PPP模式運營實踐與思考

李保興　李揚江雪

【摘要】PPP作為共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，是以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。本文從實踐的角度，以保山市地下綜合管廊項目為例，對項目操作模式、經(jīng)驗做法、借鑒意義和存在問題進(jìn)行闡述，并提出建議，以供參考。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 實踐 思考

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟飛速發(fā)展，依靠政府獨立運作公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目已不能滿足需求，民營企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。因此，引入PPP模式，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的民營化，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有極其重要的現(xiàn)實價值。保山市地下綜合管廊建設(shè)在4月21日財政部、住建部聯(lián)合組織開展的2016年“地下綜合管廊試點城市”競爭性評審中，作為云南省唯一的地下綜合管廊項目參評州市，憑借扎實的基礎(chǔ)工作、一流的規(guī)劃成果、創(chuàng)新的PPP運營模式，成為全國15家地下綜合管廊試點城市之一。未來三年，保山市每年可獲得中央財政3億元的專項資金補助。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，還將按補助基數(shù)獎勵10%。

一、項目基本情況

保山位于云南省西部，距省會昆明486千米，外與緬甸山水相依，內(nèi)與大理、臨滄、德宏、怒江4州市相連，國境線長167.78千米，全市轄隆陽、施甸、騰沖、龍陵、昌寧5縣（市、區(qū)）。國土面積19，637平方千米，中心城市位于隆陽區(qū)?？?cè)丝?58萬人，中心城市人口規(guī)模為32萬人。

2013年以來，保山市委、市政府以《保山中心城市綜合管廊專項規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng)，積極推進(jìn)項目建設(shè)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新，在“投資、建設(shè)、運營和維護(hù)”一體化管理方面做了系統(tǒng)的探索與實踐。根據(jù)城市總體規(guī)劃和各片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，結(jié)合道路交通、各市政管線等規(guī)劃以及綜合管廊適宜建設(shè)區(qū)分析，在保山市中心城區(qū)構(gòu)建干線、支線及纜線管廊三級系統(tǒng)，形成由“三橫四縱”干線綜合管廊系統(tǒng)串接五大組團(tuán)，再通過支線管廊與干線管廊有效聯(lián)系，形成“縱橫互通、分散布局”的綜合管廊系統(tǒng)，連接新城區(qū)與老城區(qū)，為智慧管網(wǎng)的發(fā)展搭建平臺，引導(dǎo)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。地下綜合管廊建設(shè)納入電力、通信、廣電、供水、燃?xì)狻⑽鬯?、中水等管線，包含19條干線、支線及3座監(jiān)控中心，總長為86.23公里，投入靜態(tài)總投資為64.09億元。目前，已完成保山中心城市永昌路、保岫路、青堡路等35.7公里的地下綜合管廊（含纜線管廊）項目建設(shè)，完成投資15.7億元。2016年至2017年將完成列入試點的19條共計86.23公里的干線、支線地下綜合管廊及3座監(jiān)控中心建設(shè)任務(wù)，計劃完成總投資64.09億元。

二、創(chuàng)新PPP操作模式

中心城市地下綜合管廊建設(shè)項目采用PPP模式，實行“投資、建設(shè)和運營維護(hù)一體化+入廊單位付費+可行性缺口補助”的經(jīng)營方式。項目資本金中的40%，由保山市政府及其指定機構(gòu)籌集解決，剩余60%，由社會投資人籌集。保山市政府授權(quán)昌源水務(wù)公司與中標(biāo)社會投資人（云南建工集團(tuán)）共同出資成立SPV項目公司，并授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)項目的投資、建設(shè)、運營和維護(hù)。特許經(jīng)營期結(jié)束后，項目公司將項目資產(chǎn)完好無償?shù)匾平唤o政府或其指定機構(gòu)。

建設(shè)運營中，項目公司（SPV）主要通過三種方式收回投資并獲得回報。一是向入廊單位收取租金，目前，8家入廊單位已簽署入廊協(xié)議，運營期第一年收取租金21，749萬元，并約定三年一調(diào)整的原則；二是向廣告用戶收取廣告位租金，運營期第一年收取租金6，000萬元，并約定三年一調(diào)整的原則；三是政府向項目公司撥付專項建設(shè)資金及支付運營期補貼，市財政從2015年起連續(xù)5年，每年安排不低于1，500萬元專項資金用于管廊建設(shè)資本投入和貸款貼息。運營期內(nèi)，政府每年向項目公司支付運營期補貼約2.13億元。

三、經(jīng)驗做法

（一）有效破解綜合管廊建設(shè)“四難”問題

保山市在綜合管廊建設(shè)中遇到了“籌資難、入廊難、技術(shù)難、還款難”四難問題，按照“政府主導(dǎo)、市場運作、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、有償使用”的原則，通過不斷探索，“四難”問題得到了有效化解。一是市場化運作，破解“籌資難”。政府整合優(yōu)勢資源，由保山永昌投資開發(fā)公司、保山電力公司和保山市隆陽區(qū)國資公司三方共同組建保山昌源水務(wù)公司，并授權(quán)其作為保山中心城市綜合管廊建設(shè)、管理主體。積極采用PPP方式拓寬投資渠道，減輕政府財政補貼負(fù)擔(dān)。二是加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，破解“入廊難”。出臺了《保山市人民政府關(guān)于加強城鎮(zhèn)地下綜合管廊建設(shè)工作的意見》，明確要求在已建和在建城市綜合管廊或纜線溝的區(qū)域，各管線單位必須按照規(guī)劃要求入廊設(shè)置，不允許另行開挖道路鋪設(shè)管線或架空設(shè)置管線，破解入廊難題。三是大膽嘗試，破解“技術(shù)難”。制定出臺了《保山綜合管廊規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》，攻克了管廊交叉、過河和燃?xì)夤芫€進(jìn)倉等技術(shù)難題。并在一定程度上推動了《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》（GB50838-2015）文件的修編。四是政府扶持，破解“還款難”。通過資金扶持、費用減免、特許經(jīng)營機制等方式緩解運營主體償債壓力。

（二）形成可操作性的管廊有償使用收費標(biāo)準(zhǔn)及績效考核體系

出臺《保山市城市地下綜合管廊租金收費標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》、《保山中心城市地下綜合管廊建設(shè)運營績效考核管理辦法（試行）》，明確各入廊管線單位必須向管廊運營管理單位支付有償使用費用，即入廊租金。同時，對各入廊管線單位租金收取做了規(guī)范要求。出臺績效考核管理辦法，在項目全生命周期中形成量化的績效考核體系，政府根據(jù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)，針對項目的評分結(jié)果向項目公司付費。

（三）落實綜合管廊建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任

出臺《保山中心城市地下綜合管廊建設(shè)工程質(zhì)量安全主體責(zé)任的通知》，將建筑工程的“五個規(guī)定”運用到工程管理全過程中，并對項目全過程相關(guān)責(zé)任人的考核記錄在企業(yè)信息系統(tǒng)中。同時，通過政策支撐及行政手段，落實綜合管廊建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任，使得保山綜合管廊建設(shè)工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。

四、借鑒意義

（一）解決城市管廊運行安全問題

2014年7月，保山隆陽區(qū)地下管廊建設(shè)引起外界注意，保山隆陽區(qū)未來的城市地下綜合管廊“寬能跑汽車、高能站姚明，使用壽命100年”。綜合管廊的建設(shè)解決了地下管廊建設(shè)規(guī)模不足，管理水平不高等凸出問題，實現(xiàn)了城市地下管線集約化、資源化，解決了地下管線安全問題，提升了城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。

（二）有效破解融資難題

綜合管廊技術(shù)被視為解決城市綜合管線建設(shè)的技術(shù)發(fā)展方向，但一次性投資成本高、技術(shù)難度大，是一項“燒錢”的城市設(shè)施，而且，建成后續(xù)管理也面臨許多問題。保山市地方財政收入一年才40多億元，怎樣破解成本高、融資難問題？保山市政府及相關(guān)部門出臺了30余份政策及批復(fù)文件，為地下綜合管廊建設(shè)工作提供了相對完善的政策配套體系。同時，采用PPP運營模式向市場“找錢”，由市屬昌源水務(wù)公司籌資，實施綜合管廊土建項目，實現(xiàn)投資、建設(shè)和運營維護(hù)一體化管理。

（三）對經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)示范作用明顯

保證民營資本“有利可圖”，讓社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地減少政府投入。綜合管廊建成后，昌源水務(wù)公司通過出讓管線通道使用權(quán)的方式逐年回收建設(shè)資金，不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

（四）經(jīng)濟和社會效益十分明顯

首先提高了土地資源的利用率，不僅提高了管網(wǎng)安全性，從根本上解決了“馬路拉鏈”問題，化解了矛盾。其次，盤活了國有資產(chǎn)，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

五、存在的問題

（一）缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

財政補貼和風(fēng)險共擔(dān)機制能給企業(yè)一定的經(jīng)濟補償，保障企業(yè)未來較長時間穩(wěn)定的收益，提高其項目參與積極性。由于PPP項目時間跨度長，財政補貼和風(fēng)險共擔(dān)機制如果沒有一套行之有效的科學(xué)參照標(biāo)準(zhǔn)，財政支出分期計量方法不科學(xué)，導(dǎo)致政府與社會資本博弈，項目一旦出現(xiàn)建設(shè)預(yù)算不合理、后期支出超預(yù)算等情況，財政將承擔(dān)較大支付壓力，無法給參與企業(yè)明確的預(yù)期，必將影響項目如期推進(jìn)。同時，由于缺乏統(tǒng)一的《市政綜合管廊收費標(biāo)準(zhǔn)》，各地收費標(biāo)準(zhǔn)不一，無序抬高價格導(dǎo)致PPP項目與公共利益的沖突，導(dǎo)致市政綜合管廊市場管理混亂，政府、企業(yè)和消費群體產(chǎn)生博弈，造成社會資本對PPP項目參與熱情的負(fù)面影響。

（二）社會資本參與積極性不高

PPP項目具有成本高、投資大、主體多、時間長等特點，項目運行中存在風(fēng)險分擔(dān)機制不明確、項目收益率較低、建設(shè)運營監(jiān)管乏力、項目運營面臨諸多風(fēng)險與不確定性等一系列問題，影響企業(yè)跨時期投資決策。同時，合同或協(xié)議難以覆蓋PPP項目預(yù)期和潛在風(fēng)險，造成PPP項目簽約落地率較低。

六、政策建議

（一）請國家盡快制定相應(yīng)制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

國家應(yīng)在調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合風(fēng)險溢價、財政承受能力、公共利益等因素，制定科學(xué)有效的收益分配規(guī)則，出臺《PPP模式財政補貼和風(fēng)險共擔(dān)操作規(guī)范》、《市政綜合管廊收費標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性指引，便于地方參考執(zhí)行。

（二）合理安排預(yù)算支出和財政補貼

有效發(fā)揮PPP模式在項目管理中的效能，合理安排中長期財政預(yù)算，減輕財政支出壓力，建立科學(xué)的財政風(fēng)險溢價補貼機制。減少公共品價格波動與穩(wěn)定企業(yè)收益方面的市場風(fēng)險因素，探索政府、保險和企業(yè)三方風(fēng)險共擔(dān)機制，增強項目的抗風(fēng)險能力，以較小財政預(yù)算支出提供更加高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1]楊芝輝，李建國.云南保山入圍全國2016年地下綜合管廊試點城市.云南網(wǎng).2016，04.

[2]MBAlib智庫.百科.

[3]新華網(wǎng).

作者簡介：李保興（1969-），男，云南保山人，本科，研究方向：金融學(xué)，就職于中國人民銀行保山市中心支行；李揚江雪（1993-），女，云南保山人，?？疲F(xiàn)在讀西南科技大學(xué)（本科）財務(wù)管理專業(yè)，就職于恒豐銀行保山小微支行。