“失獨(dú)”群體特殊法律保護(hù)問(wèn)題思考

摘 要 “失獨(dú)”群體是隨著計(jì)劃生育政策開(kāi)展而逐漸形成并擴(kuò)大的一類特殊群體。這類群體普遍面臨著物質(zhì)和精神雙重困境，亟待國(guó)家從法律層面予以保護(hù)。然而目前我國(guó)相關(guān)法律缺乏對(duì)其特殊保護(hù)，本文試圖分析“失獨(dú)”群體立法保護(hù)的法理依據(jù)，指出“失獨(dú)”群體現(xiàn)有法律保障的不足，并進(jìn)一步探討完善“失獨(dú)”群體法律保護(hù)的途徑。

關(guān)鍵詞 “失獨(dú)”群體 立法保護(hù) 法律救濟(jì)

作者簡(jiǎn)介：謝凡，安慶師范大學(xué)，助教。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-283-02

繼十八屆三中全會(huì)決定實(shí)施“單獨(dú)二胎”政策后，十八屆五中全會(huì)為完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化決定全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。從“單獨(dú)二胎”到“全面二孩”政策，是國(guó)家對(duì)計(jì)劃生育政策內(nèi)部的調(diào)整，使其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。然由計(jì)劃生育政策導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題更應(yīng)引起社會(huì)的關(guān)注，其中“失獨(dú)”群體困境則是其中尤為重要的社會(huì)問(wèn)題。

由于特殊國(guó)情，我國(guó)自上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始大力推行計(jì)劃生育政策，獨(dú)生子女家庭已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)的主要家庭結(jié)構(gòu)模式，由于獨(dú)生子女家庭自身所具有的風(fēng)險(xiǎn)性，導(dǎo)致一部分的獨(dú)生子女家庭成為“失獨(dú)”家庭?！爸袊?guó)現(xiàn)有失獨(dú)家庭已超過(guò)100萬(wàn)個(gè)，且每年新增大約7.6萬(wàn)個(gè)的“失獨(dú)”家庭” 。這些當(dāng)年積極響應(yīng)國(guó)家計(jì)劃生育政策的家庭，如今正面臨著物質(zhì)和精神的雙重困境，“失獨(dú)”困境已成為一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題，急需立法保護(hù)。

一、“失獨(dú)”群體立法保護(hù)的法理依據(jù)

相關(guān)社會(huì)調(diào)查顯示，“失獨(dú)”群體普遍存在著經(jīng)濟(jì)援助缺乏、精神痛苦、無(wú)人養(yǎng)老，受到社會(huì)排擠和歧視?！笆И?dú)”群體屬于因“公權(quán)力導(dǎo)致私權(quán)利受損”，從本質(zhì)上看屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，這里的弱勢(shì)主要指“權(quán)利的弱勢(shì)”，指的是“憑借自身力量難以維持一般社會(huì)生活標(biāo)準(zhǔn)的生活有困難的群體” 。此時(shí)作為體現(xiàn)社會(huì)公平正義的法律就應(yīng)該承擔(dān)起對(duì)這類家庭特殊的傾斜保護(hù)。

國(guó)家以最高法憲法的形式規(guī)定“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”?！皼](méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利”。 獨(dú)生子女家庭為了國(guó)家公共利益的需要，積極履行計(jì)劃生育的義務(wù)，而“獨(dú)生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)家庭” ，疾病、事故等都可能使“獨(dú)生子女家庭”淪為“失獨(dú)家庭”，而這類家庭處于“權(quán)利”絕對(duì)弱勢(shì)的地位，權(quán)利是一種需要法律保護(hù)的利益，對(duì)“失獨(dú)”群體進(jìn)行特殊保護(hù)，法律有義不容辭的責(zé)任。

根據(jù)盧梭的社會(huì)契約論，作為公共意志代表的國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)享有權(quán)力的同時(shí)也必須承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任 ?！皺?quán)責(zé)統(tǒng)一”是現(xiàn)代法治政府的內(nèi)在要求?！笆И?dú)”家庭當(dāng)年在政府制定“一對(duì)夫婦只生育一個(gè)小孩”計(jì)劃生育政策的影響下放棄個(gè)人生育多個(gè)子女的意愿，承擔(dān)了計(jì)劃生育的義務(wù)，并承受了“獨(dú)生子女家庭”內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)。作為法治社會(huì)的公權(quán)力機(jī)關(guān)在利用權(quán)力實(shí)行計(jì)劃生育政策后理應(yīng)承擔(dān)起該政策為個(gè)人帶來(lái)的不利影響的責(zé)任，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)為“失獨(dú)”群體的權(quán)利保駕護(hù)航。

二、我國(guó)“失獨(dú)”群體法律保護(hù)的現(xiàn)狀和不足

目前，關(guān)于我國(guó)“失獨(dú)”群體的法律保護(hù)依據(jù)分布于《人口與計(jì)劃生育法》、《全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）、《全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家族扶助制度試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）、2013年出臺(tái)的《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等部門關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”）中，然而這些法律法規(guī)均沒(méi)有提供細(xì)致的處理“失獨(dú)”困境的框架，急需完善。

《人口與計(jì)劃生育法》第二十七條第三款規(guī)定“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”，這一規(guī)定為“失獨(dú)”家庭保護(hù)提供了法律依據(jù)。然而，此款規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，何為“必要”，如何界定“必要”，極易導(dǎo)致缺乏可操作性而流于形式。

《辦法》第七條中明確規(guī)定了政府給予“失獨(dú)”家庭每人每月不低于100元的扶助金。《方案》將扶助金標(biāo)準(zhǔn)提高到135元?！锻ㄖ穼⒎鲋饦?biāo)準(zhǔn)提高到：城鎮(zhèn)每人每月340元、農(nóng)村每人每月170元。然而，這一扶助標(biāo)準(zhǔn)難以滿足“失獨(dú)”家庭的經(jīng)濟(jì)需求。且“失獨(dú)”困境并不僅是經(jīng)濟(jì)困難，精神困境也是不容忽視的問(wèn)題。而《辦法》、《方案》、《通知》都不過(guò)是全國(guó)性的指導(dǎo)意見(jiàn)，并非強(qiáng)制性規(guī)定，導(dǎo)致各地方政府部門有權(quán)制定自己地方的“失獨(dú)”補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際運(yùn)作中也導(dǎo)致了有些省份并沒(méi)有明確規(guī)定“失獨(dú)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，僅規(guī)定由人民政府給予一定的補(bǔ)償；還有些省份沒(méi)有結(jié)合地方的情況制定具體的“失獨(dú)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。更有甚者，部分省份至指導(dǎo)性意見(jiàn)于不顧，在地方性法規(guī)中直接沒(méi)有“失獨(dú)”補(bǔ)償金的相關(guān)規(guī)定。

由此可見(jiàn)，目前現(xiàn)行關(guān)于“失獨(dú)”群體立法存在法律法規(guī)沒(méi)有系統(tǒng)化、體系化；立法層級(jí)較低，缺乏執(zhí)行力；涉及“失獨(dú)”家庭扶助政策相關(guān)內(nèi)容不夠細(xì)化和具體，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，形式單一。在實(shí)際司法過(guò)程中難以保障“失獨(dú)”家庭法律權(quán)利。

三、完善“失獨(dú)”家庭法律保護(hù)的建議

（一）立法完善

首先，在立法形式上應(yīng)建立體系化“失獨(dú)”群體法律保護(hù)制度?！笆И?dú)”群體法律保護(hù)主要涉及到“失獨(dú)”群體權(quán)利保護(hù)，而“失獨(dú)”群體的權(quán)利保護(hù)涉及到諸多方面的法律關(guān)系，如收養(yǎng)關(guān)系、婚姻家庭關(guān)系及再生育、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系等。

對(duì)“失獨(dú)”家庭進(jìn)行立法保護(hù)必須相關(guān)部門法有針對(duì)性的進(jìn)行保護(hù)并做到相互協(xié)調(diào)和規(guī)范。“失獨(dú)”群體的特殊性決定了必須在法律上給予其“傾斜”保護(hù)，應(yīng)將其作為法律上的一個(gè)特殊主體對(duì)其進(jìn)行特殊法律保護(hù)。

盡管法律應(yīng)該是穩(wěn)定的，但不能停止不前 。然而當(dāng)“已確立的法律同一些易變且重要的社會(huì)力量相沖突時(shí)，法律就必須對(duì)這種穩(wěn)定政策付去代價(jià) ”?，F(xiàn)行法律、法規(guī)已不適應(yīng)對(duì)“失獨(dú)”群體特殊法律保護(hù)，應(yīng)進(jìn)行調(diào)整和完善，以明確“失獨(dú)”家庭在相關(guān)部門法中的法律權(quán)利。

其次，“經(jīng)濟(jì)困難”是“失獨(dú)”群體面臨的首要問(wèn)題，立法內(nèi)容中也有不少涉及到經(jīng)濟(jì)援助內(nèi)容，但還存在諸多問(wèn)題。建議明確《人口與計(jì)劃生育法》第二十七條第三款“政府應(yīng)當(dāng)給予必要幫助”這一法律模糊出給予具體解釋，明確“予必要幫助”責(zé)任機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及幫助的形式和內(nèi)容，以切實(shí)保障“失獨(dú)”群體切身權(quán)益?！掇k法》、《方案》、《通知》中涉及“失獨(dú)”群體扶助金相關(guān)規(guī)定，盡管隨著時(shí)間推移呈上升趨勢(shì)，但與“失獨(dú)”群體實(shí)際需求還存在較大差距且在扶助金發(fā)放上各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一；發(fā)放時(shí)間不合理；發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有結(jié)合家庭實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，缺乏科學(xué)合理安排。建議在相關(guān)法律法規(guī)或司法解釋中對(duì)“扶助金”發(fā)放做出具體規(guī)定，以惠及“失獨(dú)”群體。

再次，“精神困境”則是另一個(gè)需要法律保護(hù)“失獨(dú)”群體的問(wèn)題?！妒震B(yǎng)法》第四條、第九條明確了我國(guó)限制收養(yǎng)的條件，如要具備良好的經(jīng)濟(jì)條件等。而大多“失獨(dú)”家庭原本就處于“經(jīng)濟(jì)困境”難以滿足這一條件，使其希望通過(guò)收養(yǎng)子女來(lái)達(dá)到情感慰藉的目的被法律規(guī)定擱置。建議適當(dāng)放寬“失獨(dú)”群體收養(yǎng)子女條件。同時(shí)也應(yīng)考慮到“失獨(dú)”群體自身?yè)狃B(yǎng)能力，《收養(yǎng)法》規(guī)定“除非收養(yǎng)三代以內(nèi)同輩旁系血親的子女，否則被收養(yǎng)者必須是年齡在14周歲以下的未成年人?？紤]到“失獨(dú)”群體大多難以承擔(dān)起撫養(yǎng)任務(wù)，可以嘗試將“失獨(dú)”群體收養(yǎng)子女年齡放寬，可以收養(yǎng)有“贍養(yǎng)能力的被收養(yǎng)人”，使“失獨(dú)”群體得以精神慰藉。

最后 ，《老年人權(quán)益保障法》第三十條規(guī)定“對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)能力或扶養(yǎng)能力的老年人，依照有關(guān)規(guī)定予以供養(yǎng)和其他救助”。此規(guī)定將不同時(shí)滿足“三無(wú)”條件的“失獨(dú)”群體置于保護(hù)之外，應(yīng)修改將“失獨(dú)”群體納入被保護(hù)范圍。

對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行完善以使其更好保障“失獨(dú)”群體應(yīng)享有的權(quán)利實(shí)為必須，但這也只是《社會(huì)救助法》出臺(tái)前的權(quán)宜之計(jì)，待時(shí)機(jī)成熟可以制訂專門的《失獨(dú)家庭社會(huì)保障法》，對(duì)這一群體予以專門保護(hù)。

（二）社會(huì)保障制度完善

“老無(wú)所依”是“失獨(dú)”群體面臨的最大、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。目前中國(guó)受制于養(yǎng)兒防老觀念和社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)水平，仍以“家庭養(yǎng)老”為主。而“失獨(dú)”群體自身特殊性要求其必須依賴于社會(huì)化養(yǎng)老?，F(xiàn)行養(yǎng)老院分為公辦養(yǎng)老院和民營(yíng)養(yǎng)老院。公辦養(yǎng)老院主要接受“五保戶”和“三無(wú)人員”，而民營(yíng)養(yǎng)老院入院需直系親屬擔(dān)保簽字。這些現(xiàn)行規(guī)定將“失獨(dú)”老人擱置，作為現(xiàn)代法治政府應(yīng)義不容辭地承擔(dān)起“失獨(dú)”群體養(yǎng)老責(zé)任。國(guó)家應(yīng)大力發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，加大財(cái)政扶助“失獨(dú)”群體力度。建議國(guó)家可以嘗試制定法律為民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收“失獨(dú)”老人享受享受稅收減免優(yōu)惠，同時(shí)制定相關(guān)配套政策法規(guī)加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管，確?！笆И?dú)”群體政策優(yōu)惠落實(shí)到位。

其次，結(jié)合“失獨(dú)”群體養(yǎng)老基本需求來(lái)看，應(yīng)在法律上盡快確立“失獨(dú)”群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對(duì)于城鎮(zhèn)居民在自身經(jīng)濟(jì)允許的前提下可以在本身已有養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上提高參保金額。對(duì)于城鎮(zhèn)中經(jīng)濟(jì)條件欠佳的居民可以由政府出資降低個(gè)人繳費(fèi)金額。對(duì)于農(nóng)村“失獨(dú)”群體，可以完全由政府出資，建立農(nóng)村“失獨(dú)”家庭專門養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于政府為“失獨(dú)”群體支付的保障性養(yǎng)老資金可以嘗試從“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”中支出。

同時(shí)獨(dú)生子女的“高風(fēng)險(xiǎn)性”使得規(guī)避獨(dú)生子女生存風(fēng)險(xiǎn)的“獨(dú)生子女保險(xiǎn)”制度顯得尤為必要。我國(guó)自2007年起開(kāi)始推行計(jì)劃生育保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，在抵御獨(dú)生子女風(fēng)險(xiǎn)方面確定取得了一定成效，然而善有改進(jìn)之處，建議考慮人口計(jì)生部門統(tǒng)籌，保監(jiān)部門監(jiān)管，專門保險(xiǎn)公司承辦，相關(guān)社會(huì)慈善團(tuán)體和基金會(huì)共同參與。同時(shí)在運(yùn)作的過(guò)程中加強(qiáng)管理、規(guī)范運(yùn)作。

最后，誠(chéng)然，僅靠政府來(lái)支援“失獨(dú)”群體還不夠?？梢詫⒈Ｕ稀笆И?dú)”群體力量擴(kuò)大到民間。動(dòng)員一切愿意支援“失獨(dú)”群體力量，政府應(yīng)統(tǒng)籌好這部分力量，共同來(lái)保障“失獨(dú)”群體利益。

四、結(jié)語(yǔ)

“失獨(dú)”群體是一類需要法律保護(hù)的特殊群體，保障其權(quán)利需要依賴國(guó)家、社會(huì)、團(tuán)體等各方力量。而在法治社會(huì)，對(duì)其權(quán)益保護(hù)最重要的方式就是將“失獨(dú)”群體作為一個(gè)需要法律重點(diǎn)保護(hù)的特殊主體進(jìn)行規(guī)制，調(diào)整和規(guī)范現(xiàn)行法律法規(guī)，使“失獨(dú)”群體權(quán)利得到充分保障。

注釋：

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