欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村危房改造及金融支持的實(shí)踐與思考

【摘要】農(nóng)村危房改造是黨中央、國務(wù)院為改善民生、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程做出的一項(xiàng)重大決策，是擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的惠民工程。如何發(fā)揮金融在農(nóng)村危房改造中的助推作用，需要政府部門、金融機(jī)構(gòu)共同研究和解決。因此，本文對(duì)轄區(qū)農(nóng)村危房改造及金融支持進(jìn)行了調(diào)查，分析金融在支持農(nóng)村危房改造的實(shí)踐中所存在的困難和問題，在此基礎(chǔ)上，對(duì)金融支持農(nóng)村危房改造提出相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】金融支持 農(nóng)村危房 實(shí)踐 思考

農(nóng)村危房改造工作是黨中央、國務(wù)院為改善民生、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程做出的一項(xiàng)重大決策，是推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要舉措。截至2014年末，我國共改造各類農(nóng)村危房1565萬戶，其中2013～2014年共改造各類農(nóng)村危房532萬戶。通過實(shí)施農(nóng)村危房改造，有效改善了農(nóng)村貧困地區(qū)困難群眾的住房條件，發(fā)揮了帶動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大投資的積極作用，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。但也要看到，我國農(nóng)村危房改造在創(chuàng)新融資機(jī)制、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施等方面還存在不少困難和問題。而作為金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)該在政策指引下，積極探索出金融支持農(nóng)村危房改造的路徑。

一、保山市農(nóng)村危房改造現(xiàn)狀

近幾年來，保山市加快了農(nóng)村危房改造建設(shè)步伐，全市將于2015～2019年期間，每年實(shí)施4萬戶左右整體性（D級(jí)）危房改造，力爭在2019年完成19.6萬戶整體性（D級(jí)）危房改造，在2020年全面完成全市8度以上抗震設(shè)防地區(qū)、連片特困地區(qū)、邊境地區(qū)等農(nóng)村危房改造和抗震安居工程建設(shè)項(xiàng)目。自2007年以來，保山市共實(shí)施了14.13萬戶農(nóng)村危房改造和地震安居工程，共爭取到中央、省級(jí)補(bǔ)助資金13億元，對(duì)全市農(nóng)村危房改造提供了有力支持。

（一）完善配套制度，強(qiáng)化政策保障

為加快農(nóng)村危房改造工程建設(shè)步伐，保山市成立了保障性住房建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將農(nóng)村危房改造及地震安居工程改造納入城鄉(xiāng)保障性住房建設(shè)體系的重要內(nèi)容，通過建立健全組織機(jī)構(gòu)，不斷完善縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)聯(lián)動(dòng)的建設(shè)機(jī)制，初步形成了農(nóng)村危房改造工作格局。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際制定下發(fā)了《保山市農(nóng)村危房改造檔案管理辦法》、《保山市農(nóng)村危房改造資金管理辦法》、《保山市農(nóng)村危房改造質(zhì)量安全管理辦法》等配套制度，保障了農(nóng)村危房改造工作的順利推進(jìn)。2015年，保山市根據(jù)云南省下達(dá)的3.1萬戶農(nóng)村危房改造計(jì)劃，及時(shí)將改造項(xiàng)目分配到各縣區(qū)。其中：隆陽區(qū)11000戶（含保山工貿(mào)園區(qū)700戶、高黎貢山旅游度假區(qū)600戶）、施甸縣5350戶（含水長工業(yè)園區(qū)200戶）、騰沖市5900戶、龍陵縣3400戶、昌寧縣5350戶

（二）加大項(xiàng)目審核力度，有效推進(jìn)農(nóng)村危房改造

由于農(nóng)村危房改造工程事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益，是一項(xiàng)備受社會(huì)關(guān)注的民生工程，因此，保山市切實(shí)加大對(duì)農(nóng)村危房改造項(xiàng)目的審核力度，嚴(yán)把項(xiàng)目的實(shí)施和操作。在對(duì)項(xiàng)目的審核過程中，首先對(duì)農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶和其他貧困戶的住房情況進(jìn)行調(diào)查摸底，并登記造冊(cè)，建立臺(tái)賬；其次對(duì)符合實(shí)施農(nóng)村危房改造條件的家庭，一律由農(nóng)戶自愿提出書面申請(qǐng)，并提供戶籍、農(nóng)村五保供養(yǎng)證、低保金領(lǐng)取證、貧困戶證明、危房照片等有關(guān)材料，并經(jīng)民主評(píng)議并公示；最后，按照《農(nóng)村危險(xiǎn)房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則（試行）》的規(guī)定，組織相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員對(duì)房屋進(jìn)行技術(shù)鑒定，確定危房等級(jí)，出具《農(nóng)村房屋安全鑒定報(bào)告》，最終確定實(shí)施農(nóng)村危房改造建設(shè)。截止2015年末，保山市共實(shí)施農(nóng)村危房改造拆除重建31000戶，開工率達(dá)到100%，項(xiàng)目竣工率達(dá)到90.03%，完成投資26.5億元，農(nóng)村人均居住面積達(dá)33.6m2。

（三）嚴(yán)格補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化資金監(jiān)督與管理

在農(nóng)村危房改造實(shí)施過程中，保山市嚴(yán)格執(zhí)行《中央農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金管理暫行辦法》等管理規(guī)定，根據(jù)農(nóng)戶住房的實(shí)際狀況、經(jīng)濟(jì)生活水平、家庭年人均收入和修繕加固工程量大小等情況，確定補(bǔ)助對(duì)象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)村群眾對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)知度，提高項(xiàng)目實(shí)施的透明度。同時(shí)，嚴(yán)格按照補(bǔ)助資金兌付的管理要求，對(duì)補(bǔ)助資金采取封閉式運(yùn)行，即由縣（區(qū)）財(cái)政將資金撥付到項(xiàng)目實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政所后，分期兌付到農(nóng)戶手中（打入“一折通”或銀行存折），確保補(bǔ)助資金足額兌付到戶和真正用于農(nóng)戶住房建設(shè)中。截止2015年末，保山市已完成農(nóng)戶建房驗(yàn)收23869戶，占任務(wù)計(jì)劃的77%，共向19320戶農(nóng)戶兌付補(bǔ)助資金2.57億元。

二、保山市金融支持農(nóng)村危房改造現(xiàn)狀

近年來，保山市各級(jí)金融機(jī)構(gòu)加大了對(duì)全市農(nóng)村危房改造建設(shè)項(xiàng)目的支持力度，分別從信貸資金、政策優(yōu)惠、金融服務(wù)等方面對(duì)農(nóng)村危房改造給予了有力支持。

（一）加大信貸支持力度

為做好金融支持農(nóng)村危房改造和抗震安居工程建設(shè)工作，保山轄區(qū)各級(jí)農(nóng)村信用社根據(jù)省、市政府農(nóng)村危房改造的相關(guān)要求，充分發(fā)揮點(diǎn)多面廣、聯(lián)系城鄉(xiāng)的優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)村危房改造專項(xiàng)貸款作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，切實(shí)有效落實(shí)農(nóng)村危房改造貸款調(diào)查、審批、發(fā)放和貸后管理工作，確保農(nóng)村危房改造和支持貸款銜接有序、運(yùn)作高效。截止2016年3月末，保山轄區(qū)各級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社共兌付農(nóng)戶補(bǔ)助資金逾8483.05萬元。向17665戶群眾發(fā)放農(nóng)村危房改造貸款近7億元，其中，施甸縣發(fā)放貸款3046戶，發(fā)放貸款9335萬元；隆陽區(qū)發(fā)放貸款6717戶、發(fā)放貸款29520萬元；昌寧縣發(fā)放貸款2129戶、發(fā)放貸款8701萬元；龍陵縣發(fā)放貸款1918戶、發(fā)放貨款8701萬元；騰沖縣發(fā)放貸款3845戶、發(fā)放貸款14734萬元。

（二）提供貸款政策優(yōu)惠

目前，農(nóng)村危房改造和抗震安居工程專項(xiàng)貸款實(shí)行“國家扶持、省級(jí)統(tǒng)籌、市縣實(shí)施、金融優(yōu)惠、個(gè)人承貸”相結(jié)合的資金籌措及管理方式。為充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶農(nóng)村危房改造的積極性，發(fā)揮信貸資金的支持與保障作用，保山轄區(qū)各級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社嚴(yán)格落實(shí)省級(jí)優(yōu)惠貸款貼息政策，對(duì)農(nóng)村危房改造貸款提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策。在向上爭取專項(xiàng)貸款額度支持的基礎(chǔ)上，各級(jí)農(nóng)信社按照“風(fēng)險(xiǎn)可控、保本服務(wù)”的原則，每年按不少于6億元的額度，組織對(duì)貧困農(nóng)戶給予每戶2萬元3年期的專項(xiàng)貸款扶持，專項(xiàng)貸款利息實(shí)行部分由政府貼息補(bǔ)助、部分由貸款農(nóng)戶承擔(dān)的優(yōu)惠政策，其中：貸款農(nóng)戶承擔(dān)年利率2%，政府貼息補(bǔ)助部分由中央、省、市、縣（市、區(qū)、園區(qū)）四級(jí)按1∶0.5∶0.1∶0.4構(gòu)成。除此之外，對(duì)仍有需求并具備償還能力的農(nóng)村危改戶再給予5萬元的市級(jí)優(yōu)惠貸款政策，貸款期限為5年期貸款，年利率為6%，由貸款農(nóng)戶承擔(dān)。

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

目前，農(nóng)村危房改造和抗震安居工程專項(xiàng)貸款對(duì)象為納入縣（市、區(qū)）政府危房改造名冊(cè)的農(nóng)戶、居民、職工等自然人，貸款專項(xiàng)用于符合城建、村建、村民小組建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃要求的危舊房屋拆除重建及加固改造。為充分保障農(nóng)村危房改造信貸資金的安全，防范和化解信貸風(fēng)險(xiǎn)，保山市按照省政府的相關(guān)要求，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，為農(nóng)村危房改造貸款建立了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。一是設(shè)立省級(jí)2 萬元專項(xiàng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。按照期貸款規(guī)模的3%設(shè)立，分別由省、市、縣三級(jí)財(cái)政按1∶1∶1的比例籌集。二是設(shè)立市級(jí)5萬元優(yōu)惠貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。按貸款規(guī)模的3%設(shè)立，由縣（市、區(qū)、園區(qū)）財(cái)政籌集，當(dāng)發(fā)生貸款損失時(shí)，市級(jí)承擔(dān)20%，剩余部分由各縣（市、區(qū)、園區(qū)）從貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金中支付。三是建立信貸資金監(jiān)督管理機(jī)制。明確農(nóng)村危房改造和抗震安居工程政策性專項(xiàng)貸款、優(yōu)惠貸款的監(jiān)管責(zé)任主體，負(fù)責(zé)督促貸款農(nóng)戶近期償還貸款本息，當(dāng)發(fā)生貸款損失時(shí)，由縣（市、區(qū)）人民政府、園區(qū)管委會(huì)和屬地貸款金融機(jī)構(gòu)按7∶3 比例分擔(dān)。

（四）提升農(nóng)村金融服務(wù)水平

目前，農(nóng)村危房改造地區(qū)大多數(shù)屬于農(nóng)村貧困山區(qū)，金融基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備較為欠全，為加快農(nóng)村貧困地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，提升農(nóng)村危房改造的金融服務(wù)水平，保山市以農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)為突破口，在農(nóng)村貧困地區(qū)大力推廣非現(xiàn)金支付工具，發(fā)揮小額現(xiàn)金流轉(zhuǎn)、惠農(nóng)卡、自助銀行設(shè)備優(yōu)勢(shì)，不斷改善金融服務(wù)環(huán)境，，為農(nóng)村危房改造提供良好的金融服務(wù)環(huán)境。截止2015年末，保山市已建成集取款、轉(zhuǎn)賬、查詢、繳費(fèi)及消費(fèi)等功能一體的惠農(nóng)支付服務(wù)點(diǎn)1050個(gè)，實(shí)現(xiàn)有需求行政村和自然村的全覆蓋，累計(jì)辦理業(yè)務(wù)284.92萬筆，金額7.61億元。轄區(qū)72個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)布放ATM終端842臺(tái)、POS終端15706臺(tái)、發(fā)放銀行卡395.68萬張。

三、保山市農(nóng)村危房改造及金融支持存在的問題

雖然，保山市農(nóng)村危房改造及金融支持取得了一系列成效，但從實(shí)際情況看，仍然存在著一些不容忽視的問題

（一）危房改造成本較高

受歷史、地理、自然條件以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的制約，保山市農(nóng)村貧困面大、貧困程度深，生產(chǎn)生活條件還相對(duì)落后，特別是農(nóng)村群眾住房普遍比較簡陋、危房比例高、抗災(zāi)能力弱、人居環(huán)境差，仍有部分特困群眾長期居住在不具備防災(zāi)抗災(zāi)能力的危房中，農(nóng)村住房建設(shè)普遍存在標(biāo)準(zhǔn)低、居住分散、基礎(chǔ)設(shè)施不配套等一系列問題。全市多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)山高坡陡，交通不便，部分危改群眾居住在半山腰上，地基開挖工程量大，大部分材料需人工運(yùn)輸，農(nóng)村危房改造所需建筑材料（如水泥、砂子、磚頭等物質(zhì)）的運(yùn)輸較遠(yuǎn)、地基開挖成本高，造成了農(nóng)村危房改造成本較高。

（二）部分農(nóng)村家庭危房改造面臨一定難度

部分農(nóng)村危房改造對(duì)象經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，屬貧困弱勢(shì)群體，自身家庭經(jīng)濟(jì)條件困難，加之地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通極為不便，運(yùn)輸成本偏高等原因?qū)е伦曰I資金較為困難。因此，部分農(nóng)村家庭農(nóng)村危房改造所需資金除國家補(bǔ)助的部分之外，需要自籌部分的資金大都是靠借貸，這給他們帶來了新的負(fù)債，加大了改造難度。如：部分農(nóng)村低保戶，沒有勞動(dòng)能力，全家每月僅靠低保金維持生計(jì)，基本上無任何積蓄，無其他經(jīng)濟(jì)收入，生活極度困難，雖然得到農(nóng)村危房改造指標(biāo)，但他們根本就無力自建房子。

（三）農(nóng)戶貸款意愿較低

目前，針對(duì)農(nóng)戶的政策性貸款較多，如貸免扶補(bǔ)創(chuàng)業(yè)小額貸款、小額扶貧貼息貸款、農(nóng)村黨員帶領(lǐng)群眾創(chuàng)業(yè)致富貸款等。大部分農(nóng)戶都已獲得其他政策性貸款。如再增加農(nóng)戶危房改造貸款，將導(dǎo)致家庭負(fù)債過大，不利于農(nóng)戶生產(chǎn)和生活。因此，部分農(nóng)戶不愿意承擔(dān)過多債務(wù)負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)村危房改造貸款意愿較低。

（四）貸款發(fā)放成本及風(fēng)險(xiǎn)較大

受貧困地區(qū)自然條件、地理環(huán)境的限制，農(nóng)戶居住分散，交通極為不便，貸款調(diào)查需投入大量人力和時(shí)間，調(diào)查難度和成本較大，這無疑加大了農(nóng)村危房改造貸款發(fā)放成本。從貸款面臨的風(fēng)險(xiǎn)看，目前，農(nóng)村危房改造貸款期限一般為5年期，年利率為6%，貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金是按照政府貼息貸款總額的3%確定，而危房改造貸款大部為農(nóng)村的貧困戶或底保戶，收入較低，部分農(nóng)戶認(rèn)為該部分資金是政府給的，不用償還，為以后還款埋下隱患，如有農(nóng)戶出現(xiàn)違約情況，很容易造成貸款損失。同時(shí)，危房改造貸款屬于消費(fèi)類貸款，利率較低，利潤空間小，本身不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，如沒有充足的還款來源，風(fēng)險(xiǎn)比一般貸款更大，而3%的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金難以防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

四、保山市農(nóng)村危房改造及金融支持政策建議

（一）加強(qiáng)農(nóng)村危房改造政策的調(diào)整和引導(dǎo)

一是強(qiáng)化政策的落實(shí)與調(diào)整。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《中央農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金管理暫行辦法》有關(guān)規(guī)定及時(shí)撥付農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金，確保資金及時(shí)足額到位。擴(kuò)大補(bǔ)助范圍，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，結(jié)合農(nóng)村危房改造實(shí)際，不斷調(diào)整危房改造政策，改變資金管理模式，明確責(zé)任，根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力情況確定分擔(dān)比例，撥付模式由“分類分次”撥付變更為驗(yàn)收合格后通過銀行賬戶直接撥付救助對(duì)象。二是強(qiáng)化政策宣傳引導(dǎo)。加大農(nóng)村危改政策的宣傳與引導(dǎo)力度，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)危改政策的理解和認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。通過政策的引導(dǎo)效應(yīng)，動(dòng)員全社會(huì)共同參與農(nóng)村危房改造建設(shè)，鼓勵(lì)單位、企業(yè)、社會(huì)各界人士積極向農(nóng)村危房改造捐款、捐物，切實(shí)解決農(nóng)村特困危房改造戶因建房而返貧的不正?，F(xiàn)象，從而加快危改工作全面順利推進(jìn)。

（二）切實(shí)緩解農(nóng)村危房改造農(nóng)戶資金壓力

一是加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶持。由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)戶無穩(wěn)定收入來源，而部分農(nóng)村危房改造規(guī)劃房型造價(jià)偏高，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)能力難以承受建房資金壓力。因此，建議各級(jí)政府部門加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶持培育力度，因地制宜支持當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)戶收入能力，從根源上解決危房改造貸款需求低、風(fēng)險(xiǎn)大的困難。二是拓寬融資渠道。各縣（市）要通過預(yù)算安排、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等措施，加大農(nóng)村危房改造財(cái)政資金的投入，將農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金和工作經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算，確保工程建設(shè)的順利開展。同時(shí)，要吸引更多民間資本、社會(huì)資金參與農(nóng)村危房改造建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。

（三）不斷創(chuàng)新金融支持方式

一是強(qiáng)化金融政策支持。積極引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)在“風(fēng)險(xiǎn)可控、保本微利”的原則下，在貸款利率、期限等方面給予優(yōu)惠。同時(shí)，進(jìn)一步完善農(nóng)村危改政策，對(duì)非貧困戶的中低收入農(nóng)民的危房改造，可研究實(shí)行差額或全額貸款貼息，以此擴(kuò)大扶助面，調(diào)動(dòng)積極性，幫助經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，籌資能力弱的農(nóng)戶修建新房，推進(jìn)危房改造速度。二是創(chuàng)新金融支持方式。進(jìn)一步研究在農(nóng)行、發(fā)行、信用社等金融機(jī)構(gòu)建立農(nóng)村危房改造建設(shè)專項(xiàng)扶持貸款資金，搭建農(nóng)民建房融資平臺(tái)，有條件的地方可設(shè)立農(nóng)村住房建設(shè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，建立擔(dān)保基金，提供財(cái)政貼息，解決農(nóng)戶建房中資金瓶頸問題。

（四）提高危房改造貸款風(fēng)險(xiǎn)防范水平

一是不斷完善農(nóng)村金融保障體系。設(shè)立扶貧基金或支農(nóng)基金，用于化解扶貧貸款產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，解決極度貧困且償還能力較低且不符合貸款條件的農(nóng)戶貸款需求。同時(shí)，結(jié)合縣域?qū)嶋H，制定符合當(dāng)?shù)貭顩r的財(cái)政貼息政策，發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用。健全和完善省市縣三級(jí)按比例配套的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，確保相關(guān)貼息補(bǔ)助資金及風(fēng)險(xiǎn)保證金及時(shí)到位。二是充分發(fā)揮政策性銀行優(yōu)勢(shì)。建議將農(nóng)村危房改造和抗震安居工程建設(shè)與生態(tài)移民、易地搬遷、新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目結(jié)合起來，爭取國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行期限長、利率低的貸款資金，充分降低農(nóng)村居民還款付息壓力。

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作者簡介：范應(yīng)勝（1978-），經(jīng)濟(jì)師，供職于中國人民銀行保山市中心支行，研究方向：經(jīng)濟(jì)金融。