嚴(yán)智芬

2012年4月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》），并于7月1日起實(shí)施。于此同時，《黨政機(jī)關(guān)公文格式》（以下簡稱《格式》）在2012年6月29日發(fā)布，也于7月1日起實(shí)施?！稐l例》第三章第十條規(guī)定：“公文的版式按照《黨政機(jī)關(guān)公文格式》國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！边@兩個文件的相繼頒布實(shí)施在推進(jìn)公文法制化進(jìn)程中具有里程碑的意義，第一次把公文處理上升到專門的“工作”高度，第一次將黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的公文處理工作實(shí)現(xiàn)法規(guī)上的一體化，為黨政公文處理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化提供了通用的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，同時提高了公文文本的運(yùn)作效率，體現(xiàn)了公共權(quán)力的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。作為法定類文書的黨政公文，《條例》對公文種類、公文格式、行文規(guī)則、公文擬制及辦理等方面做出了具體的要求和規(guī)范，體現(xiàn)了在與時俱進(jìn)中對公文處理的針對性和指導(dǎo)性。

近年來，黨政機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開，增強(qiáng)信息公開化、透明化的管理，使公文的行文方式出現(xiàn)了多樣化，特別是一些公告、通告等周知類公文或一些法規(guī)類文件常常借助電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體公開發(fā)布。對于這類公文的合法性身份認(rèn)定問題，《條例》第六章第三十一條規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)公開發(fā)布的公文，同發(fā)文機(jī)關(guān)正式印發(fā)的公文具有同等效力?！背酥?，現(xiàn)實(shí)中的情形例如在新聞報道中有些黨政公文成為新聞素材的一部分，公文的內(nèi)容和形式成為了關(guān)注焦點(diǎn)，甚至引發(fā)廣泛熱議。下面筆者就以見諸報端涉及黨政公文規(guī)范問題的兩則熱點(diǎn)新聞為例，探討依法行文和公文行文的規(guī)范問題。

一、文種不當(dāng)惹爭議，格式隨意被詬病

據(jù)新華社報道：2015年9月，陜西省寶雞市扶風(fēng)縣人大常委會為了響應(yīng)該縣與阿里巴巴達(dá)成“農(nóng)村淘寶”電商協(xié)議，要求職工每人網(wǎng)購至少1000元金額物品的消息在網(wǎng)絡(luò)盛傳。網(wǎng)上傳出的一張印有扶風(fēng)縣人大常委會辦公室公章及落款的“通知”中寫道：“機(jī)關(guān)各位領(lǐng)導(dǎo)和同志：我縣農(nóng)村淘寶項(xiàng)目定于9月23日啟動運(yùn)營，按阿里集團(tuán)業(yè)績目標(biāo)，運(yùn)營首日全縣36個村淘寶點(diǎn)訂單要求達(dá)到一萬單?！蓖ㄖ詈蠓Q：“請機(jī)關(guān)各位同志近期準(zhǔn)備所需購買物品清單，每人消費(fèi)暫定1000元?！?/p>

盡管新聞標(biāo)題為《陜西縣人大否認(rèn)強(qiáng)制公務(wù)員淘寶網(wǎng)購：僅是倡議》，但在加蓋紅色印章的通知公文面前，扶風(fēng)縣人大的辯白始終顯得蒼白無力。通知作為黨政公文的具體文種，具備黨政公文的基本屬性，即在黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)中具有特定效力和規(guī)范的體式，它為解決現(xiàn)實(shí)的問題而制發(fā)，為產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的效果而運(yùn)行，在實(shí)施過程中具有依照國家法律法規(guī)所授予的強(qiáng)制性，具體表現(xiàn)為強(qiáng)制傳達(dá)、強(qiáng)制閱讀、強(qiáng)制理解、強(qiáng)制執(zhí)行。因此，扶風(fēng)縣人大常委會以黨政公文的方式下發(fā)了通知卻矢口否認(rèn)其強(qiáng)制網(wǎng)購，只能說明作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的扶風(fēng)縣人大常委會漠視了黨政公文的特點(diǎn)和行文效力，致使制發(fā)公文的內(nèi)容不合法，也違背了發(fā)文的初衷，從而被推上了輿論的風(fēng)口浪尖。

再者，在這篇被關(guān)注的“通知”里，也基本沒有達(dá)到黨政機(jī)關(guān)制發(fā)公文中格式的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。作為一份書面格式的黨政公文，既沒有標(biāo)注發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)志，也沒有出現(xiàn)發(fā)文字號；主送機(jī)關(guān)明顯有誤，送達(dá)到了個人而非機(jī)關(guān)團(tuán)體，且領(lǐng)導(dǎo)和同志還存在概念的并列不當(dāng)；訂單數(shù)量是較精確的數(shù)字需要使用阿拉伯?dāng)?shù)字的“10000單”；加蓋的紅色印章“扶風(fēng)縣人民代表大會常務(wù)委員會”與發(fā)文機(jī)關(guān)署名“扶風(fēng)縣人大常務(wù)委員會辦公室”不一致，違背了《條例》第三章第九條的印章規(guī)定，即“公文中有發(fā)文機(jī)關(guān)署名的，應(yīng)當(dāng)加蓋發(fā)文機(jī)關(guān)印章，并與署名機(jī)關(guān)相符”，且加蓋印章和成文日期的排列不規(guī)范，據(jù)《格式》規(guī)定：加蓋印章的公文，成文日期需要右空四格編排。

二、公函越位起風(fēng)波，公文披露需慎重

據(jù)新華網(wǎng)報道：2016年1月11日，一名34歲的高齡產(chǎn)婦楊女士在北醫(yī)三院經(jīng)搶救無效死亡。1月14日，楊女士所在單位中科院理化技術(shù)研究所給北醫(yī)三院發(fā)來“紅頭文件”，要求醫(yī)院對死者死亡原因進(jìn)行調(diào)查。信函正文寫道：“XX同志是我所優(yōu)秀青年骨干，曾為我所新材料技術(shù)進(jìn)步作出了重要貢獻(xiàn)，有較大的發(fā)展前途。她的離世，是我所的重大損失，深感痛心。望貴院本著尊重生命、實(shí)事求是的原則，對XX同志的離世做出公正、透明、翔實(shí)的調(diào)查，給出一份真實(shí)、完整的結(jié)論，給XX同志及親屬一個明白、公正、合理的交代。”

這篇標(biāo)題為《北醫(yī)三院產(chǎn)婦死亡事件引發(fā)“公函大戰(zhàn)”》的新聞報道無疑因?yàn)楣慕槿?，讓單純的醫(yī)患矛盾迅速升級，引發(fā)了廣泛的關(guān)注和討論?！侗本┣嗄陥蟆房l(fā)評論文章《“公函維權(quán)”無可厚非》，“單位對員工的這種支持，只要沒有濫用公權(quán)力，沒有鼓動、慫恿員工采取非法手段，就應(yīng)當(dāng)是沒有問題的”，力挺公函介入的即時有效。筆者無意探討該公函背后人道主義關(guān)懷的維權(quán)作用，而是著眼于“公函”的使用規(guī)范和行文規(guī)則，能不能因?yàn)椤爸锌圃豪砘且粋€學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，不屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，其發(fā)出的‘公函’只是作為一個研究機(jī)構(gòu)的意見，而不具有‘紅頭文件’的約束力和影響力，事實(shí)上也起不到向醫(yī)院‘施壓’的作用”。

2012年4月16日印發(fā)的《條例》文件中，第七章附則規(guī)定：“其他機(jī)關(guān)和單位的公文處理工作，可以參照本條例執(zhí)行?！睋?jù)此，其他機(jī)關(guān)和單位的公文在文種的選擇、公文的格式、行文的規(guī)則上也可以參照《條例》依法處理。作為事業(yè)單位的中科院理化所對同是事業(yè)單位的北醫(yī)三院可以采用公函的文種，據(jù)《條例》第二章規(guī)定“函適用于不相隸屬機(jī)關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項(xiàng)”。只要是平級或沒有隸屬關(guān)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系的單位之間商洽事務(wù)、溝通信息、進(jìn)行工作聯(lián)系時，都可以采用函來處理公務(wù)。而問題在于，中科院理化所因職工的私務(wù)（醫(yī)療糾紛對象為職工和醫(yī)院）開具單位公函就違反了公文依法而作的法制精神，造成公文使用的“越位”。公函作為公文，采用文件式的格式同樣是“紅頭文件”，在正式行文中同樣可以啟動自己的法定權(quán)益，和主送機(jī)關(guān)單位之間構(gòu)成溝通和對話的關(guān)系，繼而對事務(wù)的處理產(chǎn)生影響。所以，當(dāng)中科理化所擬制的公函一經(jīng)發(fā)出后，就超出了公文使用和效用性質(zhì)的正常范圍。

此外，還需要關(guān)注的是兩份加蓋紅色印章公文的披露程序的合法性問題，這兩份公文的發(fā)布途徑不是通過媒體正式發(fā)布的公告、通知類周知性公文，也不是法規(guī)性的文件，而是作為新聞素材登上了網(wǎng)絡(luò)媒體，按照《條例》第六章規(guī)定，“公文的發(fā)布時間、形式和渠道，由發(fā)文機(jī)關(guān)確定”，需要追問的是該公文傳播的途徑和方式是否經(jīng)過發(fā)文機(jī)關(guān)的授權(quán)。作為公文說明傳達(dá)范圍等事項(xiàng)的附注中，也并沒有標(biāo)注“此件主動公開”的字樣，由此兩份公文的傳播在公開屬性上缺乏理論和實(shí)踐的依據(jù)。

三、結(jié)語

兩篇新聞稿件都與黨政公文有關(guān)，爭議的實(shí)質(zhì)在于公文的行文規(guī)范問題。在實(shí)際工作中，如何正確選擇和使用公文文種，如何規(guī)范行文，保障黨政公文的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、合法性和有效性，這是陷入輿論媒體漩渦的公文應(yīng)該慎重以對的。筆者以為，爭議公文出現(xiàn)在新聞媒體，在某種程度上源于文秘人員寫作的素質(zhì)問題和領(lǐng)導(dǎo)對公文的認(rèn)識問題，包括對公文處理工作的重要性認(rèn)識不足。在黨政公文處理工作中，要依法行文，就要以《條例》規(guī)定作為制發(fā)處理公文的依據(jù)，在行文過程中涉及到公文的制發(fā)主體、內(nèi)容、格式以及收發(fā)程序都要按照《條例》的要求和規(guī)定，力求黨政公文寫作形式內(nèi)容的規(guī)范化和公文收發(fā)處理的制度化，避免發(fā)文不當(dāng)或行文不規(guī)范，減少錯發(fā)濫發(fā)公文。

（作者單位：湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法商學(xué)院）