；有的咨詢(xún)對(duì)象對(duì)咨詢(xún)的事項(xiàng)了解不夠、研究不深，隨意發(fā)表意見(jiàn)。

筆者以為，政府協(xié)商中建立健全規(guī)范化、常態(tài)化的決策咨詢(xún)機(jī)制，一是要完善基本的決策咨詢(xún)程序，明確必須進(jìn)行決策咨詢(xún)的事項(xiàng)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、基本形式等。二是要擴(kuò)大咨詢(xún)對(duì)象備選范圍。要探索建立咨詢(xún)專(zhuān)家名錄，重點(diǎn)從黨代表、人大代表、政協(xié)委員、政府參事，高校和科研機(jī)構(gòu)中具有較深專(zhuān)業(yè)造詣的學(xué)者，以及具備一定咨詢(xún)能力的社會(huì)各界知名人士中聘任專(zhuān)家。要繼續(xù)發(fā)揮體制內(nèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的作用，利用這些咨詢(xún)機(jī)構(gòu)了解政府工作、易于溝通的優(yōu)勢(shì)，盡量避免其容易受行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)等劣勢(shì)。要進(jìn)一步重視和發(fā)揮民間智庫(kù)的作用，完善民間智庫(kù)的選擇標(biāo)準(zhǔn)和程序。三是要提升咨詢(xún)質(zhì)量和公信力。行政機(jī)關(guān)要充分運(yùn)用和采納咨詢(xún)意見(jiàn).向行政機(jī)關(guān)提供咨詢(xún)意見(jiàn)的科研機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者等也要對(duì)咨詢(xún)議題作深入研究，認(rèn)真負(fù)責(zé)地提出客觀的意見(jiàn)。各地、各部門(mén)可探索建立咨詢(xún)質(zhì)量評(píng)估制度，請(qǐng)權(quán)威決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)決策咨詢(xún)情況進(jìn)行二次評(píng)估咨詢(xún)，將評(píng)估結(jié)果作為以后是否繼續(xù)邀請(qǐng)相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者參與咨詢(xún)的重要參考。四是要建立多元化的政府智庫(kù)體系。要建立以體制內(nèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、半官方性質(zhì)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和民間智庫(kù)為主體的決策咨詢(xún)系統(tǒng)，并嘗試建立委托第三方進(jìn)行協(xié)商的機(jī)制。