摘 要：義務(wù)教育是要求政府即刻保障實現(xiàn)的最低核心教育義務(wù)。目前，在我國義務(wù)教育高入學(xué)率的背后悄然形成了一種新型“入學(xué)難”現(xiàn)象，可概括為受教育資源限制的客觀“入學(xué)難”和受教育管控的主觀“入學(xué)難”兩種基本類型?！叭雽W(xué)難”的實質(zhì)是受教育權(quán)的保障問題，即忽略受教育條件權(quán)造成了客觀“入學(xué)難”，限制受教育自由權(quán)造成了主觀“入學(xué)難”。受教育權(quán)的實現(xiàn)依賴于政府教育義務(wù)的切實履行，因此，解決義務(wù)教育“入學(xué)難”問題，政府應(yīng)適當(dāng)履行教育給付義務(wù)、尊重義務(wù)和保護義務(wù)。也就是說，各級政府既要積極提供教育資源以保障受教育條件權(quán)，以消極方式尊重受教育自由權(quán)使之免受不正當(dāng)干涉，還要嚴(yán)厲打擊各教學(xué)單位、其他社會組織及個人的教育侵權(quán)行為，創(chuàng)造公平、有序的入學(xué)秩序。

關(guān) 鍵 詞：入學(xué)難；受教育權(quán)；義務(wù)教育；政府教育義務(wù)

中圖分類號：D922.16 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0078-11

收稿日期：2015-09-16

作者簡介：劉耀輝（1980—），男，湖南隆回人，湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，中南大學(xué)博士后，研究方向為社會法學(xué)。

基金項目：本文系教育部人文社會科學(xué)研究項目“國家給付義務(wù)研究——社會權(quán)保障的反向視角”的階段性成果，項目編號：12YJC820066；國家社會科學(xué)基金項目“基本醫(yī)療服務(wù)國家給付義務(wù)研究”的階段性成果，項目編號：13CFX106；中國博士后科學(xué)基金項目“基本醫(yī)療服務(wù)國家給付義務(wù)研究”的階段性成果，項目編號：2013M531793；湖南省社會科學(xué)基金項目“國家保障民生的義務(wù)研究”的階段性成果，項目編號：11YBA094；湖南省教育廳重點研究課題資助項目“農(nóng)民平等權(quán)利研究——以國家義務(wù)為視角”的階段性成果，項目編號：12A036。

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國的教育狀況發(fā)生了根本性改變，義務(wù)教育已得到了充分保障。2013年，小學(xué)學(xué)齡入學(xué)率和小升初升學(xué)率分別達到99.7%和98.3%。[1]然而，在高入學(xué)率的背后正出現(xiàn)一種“新常態(tài)”的義務(wù)教育“入學(xué)難”現(xiàn)象：徹夜排隊報名上學(xué)已司空見慣；[2]為爭學(xué)位，購置天價學(xué)區(qū)房效古孟母三遷，乃至新孟母離婚現(xiàn)象屢見不鮮；[3]入學(xué)待驗證件五花八門，①為保入學(xué)秩序，招生季節(jié)紀(jì)委、檢察院還不得不嚴(yán)陣以待。[4]受教育作為一項基本人權(quán)已成為現(xiàn)代文明國家的基本共識，義務(wù)教育作為受教育權(quán)的基礎(chǔ)和核心，是政府承擔(dān)的最低核心教育義務(wù)，被《經(jīng)濟、社會和文化國際公約》等國際文件要求無條件保障實現(xiàn)?！叭雽W(xué)難”為何逆勢重現(xiàn)，難在何處，政府對此應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任等一系列問題正是本文研究的重點。

一、義務(wù)教育“入學(xué)難”現(xiàn)象及其類型

（一）義務(wù)教育“入學(xué)難”的主要表現(xiàn)

第一，偏遠地區(qū)適齡學(xué)童“入學(xué)難”。為解決農(nóng)村地區(qū)學(xué)校布局分散、規(guī)模小、質(zhì)量低等問題，目前普遍采取的做法是撤銷或合并自然村的公立學(xué)?；蚪虒W(xué)點，建立服務(wù)半徑更大的寄宿制中心學(xué)校，以改變一村一校的教育資源布局。據(jù)教育部統(tǒng)計資料顯示，1997年全國農(nóng)村小學(xué)數(shù)為512993所，2009年為234157所，減少了一半多，平均每天減少學(xué)校數(shù)為64所。[5]撤點并校導(dǎo)致了偏遠貧困地區(qū)學(xué)生上學(xué)難，加劇了隱性失學(xué)和顯性失學(xué)的可能。全國小學(xué)輟學(xué)率大幅度回升，從2008年輟學(xué)生63.3萬人，輟學(xué)率5.99‰，到2011年輟學(xué)生88.3萬人，輟學(xué)率8.8‰，輟學(xué)的主體已經(jīng)由高年級遷移到小學(xué)一、二年級。[6]

第二，城區(qū)擇校難。目前，“入學(xué)難”普遍表現(xiàn)為擇校難。擇校是家長愿意以較高的經(jīng)濟代價換取子女進入重點中小學(xué)就讀的機會。由于歷史原因，我國具有集中優(yōu)勢教育資源辦重點學(xué)校、重點班進行重點培養(yǎng)的傳統(tǒng)，這就導(dǎo)致了地區(qū)之間、學(xué)校之間教育資源不均衡的局面。優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺而集中注定了擇校競爭會空前激烈。為了獲得優(yōu)質(zhì)的教育資源，家長和學(xué)生忙著參加各種各樣的培訓(xùn)、選拔考試，為了提高錄取率重金定制精美簡歷，①甚至上網(wǎng)買證書充實材料。在“劃片招生”的嚴(yán)規(guī)之下，家長不惜重金購置學(xué)區(qū)房，更有甚者為了孩子能符合入學(xué)政策而選擇“突擊離婚”。

第三，農(nóng)民工隨遷子女“入學(xué)難”。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年至2013年，我國外出務(wù)工農(nóng)民家庭中義務(wù)教育階段的子女隨遷量分別是1176萬、1261萬、1392萬和1277萬。不足10年的時間，外出務(wù)工農(nóng)民子女的隨遷量增長了100%以上。[7]雖然黨和政府相繼出臺了一系列政策，明確以流入地政府和公辦學(xué)校為主，保障農(nóng)民工子女平等入學(xué)，但實踐中這些政策遠未得到落實，農(nóng)民工子女進入公立學(xué)校關(guān)卡重重。各地往往通過“卡身份”和“卡學(xué)位”等方式有限接納農(nóng)民工子女入學(xué)。即一方面設(shè)置較高的門檻作為入學(xué)條件，讓農(nóng)民工無所適從；另一方面，只對本地學(xué)生提供“優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)位”，或只提供極少量“優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)位”供農(nóng)民工子女競爭。進入城市就讀的高門檻致使農(nóng)民工子女入學(xué)率偏低，輟學(xué)率升高，失學(xué)問題嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工子女入學(xué)率為72.22%，而導(dǎo)致27.78%失學(xué)率的主要原因，既有費用過高問題，也有無學(xué)校招收問題。[8]

（二）義務(wù)教育“入學(xué)難”的類型

“入學(xué)難”實際上是受教育需求與受教育機會錯位，致使受教育需求受到限制。綜上各種“入學(xué)難”現(xiàn)象，可以將“入學(xué)難”概括為客觀上的“入學(xué)難”和主觀上的“入學(xué)難”兩種基本類型。

第一，教育資源限制下的客觀“入學(xué)難”。客觀上的“入學(xué)難”，即對受教育需求的限制源于受教育資源的承載能力，而并非人為因素影響的情形。教育的實現(xiàn)必須依賴一定的教育資源，包括人力、財力和物力，教育資源供不應(yīng)求是造成“入學(xué)難”的根本原因。教育資源限制表現(xiàn)為教育資源不足和教育資源分配不均兩種情形：

首先，受教育資源不足直接導(dǎo)致偏遠地區(qū)學(xué)齡兒童和農(nóng)民工隨遷子女的“入學(xué)難”問題。對于偏遠地區(qū)的學(xué)齡兒童而言，撤點并校不僅增加了入學(xué)距離，如內(nèi)蒙古自治區(qū)的學(xué)生上學(xué)路途最遠達250公里，而且增加了入學(xué)的機會成本及車費、伙食費等直接成本，使得實際可利用的教育資源不斷減少。①在城區(qū)，由于中小學(xué)校普遍沒能與城市同步規(guī)劃、同步建設(shè)，②農(nóng)民工隨遷子女大量涌入后給城市教學(xué)資源帶來了沉重壓力。受制于現(xiàn)有教育資源的承載能力，教育部門和教學(xué)單位只得通過重重門檻將農(nóng)民工子女拒之門外。

其次，教育資源分布不均不僅直接導(dǎo)致了城市的擇校難問題，也導(dǎo)致了貧困地區(qū)學(xué)齡兒童和農(nóng)民工隨遷子女的“入學(xué)難”問題。在教育資源總量不足的情況下，優(yōu)質(zhì)教育資源更是彌足珍貴，自然成為競逐對象。擇校難是優(yōu)質(zhì)教育資源需求受限制的表現(xiàn)。教育資源分布不均衡，不僅存在不同的地區(qū)和學(xué)校之間，更存在于城鄉(xiāng)之間。目前，教育資源主要集中于發(fā)達地區(qū)城市的重點學(xué)校，這一教育資源配置的格局是偏遠農(nóng)村教育資源不足和農(nóng)民工子女大量涌入城市的重要原因。

第二，教育行政管控下的主觀“入學(xué)難”。主觀上的“入學(xué)難”是指對受教育需求的限制主要來自教育行政部門組織、管理教學(xué)以及維護教學(xué)秩序的各種行為，包括對入學(xué)條件和標(biāo)準(zhǔn)的制定及入學(xué)管理等，可概況性地稱之為入學(xué)政策。各項入學(xué)政策或許具有其客觀的現(xiàn)實依據(jù)，但一經(jīng)形成即成為限制教育需求的重要因素。入學(xué)政策越多，滿足政策要求的概率就越小；政策變化越頻繁，滿足政策要求的成本就越高，對受教育需求的限制就越多，入學(xué)就會變得更加困難。目前，各地義務(wù)教育入學(xué)政策頗多，對受教育需求限制明顯。一方面，為滿足某一教育目的或維護教育秩序，設(shè)定一定的入學(xué)條件和標(biāo)準(zhǔn)。在建國后的相當(dāng)一段時期，為培養(yǎng)急需人才，按考分選拔優(yōu)秀生源進行重點培養(yǎng)；20世紀(jì)80年代以后，為保證入學(xué)率，要求按戶籍就近入學(xué)；進入21世紀(jì)后，為確保教育公平，逐漸強調(diào)嚴(yán)格實行劃片入學(xué)。同時，為落實相關(guān)政策，義務(wù)教育入學(xué)設(shè)置了嚴(yán)格的形式規(guī)定。即使實質(zhì)上符合入學(xué)政策，如不能滿足相應(yīng)的形式要求，也不能順利入學(xué)。比如城市居民子女入學(xué)要求“三證”齊全，農(nóng)民工子女入學(xué)則要求“五證”齊全。另一方面，基于重視子女受教育的普遍社會觀念和義務(wù)教育本身的福利性，為提高社會管理的有效性，將義務(wù)教育入學(xué)與社會管理措施捆綁，致使對受教育需求的限制復(fù)雜多變，存在因時、因地、因人等多元差異。

二、義務(wù)教育“入學(xué)難”的實質(zhì)是

受教育權(quán)保障問題

任何一種類型的“入學(xué)難”都表現(xiàn)在且根源于對受教育權(quán)的忽視，“入學(xué)難”的實質(zhì)是受教育權(quán)保障問題。受教育權(quán)是一項基本人權(quán)，是指公民依法享有的要求國家積極提供均等的受教育條件和機會，通過學(xué)習(xí)來發(fā)展其個性、才智和身心能力，以獲得平等的生存和發(fā)展機會的基本權(quán)利。[9]受教育權(quán)在內(nèi)容上包括受教育條件權(quán)、受教育自由權(quán)和受教育平等權(quán)。通過對受教育權(quán)及體系的考察不難發(fā)現(xiàn)，忽略受教育條件權(quán)造成了客觀上的“入學(xué)難”，限制受教育自由權(quán)和平等權(quán)則導(dǎo)致了主觀上的“入學(xué)難”。

（一）忽略受教育條件權(quán)引發(fā)的絕對“入學(xué)難”

所謂受教育條件權(quán)，是指受教育者有權(quán)請求國家提供受教育條件并保證其平等利用這些條件，在其利用這些條件確有困難時，有權(quán)請求政府給予資助和幫助。[10]受教育條件權(quán)是受教育權(quán)的重要內(nèi)容，也是實際享有其他受教育權(quán)內(nèi)容的基礎(chǔ)。

受教育條件權(quán)依賴于政府的積極作為，并以一定的財政投入為基礎(chǔ)，我國現(xiàn)行法律體系對受教育條件權(quán)保障作出了明確規(guī)定。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十九條規(guī)定：國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)，提高全國人民的科學(xué)文化水平。國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育?！吨腥A人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第七章專門規(guī)定了教育投入與條件保障，涉及的條文有14個。①《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱《義務(wù)教育法》）第九條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)?！薄吨腥A人民共和國義務(wù)教育法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第二十六條規(guī)定：“實施義務(wù)教育學(xué)校的設(shè)置，由設(shè)區(qū)的市級或者縣級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。小學(xué)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于適齡兒童、少年就近入學(xué)?！?/p>

然而，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展模式中，對受教育條件權(quán)的實際保障長期被忽視，致使教育供給總體上不能滿足教育需求的增長，受教育條件權(quán)的保障最終會落實在政府教育經(jīng)費的支付上。改革開放以來，國家財政主要投入到了經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)建設(shè)之中，而投入到教育方面的資金較少。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計，2005年，世界政府教育經(jīng)費占GNP的平均比例是4.9%，其中發(fā)達國家5.5%，發(fā)展中國家4.7%。[11]1993年，我國政府就提出到2000年政府教育經(jīng)費占GNP的比例要達到4%，但這個目標(biāo)直到2012年才真正實現(xiàn)。

農(nóng)村地區(qū)撤點并校固然有生源縮減、教學(xué)質(zhì)量偏低的原因，但政府投入不足是其關(guān)鍵所在?！读x務(wù)教育法》規(guī)定：義務(wù)教育實施“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方府負責(zé)，分級管理，以縣為主”的教育管理體制和財政體制。據(jù)測算，我國義務(wù)教育經(jīng)費中央財政負擔(dān)2%，省政府負擔(dān)11%，縣級負擔(dān)9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)78%左右。[12]農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費主要來源于能力最弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和教育附加費。2001年中央啟動包括取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資的農(nóng)村稅費制度改革，使得農(nóng)村義務(wù)教育投入資金普遍減少，各級政府都希望通過辦學(xué)調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，擴大學(xué)校規(guī)模，提高資源利用效率，減輕財政壓力。在教育條件總體提升的背景下，受資源利用能力限制的“入學(xué)難”問題重新進入公眾視野。

處于義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女大量向城市轉(zhuǎn)移，而城市義務(wù)教育投入?yún)s沒有按比例增長，地方教育管理部門在解決問題時不是把重點放在擴充教育資源、改善教育條件以滿足新增的教育需求上，而是設(shè)置各種門檻將新增受教育對象拒之門外。在城市建設(shè)發(fā)展過程中，學(xué)校建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市開發(fā)，住宅區(qū)配建中小學(xué)、幼兒園的政策沒有落實到位，出現(xiàn)了不配建、配建不規(guī)范、建了又不交等現(xiàn)象。以蘭州市為例：據(jù)統(tǒng)計，近10年來，蘭州市城區(qū)新建住宅小區(qū)195個，配建幼兒園和學(xué)校105個，其中，93所幼兒園，8所小學(xué)，九年制學(xué)校3所，獨立初中1所，但只交了4所。隨著中小學(xué)校生源一增再增，出現(xiàn)了少則六七十人多則上百人的“大班”“超大班”。目前，蘭州市小學(xué)大班額占72.2%，初中大班額占42%。[13]

（二）限制受教育自由權(quán)引發(fā)的相對“入學(xué)難”

受教育自由權(quán)就是要求國家不得侵害并尊重公民受教育權(quán)的享有，與要求國家不作為的“不作為請求權(quán)”相對應(yīng)。[14]這種自由權(quán)性質(zhì)的受教育權(quán)主要是針對政府干預(yù)的防御權(quán)，要求政府尊重、寬容，以消極不作為的方式保障實現(xiàn)，即教育行政部門不能設(shè)置不正當(dāng)?shù)臈l件限制受教育者接受教育的自由。入學(xué)權(quán)是受教育自由權(quán)的重要內(nèi)容，也是實際享有受教育權(quán)的前提。我國法律對受教育自由權(quán)作了明確規(guī)范?！督逃ā返诰艞l規(guī)定：公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會；《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：適齡兒童、少年免試入學(xué)。但在現(xiàn)實生活中，受教育自由權(quán)受到了諸多限制，如把學(xué)齡兒童排除在現(xiàn)有教育資源之外，或者給教育資源的利用設(shè)置障礙等。

第一，就近入學(xué)規(guī)定將學(xué)齡兒童入學(xué)范圍限制在戶籍所在地教育單位，導(dǎo)致學(xué)齡兒童在當(dāng)?shù)負裥ｋy和異地“入學(xué)難”?！秾嵤┘殑t》第十四條規(guī)定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，經(jīng)戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)，可以按照居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請借讀。”該規(guī)定將“就近”入學(xué)與戶籍掛鉤，即限定接受義務(wù)教育的地點為戶籍所在地學(xué)校，如居住地與戶籍地不一致，在居住地入學(xué)須經(jīng)申請且為“借讀”。2006修訂的《義務(wù)教育法》貫徹了這一思想，第十二條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！比绱?，戶籍成為限制受教育自由權(quán)的關(guān)鍵。一直以來，教育依附于戶籍制度，即如果沒有本地戶籍就很難上公立學(xué)校，只能選擇學(xué)費昂貴的私立學(xué)校。

第二，相關(guān)管理措施隨意捆綁義務(wù)教育“入學(xué)”，使“入學(xué)”變得復(fù)雜化。義務(wù)教育是國家承擔(dān)的最低核心教育義務(wù)，《關(guān)于〈中華人民共和國義務(wù)教育法（草案）〉的說明》強調(diào)：“義務(wù)教育，是依照法律規(guī)定，適齡兒童和少年必須接受的，國家、社會、學(xué)校、家庭必須予以保證的國民教育。實行義務(wù)教育，既是國家對人民的義務(wù)……國家和社會要提供條件使每個中國兒童和少年受到法律規(guī)定年限的教育?！闭罢慕逃龣?quán)力應(yīng)以實現(xiàn)受教育權(quán)為起點和歸宿，并在受教育權(quán)的拘束下積極、適當(dāng)履行義務(wù)。而現(xiàn)有教育管理活動卻存在行政權(quán)力對受教育權(quán)限制的現(xiàn)象。對受教育自由權(quán)的保障，現(xiàn)有制度予以明確規(guī)定的僅限于免試入學(xué)。例如：小學(xué)入學(xué)年齡必須6周歲以上，報名必須按要求提供一系列相關(guān)證件。其中，常住戶口兒童需要房產(chǎn)證、戶口本、出生證，且要求房產(chǎn)證與戶口本兩證統(tǒng)一；外來務(wù)工或經(jīng)商人員子女，提供家長務(wù)工地的務(wù)工證、居住證、戶口本、出生證、預(yù)防接種證等。再次，必須在規(guī)定期限辦理登記。[15]受教育權(quán)是一種基本權(quán)利，受教育權(quán)存在的目的應(yīng)該是為受教育對象提供受到更多的保障和促進“入學(xué)”的教育服務(wù)，而不是提高入學(xué)成本或排除入學(xué)機會的教育規(guī)制。更為嚴(yán)峻的是，“入學(xué)”甚至被作為一種實現(xiàn)行政目的的社會管理手段而廣泛應(yīng)用?；诩议L對子女受教育的重視，有的地方政府部門將社會管理與“入學(xué)”掛鉤，強制家長遵守某一規(guī)定。比如超生子女不能入學(xué)，不按時納稅不辦理入學(xué)，不交垃圾清理費不辦理入學(xué)，等等。

三、解決義務(wù)教育“入學(xué)難”問題的

政府義務(wù)構(gòu)造

受教育權(quán)是《憲法》規(guī)定的基本權(quán)利，受教育權(quán)保障屬于憲法關(guān)系范疇，因此，公民受教育權(quán)的實現(xiàn)依賴于國家教育義務(wù)的適當(dāng)履行。以國家義務(wù)產(chǎn)生依據(jù)、體現(xiàn)的國家性質(zhì)以及行為狀態(tài)為基礎(chǔ)，宜將國家義務(wù)劃分為尊重、保護和給付三個在內(nèi)容上相互關(guān)聯(lián)的組成部分。[16]結(jié)合“入學(xué)難”的實際情形，為保障和促進義務(wù)教育權(quán)的實現(xiàn)，各級政府及其相關(guān)部門必須切實并且適當(dāng)履行如下義務(wù)：

（一）教育給付義務(wù)：促進教育資源的普遍、可及，保障受教育條件權(quán)

教育資源是受教育權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，促進教育資源的普遍性和可及性是保障受教育條件權(quán)的關(guān)鍵?！读x務(wù)教育法》第四十二條規(guī)定：國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障。并要求用于實施義務(wù)教育財政撥款的增長比例應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長比例，保證按照在校學(xué)生人數(shù)平均的義務(wù)教育費用逐步增長，保證教職工工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費逐步增長。

第一，保障受教育條件權(quán)，解決“入學(xué)難”問題。一方面，增加教育總量投入，確保教育資源的普遍性和可及性。據(jù)統(tǒng)計，2013年國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為4.30%，同比增長0.02%。實現(xiàn)了公共財政教育支出、各級教育生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出、各級教育生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出“三增長”。[17]然而，與其他國家相比，我國教育投入仍顯不足?！拔覀兊娜司斄H為歐美發(fā)達國家的1/10甚至1/20，但我們需要提供公共服務(wù)的人口是美國的4倍，是歐洲一些國家的20倍甚至上百倍?！盵18]實際上，我國的教育經(jīng)費遠遠不能滿足現(xiàn)實需要。2012年，我國中小學(xué)生生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出僅占生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費的33.08%和29.84%，①尚未達到國際認可的40%與30%的一般標(biāo)準(zhǔn)。在確保教育經(jīng)費足額投入的基礎(chǔ)上，保障受教育條件權(quán)，消除義務(wù)教育“入學(xué)難”的客觀障礙，還須注意教育財政的投向和效率問題。一是提高基礎(chǔ)教育經(jīng)費比例，因為我國財政性教育經(jīng)費對初等教育的投資比重一直小于中、高等教育。②盡管近些年來國家對初等教育的投資額不斷增加，但是義務(wù)教育公共支出占全國公共教育支出的比重偏低。二是在加大教育投入力度的同時，加強對教育支出過程的監(jiān)測與效果評價，減少不必要的資源浪費，實現(xiàn)教育資源的有效利用，盡快實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。另一方面，調(diào)整投入結(jié)構(gòu)，明確各級政府的投入比例，加大中央及省級政府的教育支出力度?！读x務(wù)教育法》第四十四條明確規(guī)定國務(wù)院和地方各級政府共同承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費，但沒有明確經(jīng)費比例?，F(xiàn)實中教育經(jīng)費長期由較低級別政府承擔(dān)，而中央政府支出明顯不足。①這從根本上造成了義務(wù)教育資源的不均衡局面，而且隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷和人口流動的影響明顯不能順應(yīng)時代發(fā)展。2012年，廣東省義務(wù)教育階段隨遷子女在校生300.6萬人，比2008年增長了52%，占全省義務(wù)教育在校生的24%，占全國隨遷子女在校生的21.6%，與北京、上海、天津、江蘇、浙江5省、市隨遷子女的總和相當(dāng)，其中省外遷入占54%。[19]在現(xiàn)有體制下，上述情形既給流入地教育財政帶來了沉重壓力，也不可避免地導(dǎo)致了義務(wù)教育“入學(xué)難”的現(xiàn)實。筆者認為，為確保受教育條件權(quán)，必須由統(tǒng)籌能力和財政能力更高的中央和省級政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的主要責(zé)任。在各級政府教育投入分配比例方面，世界各國都有明確的法律規(guī)定，并規(guī)定了較高層級政府的主要責(zé)任。如德國法律規(guī)定：教育投入中聯(lián)邦政府應(yīng)占10%左右，州政府應(yīng)占65%以上，州以下政府占20%左右。[20]從美國基礎(chǔ)教育發(fā)展看，聯(lián)邦政府和州政府投入比例不斷增大，地方政府投入減少，州政府投入比例提高尤為明顯，2005年三級政府的投入比例分別是7%、50%和43%。[21]對此，我國政府有必要通過轉(zhuǎn)移支付的方式，對于外來學(xué)齡兒童較多、財政壓力過大的地區(qū)給予財政補貼。

第二，確保受教育條件權(quán)，需要完善對經(jīng)濟社會發(fā)展的頂層設(shè)計，合理配置教育資源。維護和促進學(xué)齡兒童與教育資源之間的動態(tài)平衡，既是一個世界性難題，也是保障受教育條件權(quán)的關(guān)鍵。英國愛爾蘭地區(qū)正面臨同樣的小學(xué)入學(xué)名額不足的困境。2014年9月的新學(xué)期，英格蘭地區(qū)有近4000名適齡學(xué)童無法入學(xué)。但英國教育部堅稱，為解決入學(xué)名額不足的問題，他們已經(jīng)投入了50億英鎊，而且在過去的幾年中已經(jīng)通過各種有效措施為英國增加了近25萬個入學(xué)名額，以滿足家長和學(xué)生的入學(xué)需求。[22]英國教育部門對學(xué)齡人口和教育資源的統(tǒng)計以及在此基礎(chǔ)上對人口發(fā)展趨勢和教育資源壓力進行預(yù)測的做法值得借鑒。②在我國城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)戶籍居民將大量增長，隨著農(nóng)民工務(wù)工方式和遷徙方式的改變，城市學(xué)齡兒童的增多遠遠超過了城市的實際承載能力。雖然各地政府相繼進行了一系列探索、嘗試，但這些政策基本上屬于對問題的被動性應(yīng)對，缺乏前瞻性，且多數(shù)還表現(xiàn)為以政策代法或?qū)σ延蟹ㄒ?guī)進行有利于教育管理的解讀。這不僅不利于保障受教育條件權(quán)，反而限制了受教育自由權(quán)。不僅如此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資力量的培養(yǎng)等還要受到一定時間和周期的限制，因此，切實保障處于不斷變化中的學(xué)齡兒童的受教育條件權(quán)，就必須把握人口變化規(guī)律與城市發(fā)展進度，在教育資源配置上統(tǒng)籌謀劃，提前應(yīng)對。

（二）教育尊重義務(wù)：尊重受教育自由，確保受教育自由權(quán)、平等權(quán)

“基本權(quán)利保障的最原始及主要目的根本在于確保人民的自由與財產(chǎn)免遭受國家干預(yù)，此外無他。[23]在公民與政府的關(guān)系中，公民是第一性的，是目的；政府是第二性的，是手段。政府進行教育管理應(yīng)以尊重受教育權(quán)為前提，以保障受教育權(quán)為目的，受教育自由權(quán)的范圍應(yīng)該成為政府教育管理的邊界。

從尊重受教育權(quán)的視角觀之，就近入學(xué)政策及相關(guān)規(guī)定不能成為限制入學(xué)選擇的依據(jù)，而必須成為政府合理設(shè)置學(xué)校和促進教育公平的約束。從《義務(wù)教育法》中“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)”這一規(guī)定不難看出，就近入學(xué)是目的，政府合理配置學(xué)校是前提、是手段，即政府必須為就近接受義務(wù)教育創(chuàng)造條件。顯然，就近入學(xué)是學(xué)齡兒童的權(quán)利而不是義務(wù)，強調(diào)的是政府責(zé)任。但由于缺乏對受教育權(quán)應(yīng)有的尊重，一些地方在實施過程中為方便教育管理，就近入學(xué)卻成了對受教育者的嚴(yán)格限制。筆者認為，即使在當(dāng)下普遍采取以就近入學(xué)為基礎(chǔ)的嚴(yán)格劃片入學(xué)政策確保教育公平的前提下，仍然不足以成為限制入學(xué)選擇的正當(dāng)理由。擇?，F(xiàn)象在于教育資源的不均衡分布，有違教育公平原則；而任何不以教育公平為導(dǎo)向的處理方案，不僅存在實施效果問題，而且不利于教育的長遠發(fā)展。

以適應(yīng)人口流動情形、優(yōu)化資源配置為目的的撤點并校舉措本身并無不當(dāng)，但在實施過程中部分地方政府沒有履行對受教育權(quán)應(yīng)有的尊重義務(wù)，反而是對受教育權(quán)進行了干預(yù)。以呂梁市石樓縣撤點并校經(jīng)歷為例：[24]首先，撤并方案的關(guān)鍵并不涉及對受教育權(quán)的保障，而在于以學(xué)校集中程度體現(xiàn)出的政績。2005年呂梁市政府發(fā)布了《關(guān)于進一步加快調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局的實施意見》，要求到2007年將全市4762所中小學(xué)撤并為3500所，到2010年繼續(xù)撤并為2500所左右。2003年，石樓縣有中小學(xué)365所，2009年初裁撤為131所，當(dāng)年4月該縣人民政府發(fā)布《關(guān)于中小學(xué)校布局調(diào)整規(guī)劃的實施意見》，進一步要求繼續(xù)撤并，最終達到保留中小學(xué)44所的目標(biāo)。其次，撤并標(biāo)準(zhǔn)簡單，忽視受教育者的受教育權(quán)。2001年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》后，石樓縣最初的計劃是撤并15人以下的學(xué)校。每個受義務(wù)教育者就近入學(xué)的權(quán)利都要得到尊重，僅以人數(shù)作為學(xué)校的撤并標(biāo)準(zhǔn)，是對少數(shù)人受教育權(quán)的干預(yù)。再次，依靠行政手段推行撤并學(xué)校，體現(xiàn)了對受教育權(quán)的限制。以發(fā)布該撤點并校文件為標(biāo)志，撤點并校開始以行政手段得到落實。對撤并不力的校長，在該縣教育工作會議上點名批評。通過行政強制手段加速撤并工作進程。[25]

政府適當(dāng)履行教育尊重義務(wù)，應(yīng)在堅持控權(quán)觀念的基礎(chǔ)上嚴(yán)格遵守程序規(guī)范，以消極的方式保障受教育權(quán)免于侵害，依法積極作為，杜絕亂作為。從現(xiàn)有地方政府限制和侵犯受教育權(quán)的各種情形看，一個共同的問題就是重政府權(quán)威、輕受教育者權(quán)利，在教育管理關(guān)系中，教育權(quán)力與受教育權(quán)利地位顛倒。 因此，為保障受教育權(quán)得到應(yīng)有的尊重，必須堅持教育法治。嚴(yán)格控制教育行政行為在法律規(guī)范之內(nèi)運行，明確并恪守教育權(quán)力清單、教育責(zé)任清單、教育管理行為負面清單，法無明文規(guī)定不可為，法律規(guī)定必須為。

政府尊重受教育權(quán)，在實施教育管理行為過程中務(wù)必遵守行政程序規(guī)范，堅持程序正當(dāng)原則?，F(xiàn)實中與教育行政行為行使上重權(quán)力、輕權(quán)利相對應(yīng)，教育管理行為往往重標(biāo)準(zhǔn)、輕程序。而法律程序是規(guī)范權(quán)力運行、保障公民權(quán)利的重要因素，只有重法律程序、輕行政標(biāo)準(zhǔn)，實施教育行政管理行為才能確保結(jié)果的公正性，從而減少對受教育權(quán)的干預(yù)，方便對受教育權(quán)的有效救濟。以撤點并校為例，在行政標(biāo)準(zhǔn)與法律程序孰輕孰重方面，實施者往往認為學(xué)校撤并標(biāo)準(zhǔn)是先定的、目的性的，學(xué)校撤并程序只是落實學(xué)校撤并決策的過程。部分地區(qū)推行的“一刀切”式的撤并學(xué)校的做法，既嚴(yán)重侵犯了受教育權(quán)，也凸顯出了行政標(biāo)準(zhǔn)的強勢性。在法律程序遵守方面，各地在撤點并校過程中很少堅持論證、公示、報批等程序，主要依靠行政意志強制推行，導(dǎo)致阻力重重。在撤并過程中，如能堅持正當(dāng)程序，不僅能夠保障受教育權(quán)，而且有利于撤并的順利推進。有觀點認為，“對于孩子上學(xué)的路途遠近、孩子是否適合寄宿，村民和居民最有發(fā)言權(quán)，如果他們有權(quán)參與學(xué)校布局設(shè)點和撤點并校的論證，那么，學(xué)校設(shè)點和撤點并校根本無須量化指標(biāo)，因為學(xué)校如何布點，應(yīng)完全根據(jù)政府部門、所有家長、社區(qū)居民共同討論決定。”[26]

（三）教育保護義務(wù)：嚴(yán)厲打擊第三人侵害受教育權(quán)的行為，確保公平、有序的入學(xué)秩序

保障受教育權(quán)，解決義務(wù)教育階段“入學(xué)難”問題，不僅要求政府積極提供教育資源，保障受教育條件權(quán)，以消極方式尊重受教育自由權(quán)使之免受不正當(dāng)限制，而且要充分履行受教育權(quán)保護義務(wù)?！盎緳?quán)利保護義務(wù)，系特別強調(diào)國家負有積極義務(wù)，使人民在實現(xiàn)基本權(quán)利的過程中，得到足以對抗第三人的侵害的保障。”[27]受制于我國目前的教育資源和教育行政方式，尊重和滿足受教育需求仍需一個長期的過程。在各種資源局限和行政管制下，教育需求的不斷增加必然會產(chǎn)生一些新問題，如入學(xué)機會經(jīng)濟利益凸顯，為社會上一些以營利為目的的組織和個人提供了可乘之機。為此，政府必須嚴(yán)厲打擊各教學(xué)單位、社會組織及個人借教育謀利而導(dǎo)致的教育侵權(quán)行為，維護公平、有序的入學(xué)秩序。

嚴(yán)格規(guī)范公立學(xué)校的辦學(xué)和教育行為，加強引導(dǎo)和監(jiān)管，確保學(xué)齡兒童享有平等的入學(xué)和受教育權(quán)。由于優(yōu)質(zhì)教育資源供不應(yīng)求，一些學(xué)校在生源選擇、入學(xué)條件等方面獲得了主動性，但同時卻侵犯了學(xué)齡兒童平等的入學(xué)權(quán)利。比較常見的是各種明顯或隱形的選拔考試和“條子生”。由于人民生活水平不斷提高，家長對子女受教育的需求和水平隨之提升，一些掌握優(yōu)質(zhì)教育資源的教學(xué)單位的選拔標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，甚至與一些校外培訓(xùn)機構(gòu)明聯(lián)暗合進行利益輸送。一到入學(xué)季節(jié)，各種領(lǐng)導(dǎo)“批條”即滿天飛，使得優(yōu)質(zhì)教育資源異化為權(quán)錢的“戰(zhàn)利品”，嚴(yán)重違背了教育公平原則，尤其體現(xiàn)在對進城務(wù)工農(nóng)民子女的不平等對待上。在收費方面，雖經(jīng)政府多次發(fā)文①明確要求平等對待農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，不得加收借讀費及其他任何費用，但增加農(nóng)民工子女入學(xué)負擔(dān)的收費在事實上并沒真正杜絕，一些地方已由明收費變?yōu)榘蒂澲?，變現(xiàn)金為實物，或者沒有額外的收費干脆不接納農(nóng)民工子女入學(xué)。在教育行為方面，一些學(xué)校的教師基于升學(xué)率和班級排名等因素的考慮，對接納進城務(wù)工農(nóng)民子女心存顧慮，農(nóng)民工子女在公辦學(xué)校還可能受到同學(xué)、老師的歧視，使他們在享受良好教育環(huán)境的同時還要承受一定的心理和精神方面的壓力。

隨著義務(wù)教育“劃片招生”政策的出臺與落實，①“學(xué)區(qū)房”“學(xué)位房”迎來新一輪爆炒。新房、二手房紛紛玩起了“學(xué)區(qū)房”“泛學(xué)區(qū)房”的概念。一些開發(fā)商和房產(chǎn)中介抓住了家長們“望子成龍”的心理，大打?qū)W區(qū)名頭借機哄抬房價。一方面，誤導(dǎo)家長購買名不符實的學(xué)區(qū)房，導(dǎo)致適齡兒童無法入學(xué)的現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，大勢營造哄搶教育資源的氛圍，消解政府實施教育公平舉措的效力。對于類似營銷行為，政府應(yīng)采取靈活措施有效遏制。如打破房產(chǎn)與學(xué)校一一對應(yīng)的慣例，實行房產(chǎn)與學(xué)區(qū)對應(yīng)的辦法。同時，學(xué)校劃片應(yīng)打破靜態(tài)格局，每年實行動態(tài)調(diào)整，在入學(xué)前一段時間公布。

現(xiàn)階段各地尤其是城區(qū)學(xué)校受教育資源的限制，對入學(xué)條件進行嚴(yán)格管控，將一些學(xué)齡兒童特別是農(nóng)民工子女排除在入學(xué)機會之外，因此，一些與入學(xué)相關(guān)的“黑市”隨即形成。一些外來務(wù)工人員由于工作的特殊性所決定，既沒有固定居住地，也沒簽訂過勞動合同，更沒有社?？?，滿足不了子女上學(xué)的條件。為了給孩子報名入學(xué)，只能抱著渺茫的希望求助“黑市”。2014年7月，北京市東城區(qū)20多個家長向同一中介購買了假證，結(jié)果住址和工作單位全都一樣，被學(xué)校識破報名失敗。[28]另外11名家長因為同樣的原因以6000元到6300元不等的價格向中間人購買“入學(xué)”指標(biāo)，開學(xué)后中間人攜帶7萬多元的指標(biāo)費潛逃。[29]因此，對于各種黑中介以幫助入學(xué)為名的違法營利或詐騙行為，政府應(yīng)依法予以嚴(yán)厲打擊。

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