王　剛　袁曉樂

(中國海洋大學 法政學院 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

?

我國海洋行政管理體制及其改革
——兼論海洋行政主管部門的機構性質*

王剛袁曉樂

(中國海洋大學 法政學院 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

學界呼吁多年的海洋綜合管理在2013年的國務院機構改革方案中得到體現(xiàn)。但是在將理論轉化為實踐的過程中面臨重重困難，這一改革歷程也備受關注。產生困難的核心因素之一在于我們對海洋行政主管部門的機構性質認知存在偏差。海洋行政管理與其他職能管理的最大區(qū)別在于前者是按照地域標準劃分的管理，而后者是按照職能標準劃分的管理。因此，產生職能交叉和權責不清在所難免?；獾耐緩街痪褪侵匦抡J識海洋行政主管部門的機構性質，將其定位為一級地方政府而非職能部門，將海洋局改設為“海洋特別區(qū)政府”。

海洋行政管理體制；海洋行政主管部門；海洋特別區(qū)政府

一、問題的提出

黨的十八大報告明確提出“建設海洋強國”。基于十八大對海洋強國的重視，海洋行政管理體制改革成為目前我國社會關注的一個焦點。2013年的國務院機構改革方案中，海洋行政管理體制的改革，是其濃墨重彩的一部分。國家成立了高規(guī)格的國家海洋委員會，將5支海洋執(zhí)法隊伍中的4支合并，成立了統(tǒng)一海洋執(zhí)法的中國海警局。2013年的國務院機構改革，從某種程度上而言，是國家對學界多年來進行海洋綜合管理呼吁的一種回應。例如早在2006年，李百齊就提出，應該理順管理體制，建立一個更為權威的海洋管理機構。[1]

以怎樣的理論和邏輯去分析海洋行政管理體制問題及其改革方向，關系到這一問題的思想深度和信度，當然也直接關系到海洋行政管理體制改革的成敗。目前，幾乎所有的學者都認識到海洋行政管理體制改革在建設海洋強國中處于關鍵地位，海洋管理存在的種種弊端也昭示著海洋行政管理體制需要進行深層次的改革。學界對海洋行政管理體制改革的方向也基本持相同的看法：除了提高海洋行政主管部門地位的建議外，另一個基本共識是海洋行政管理需要從分散管理走向綜合管理。有關海洋綜合管理的研究成果，在海洋管理學界并不少見，可謂擢發(fā)難數(shù)。只是對如何推進這一進程，不同的研究者給出了不同的思路。賀義雄認為應該建立一個統(tǒng)一管理、多部門合作的海洋行政管理體制，以統(tǒng)一協(xié)調跨部門、跨行業(yè)的利益。[2]閻鐵毅則認為我國海洋行政管理體制改革的核心是建立統(tǒng)一的海上執(zhí)法體制，將我國目前的五支海上執(zhí)法力量*在2013年的國務院機構改革方案實施之前，我國的5支海上執(zhí)法隊伍是分別是：隸屬公安部的中國海警，隸屬國家海洋局的中國海監(jiān)，隸屬農業(yè)部的中國漁政，隸屬交通部的中國海巡，以及隸屬中國海關的海上緝私隊。進行整合，建立像美國海上警備隊一樣的統(tǒng)一海上執(zhí)法力量。[3]

學界的這些研究思路對于我們深入探究我國的海洋行政管理體制改革非常有幫助。但是如果我們跳出海洋管理，以一種更為宏觀的角度來看待這些學者們所提出的改革設想，學界對海洋行政管理體制改革的很多設想有可能對其他的改革構成挑戰(zhàn)，也與其他一些部門的改革思路相沖突。例如環(huán)境學界認為我國環(huán)境保護不利的原因之一在于環(huán)境部門的弱勢地位，改變這一環(huán)境保護不利狀況的對策就是提高環(huán)境保護部門的權威，統(tǒng)一環(huán)境保護職能。[4]2008年的大部制改革將環(huán)境保護總局改設為環(huán)境保護部，可以認為是對這種呼聲的回應。統(tǒng)一環(huán)境保護職能，也就意味著要將海洋環(huán)境職能納入環(huán)境保護部的職能范疇之內。這與海洋管理所提出的海洋綜合管理恰恰形成相反的思路。實際上，如果從其他職能部門的角度而言，海洋綜合管理也是對其他職能部門職能的割裂。基于職能統(tǒng)一的原則，這種改革顯然會受到其他職能部門的強烈反對，也與我國的大部制改革不相符?，F(xiàn)實中海洋綜合管理的“難產”也可以說明這一點。當然，為了解釋或者化解這種“難產”，學界也進行探究。其中的解釋觀點之一是認為“部門主義”在作祟，即其他職能部門太注重自己的部門利益。還有的研究者認為海洋行政管理體制改革最核心的問題是國家海洋管理職能在政府部門重新配置的問題，明晰海洋管理中的政府職能，可以有效化解上述問題。[5]

尋找問題的結癥的確是解決問題的關鍵，但是結癥的尋找并非易事。筆者認為海洋綜合管理難以推行的結癥并非其他職能部門的“部門主義”，也不是依靠轉變海洋行政管理的職能轉變所能實現(xiàn)的。筆者認為海洋管理的結癥在于我們對海洋行政主管部門——國家海洋局的部門性質認知存在偏差。海洋行政管理與其他職能管理的最大區(qū)別在于前者是按照地域標準劃分的管理，而后者是按照職能標準劃分的管理。因此，產生職能交叉和權責不清在所難免?；獾耐緩街痪褪侵匦抡J識海洋行政主管部門的機構性質，將其定位為一級地方政府而非職能部門，將海洋局改設為“海洋特別區(qū)政府”，為中央直轄的一級派出機關?；谶@樣的理論構想，筆者將分三部分闡述這一問題：首先，對我國行政管理體制進行法理梳理；其次，在此基礎上，對海洋行政主管部門的性質進行重新認知；最后，進行海洋行政管理體制的改革方案設計。

二、我國行政管理體制及其職權劃分

進行結構及部門設計，是任何組織都必須面對的問題。幾乎所有的組織都進行部門設計，即按照一定的原則和方法把組織中的人和事劃分成便于管理的構成單位。部門設計中涉及到最為核心的問題就是部門劃分的方法。盡管部門劃分的方法很多，但是其中最主要的兩種方法就是按照職能劃分和按照地域劃分。尤其對于大型組織而言，這兩種劃分成為必不可少的劃分方法。所謂按照職能劃分，是指根據(jù)專業(yè)化的原則，以工作性質相同或相似的職能為基礎來劃分組織部門；所謂按照地域劃分，是指按照組織活動的地理位置設置組織部門。[6](P202-203)我國目前的行政管理體制，主要采用職能劃分和地域劃分相結合的劃分方法。其中，職能劃分的方法構成橫向部門的主要劃分方法，由此形成了橫向的職能管理部門；地域劃分的方法構成縱向層級的主要劃分方法，由此形成了縱向的地方政府。這種職能與地域相結合的劃分方法，構建了直線綜合制的組織模式。*不同的論著對直線綜合制可有著不同的表述。例如有的稱之為直線-職能制?！爸本€綜合制是現(xiàn)代社會發(fā)展對國家行政組織的必然要求，因此是現(xiàn)代政府的主要結構形式?！盵7](P175)

我國的行政管理體制實際上就是直線綜合制。在縱向上，按照地域標準，形成不同層級的地方政府，中央與上下級地方政府形成一種領導與被領導的權力運作關系。在橫向上，按照職能劃分的方法，劃分成不同的職能管理部門。根據(jù)職能性質及重要性的不同，上下級之間的職能管理部門形成了三種權力關系：大部分的上下級職能管理部門之間是一種指導與被指導的關系。職能管理部門是一級政府的組成部分，它們接受本級政府的領導，而接受上級職能部門的指導，除非沒有上級職能部門。少部分的上下級職能部門之間是一種領導與被領導的關系。這些職能管理部門一般是國務院直屬機構，它們接受上級職能部門的領導，而接受本級政府的指導。例如國稅部門、海關部門等。還有極少數(shù)職能部門形成雙重領導的權力關系，它們既受本級地方政府的領導，也受上級職能管理部門的領導，例如公安部門。[8](P134-135)這種縱橫交錯的組織結構以及較為明確的權力關系，保障了我國行政管理體制的正常運作。盡管由于職能劃分本身的科學性問題，有可能造成職能管理部門之間產生一定的職能重疊和職能交叉，但是大部分的職能管理部門都能有著較為明確的職責范圍。

在上述權力關系劃分的基礎上，我國行政管理體制還遵循著一條關鍵法則，即同一個級別性質的單位不能向另一個單位發(fā)出有約束力的指令。從操作上說，這意味著一個部不能向另一個部發(fā)布有約束力的命令，一個省也不能向另一個省發(fā)布有約束力的命令。[9]這種權力運作的關鍵法則，使得同一級別的職能管理部門之間很難有著直接的權力運作關系，同一級別的地方政府之間也很難有著直接的權力運作關系，除非它們基于某種相關的事項進行臨時協(xié)商。換言之，它們之間的權力關系是基于某種共識而臨時達成的，是一種“臨時性”的權力關系，隨時可能斷裂。*例如教育部與財政部聯(lián)合發(fā)布的有關教育補助和收費方面的通知或規(guī)章，相近省市的協(xié)調會議等。但是，同一級別的職能管理部門與地方政府之間卻可以存在一些固定的權力關系。例如教育部門和山東省政府之間，它們之間的權力劃分和關系是固定的。

概括而言，按照地域標準劃分的地方政府具有以下兩個特點：一是地方政府有著非常明確的管轄疆域；二是地方政府在管轄疆域內行駛“綜合性”權力，對上級負主要領導責任。而按照職能標準劃分的(中央)職能管理部門則具有以下兩個特點：一是職能管理部門的管理地域范圍涵蓋全國疆域，管理疆域沒有涵蓋全國疆域的不是中央職能管理部門；二是職能管理部門只是針對自己職能范圍內的事務管理向中央負責。

在對我國行政管理體制及其職權劃分進行了翔實的回顧后，我們再將視線返回到海洋行政管理體制，其中的一些問題及背后的根源也就呼之欲出了。

三、海洋行政主管部門的性質認知

我國目前的海洋行政主管部門是國家海洋局，它是我國海洋行政管理體制中最為核心和重要的管理主體。對國家海洋局的機構性質進行細致梳理，是進行海洋行政管理體制改革的關鍵。國家海洋局的成立可以追溯到20世紀60年代。1963年，29位海洋專家學者上書黨中央和國家科委，建議加強我國的海洋工作。專家們的意見得到了黨中央和國家的認可，經過第二次全國人大審議批準，1964年7月，國家海洋局正式成立。成立之初的國家海洋局，在性質上定為國務院的職能機構，但是由海軍代管。[10]在后面的一段時間內，國家海洋局的權力隸屬關系幾經變化，從國務院下設的統(tǒng)籌規(guī)劃管理全國海洋工作的國務院直屬機構，到由國家科學技術委員會管理的海洋管理部門，以及變?yōu)槟壳半`屬國土資源部的國家獨立局。雖然權力隸屬關系發(fā)生了一定的變化，但是國家海洋局作為中央職能管理部門的性質定位沒有改變。國家海洋局一直作為中央的職能管理部門實現(xiàn)對海洋的管理，盡管其職能在不同的時期有著一定程度的變化。

作為海洋行政主管部門的國家海洋局，盡管作為職能管理部門，但是其管理范疇的劃定并不同于一般的職能管理部門，它的管理范疇是建立在全國海域的基礎上。實際上，按照海域劃定管理范疇已經屬于按照地域劃分組織部門。海域(sea area)，原意是指包括水上、水下在內的一定海洋區(qū)域，是“海的區(qū)域”的簡稱。海域已經成為可以與陸域相并稱的一個區(qū)域概念，其是國土組成部分的理念已經逐漸受到人們的認可。因此，“地域”當然地可以分為陸域和海域兩大部分，將全國海域納入海洋行政主管部門的管理范疇內，海洋行政主管部門的管理范疇限定在全國的海域，本質上即是按照地域標準設計海洋行政主管部門。

但是，將海洋行政主管部門——國家海洋局定位為中央的職能管理部門時，也就意味著國家海洋局難以統(tǒng)籌海域中的所有管理職能，否則將與我國行政管理體制整體的權力關系發(fā)生沖突。在這種機構性質定位的基礎上，我國的海洋管理中存在海洋行政主管部門與“行業(yè)管理部門”并存的現(xiàn)象也就順理成章。實際上，海洋管理中所謂的“行業(yè)管理”，在性質上是其他職能管理部門基于職能劃分的原則，將管理權限延伸到所有的國土范圍內。這一延伸無可厚非，甚至是必須的。

這就使得作為海洋行政主管部門的國家海洋局在海洋管理中就存著著這種非常尷尬的局面：按照地域劃分的標準，國家海洋局有權對海域內的一切事物享有管理權限。海洋交通、海洋環(huán)境、海洋治安等所有的管理職能都應該納入國家海洋局的管理范疇內。學界所提出的海洋綜合管理從某種程度上而言，正是對這一狀況的設想。但是當我們將國家海洋局定位為職能管理部門時，國家海洋局只能對屬于自己職能范疇內的事項進行管理，而無權割舍其他職能管理部門的管理權限。存在其他職能管理部門與國家海洋局“共同管理”海洋的狀況不可避免。目前，國家海洋局的管理職能確立為11項，其中包括“綜合協(xié)調海洋監(jiān)測、科研、傾廢、開發(fā)利用”、“建立和完善海洋管理有關制度”、“擔海洋經濟運行監(jiān)測、評估及信息發(fā)布”、“保護海洋環(huán)境”、“依法維護國家海洋權益”等。[11]盡管海洋局的管理范疇在不斷得到擴大，但這些管理職能并沒有涵蓋所有的海洋管理職能。例如海洋交通管理依然歸交通部，海洋漁業(yè)管理依然歸屬農(漁)業(yè)部。

現(xiàn)在問題的關鍵并非是進一步細化海洋管理職能，將這些管理職能都劃歸國家海洋局。問題的關鍵有兩個：一是當國家海洋局作為職能管理部門侵占其他職能管理部門的管理職能時，對其他的職能管理部門而言，意味著自己的管理職能和權限遭受切割，從而弱化了其對全國的職能管理。典型的是國家海洋局對環(huán)境保護部的海洋環(huán)境管理職能的切割，這并不利于環(huán)境保護部對全國環(huán)境保護職能的行使?；谏鲜龅牡谝粋€方面，第二個關鍵就是國家海洋局的管理職能范疇擴大面臨“合法性”疑問。同樣作為職能管理部門，國家海洋局何有權分割環(huán)境保護部的管理職能？同樣作為職能管理部門，國家海洋局何以有權將交通部的海上交通管理職能納入自己的管理范疇？不管是國家海洋局已經納入的管理職能，還是力圖納入的管理職能，其納入的“合法性”都面臨考驗。

那么，如何化解這種職能分割問題的關鍵呢？答案就存在于我們對國家海洋局的機構性質認知上。實際上，國家海洋局的核心管理范疇是按照地域劃分的，而我們卻將之定位為職能管理部門。職能管理部門之間的管理權限只能是屬我非你，不可并存。當國家海洋局以職能管理部門身份在全部海域范圍內力圖實現(xiàn)自己的綜合管理時，造成上述的問題不足為奇。如果我們還原國家海洋局的機構本身性質，將之與按照地域劃分的地方政府等同，上述的問題就可以迎刃而解。

實際上，作為海洋行政主管部門的國家海洋局并不符合中央職能管理部門的上述兩個特點：第一，國家海洋局的管理地域范圍沒有涵蓋全國疆域，它只涉及到海域，而沒有涉及陸域；第二，國家海洋局也并非只是針對自己職能范圍內的事務管理向中央負責，中央對國家海洋局報以這樣的期望：希望國家海洋局能夠實現(xiàn)對海洋事務的統(tǒng)籌，在海域范疇內實現(xiàn)對海洋的有效管理。其實，這已經是對一級地方政府的期望了。當我們復原國家海洋局的性質，以一個地方政府而非職能管理部門的視角來看待海洋行政主管部門時，很多難以理順的問題都可以得到有效化解。

四、海洋特別區(qū)政府的職權劃定與組織構建

我們可以將海洋行政主管部門——國家海洋局定位為一級直屬中央的地方政府。當然更為精確的講，是一級直屬中央的派出機關。法理上的地方政府與派出機關一個顯著差別在于前者需要配置相應的權力機關、司法機關，而后者不需要設置相應的權力機關、司法機關。筆者認為鑒于海洋國土的特殊性，沒有必要設置相應的權力機關和司法機關等。因此，從這個意義上而言，我們將國家海洋行政主管部門改設為中央派出機關，但是其管理職權與省、自治區(qū)、直轄市沒有本質區(qū)別。這一地方政府(中央派出機關)的名稱可以定位“海洋特別區(qū)政府”，負責全國海域管理。當然，也可以有其他的稱謂，例如“海洋直轄區(qū)政府”、“海洋省政府”等，但是筆者之所以加入“特別區(qū)”的稱謂，是因為這一地方政府具有不同于一般省(直轄市)的特點，例如它沒有常住人口，其首府也不設立在自己的管轄范圍內。

“海洋特別區(qū)政府”與當前海洋行政主管部門的本質區(qū)別，在于前者的機構性質是一級地方政府，而后者是中央職能管理部門。機構性質的改變意味著它的權力運作關系發(fā)生改變。當然，不管是海洋特別區(qū)政府，還是國家海洋局，它們在與中央的權力關系上沒有發(fā)生任何的變化。它們都作為中央(國務院)的下屬組織，接受中央的領導和監(jiān)督。海洋特別區(qū)政府主要在于其與其他職能管理部門之間權力運作關系的改變。作為中央職能管理部門的國家海洋局，它與其他中央職能管理部門之間的管理范疇是排斥和并列的，不可能發(fā)生交叉。而如果發(fā)生了職能交叉的話，那只能說明職能劃分存在問題，是我們力圖避免的狀況。但是作為地方政府的海洋特別區(qū)政府，卻可以與其他職能管理部門之間存在管理范疇的層疊。

海洋特別區(qū)政府作為一級省級地方政府，代表中央實現(xiàn)對全國海域的管理，所有的海洋事務都歸屬海洋特別區(qū)政府管理。作為一級地方政府，也需要根據(jù)我國行政管理體制的總體框架，在特別區(qū)政府下分設各個不同的職能管理部門。海洋交通廳、海洋漁業(yè)廳、海洋公安廳、海洋環(huán)境保護廳等部門都是必不可少需要設立的職能管理部門。這些職能管理部門接受海洋特別區(qū)政府的領導，同時也接受交通部、農業(yè)部、公安部、環(huán)境保護部等中央職能管理部門的指導。這種職權劃定較之當前的海洋行政管理體制具有以下幾個方面的優(yōu)點：

第一，它實現(xiàn)了海洋綜合管理。海洋特別區(qū)政府作為一級地方政府，統(tǒng)御全國的海域，實現(xiàn)了對海洋事務的綜合管理。海洋綜合管理是海洋管理學界力圖實現(xiàn)的圖景，它可以有效避免海洋行業(yè)管理、分散執(zhí)法所造成的弊端。尤其對于當前學界主張的統(tǒng)一海上執(zhí)法力量而言，這一體制更容易實現(xiàn)和理順?；诼毮芄芾淼哪Ｊ胶退悸匪鶚嫿ǖ暮Ｑ髨?zhí)法，必然會相應地形成以分散執(zhí)法為基本特征的海洋執(zhí)法體制。[12](P14)而海洋特別區(qū)政府作為一級政府，就可以參考其他省級地方政府的執(zhí)法模式，將當前的五支執(zhí)法隊伍進行整合。一個基本的整合思路就是將中國海監(jiān)、中國海警、中國海事、中國漁政等整合成一支執(zhí)法隊伍，這只執(zhí)法隊伍遵從我國行政管理體制的權力運作關系，接受海洋特別區(qū)政府和公安部雙重領導。*鑒于海關緝私的特殊性，筆者認為海關緝私執(zhí)法可以不納入海上統(tǒng)一執(zhí)法之中。

第二，它實現(xiàn)了海洋管理機構與其他職能管理部門之間關系的理順，從而實現(xiàn)海洋行政管理與我國行政管理體制的契合。海洋特別區(qū)政府在實現(xiàn)海洋綜合管理的同時，并沒有分割其他職能管理部門的管理職能。交通部依然有權對海洋交通進行指導，依然可以下達適用全國范圍內的交通規(guī)定、規(guī)章，而不管是陸地、天空，還是海洋；環(huán)境保護部也可以實現(xiàn)全國環(huán)境的統(tǒng)籌規(guī)劃，而不必分割陸域環(huán)境和海洋環(huán)境。中央職能管理部門通過對設立在海洋特別區(qū)政府中的海洋交通廳、海洋環(huán)境保護廳等部門的指導實現(xiàn)全國職能的統(tǒng)一。這實際上就是將其他職能部門與海洋管理主體的權力運作關系固定化，從而明確了管理主體之間的職責范疇。

第三，它集中了其他職能管理部門的特長來共同管理海洋，但是還避免了分散管理局面的產生。當今世界，幾乎所有的國家都進行職能劃分，設定職能管理部門。職能管理的一個突出優(yōu)點就是專業(yè)化強，各個職能管理部門集中于自己的單一領域，從而實現(xiàn)了專業(yè)化。交通部更擅長交通的管理，農業(yè)部(漁業(yè)局)更擅長漁業(yè)的管理。海洋特別區(qū)政府在實現(xiàn)海洋綜合管理的同時，并沒有將這些職能管理部門排斥在外。相反，它將之吸納在內，依托它們的專業(yè)化從而更好的管理海洋事務。

海洋特別區(qū)政府作為一級省級地方政府，可以參考其他省級地方政府的組織構建。當然，鑒于海洋的獨有特性，它可以有一些不同的特性。例如由于海洋無人居住的特性，海洋特別區(qū)政府首府所自地不必設立在海洋中，海洋特別區(qū)政府首府可以駐扎在北京，也可以駐扎在天津。在海洋特別區(qū)政府內部，如上所述，可以根據(jù)海洋管理的需要，設立不同的海洋職能管理部門。筆者以為，按照海洋管理的特點和規(guī)律，海洋特別區(qū)政府至少應該設立以下9個職能管理部門(表1)。這9個職能管理部門接受海洋特別區(qū)政府的領導，接受交通部、環(huán)保部、農業(yè)部等中央職能管理部門的指導。

除了設定職能管理部門外，根據(jù)我國海域的特點，海洋特別區(qū)政府還可以設定三個地級市一級的地方政府：北海地方政府、東海地方政府和南海地方政府。它們作為海洋特別區(qū)的下一級地方政府，并別在我國的黃渤海、東海和南海行使管轄權。三個地市的海洋地方政府可以由目前國家海洋局下設的北海分局、東海分局、南海分局轉化而來，其駐扎地可以分別設立在青島、上海和廣州。

還需要特別指出的是，在當前的海洋行政管理體制之下，我國的11個沿海省市分別設立了海洋與漁業(yè)廳(局)等職能管理部門。在新的海洋行政管理體制之下，各沿海省市還可以保留目前的海洋與漁業(yè)廳等職能管理部門，但是其管理職能可以進行調整。新體制之下的海洋與漁業(yè)廳，其職能側重于漁業(yè)管理和海岸帶管理。此外，作為沿海地方政府的職能管理部門，和海洋特別區(qū)政府進行溝通和協(xié)調，實現(xiàn)沿海灘涂、海岸帶等相關區(qū)域的管理。

表1　海洋特別區(qū)政府及管理職能部門一覽表

五、結束語

目前，海洋行政管理存在的諸多問題，很大程度上是由于我們對海洋行政主管部門——國家海洋局的機構性質認知存在偏差造成的。海洋行政主管部門實際上是按照地域標準劃分的，但是我們卻將之定位為按照職能標準劃分的職能管理部門。我們復原海洋行政主管部門的機構性質本位，將作為職能管理部門的國家海洋局改設為作為地方政府的海洋特別區(qū)政府，可以理順目前海洋行政管理體制的一些職權關系。改設為地方政府的海洋特別區(qū)政府統(tǒng)籌海洋事務，實現(xiàn)了海洋綜合管理。它明確了與交通部門、農業(yè)部門、環(huán)保部門等中央職能管理部門之間的權力劃分，成功構建了固定的職權關系。它既避免了目前海洋行政主管部門在統(tǒng)籌海洋事務上的“疲軟無力”，還集中了各個職能管理部門的專業(yè)化特長。

當然，本文通過復原海洋行政主管部門機構性質來理順海洋行政管理體制的思路，涉及眾多方面的變革。例如如何有效理順沿海地方政府與海洋特別區(qū)政府對于沿海漁民的管理關系，如何有效理順這一體制變革與現(xiàn)有法律法規(guī)的沖突。盡管這些問題的存在增加了這一體制改革的難度，但這些困難不是至關重要的。目前，學界有關海洋行政管理體制的研究，越來越陷入一種綱領式的原則闡述之中。大家都認識到需要進行海洋綜合管理，但是對于如何實現(xiàn)海洋綜合管理，卻難以提出有效的實現(xiàn)途徑。當我們的思路越來越陷入一種固定的格式之中時，距離創(chuàng)新和實際問題的解決也就越來越遠。本文所提出的海洋行政管理體制改革思路，也可能存在些許論述漏洞，難以受到一些學仁的認同，但是希望本文能夠啟發(fā)學界以一種更為寬廣的視野來審視海洋行政管理體制改革。

[1] 李百齊.對我國海洋綜合管理問題的幾點思考[J].中國行政管理，2006，(12).

[2] 賀義雄.我國海洋綜合管理新體制構建研究[J].中國漁業(yè)經濟[J]2010,(3).

[3] 閻鐵毅.中國海洋執(zhí)法體制改革建議[J].行政管理改革.2012,(7).

[4] 王清軍,Tseming Yang.中國環(huán)境管理大部制改革的回顧與反思[J].武漢理工大學學報.2010(6).

[5] 鄭敬高,范菲菲.論海洋管理中的政府職能及其配置[J].中國海洋大學學報,2012,(2).

[6] 婁成武,魏淑艷.現(xiàn)代管理學原理(第二版)[M].北京：中國人民大學出版社，2008.

[7] 張國慶.公共行政學(第三版)[M].北京：北京大學出版社，2007.

[8] 姜明安.行政法與行政訴訟法(第二版)[M].北京：高等教育出版社，2005.

[9] 李侃如(Kenneth Lieberthal).中國的政府管理體制及其對環(huán)境政策執(zhí)行的影響[J].經濟社會體制比較,2011,(2).

[10] 王剛,王琪.我國的海洋行政組織及其存在的問題[J].海洋信息.2010,(3).

[11] 國家海洋局政府網站：http://www.soa.gov.cn/soa/governmentaffairs/overview/zhuyaozhineng/webinfo/2010/04/1270102487344747.htm.2012-12-10.

[12] 徐祥民,李冰強.渤海管理法的體制問題研究[M].北京：人民出版社，2011.

責任編輯：鞠德峰

The Marine Administrative System and Its Reform in China

Wang GangYuan Xiaole

(School of Law & Political Science and Research Institute of Ocean Development, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In 2013, the marine integrated management was reflected in the State Council institution reform scheme, which had been appealed for many years in academia. But it is a difficult process to put theory into practice. The main difficulty is that we do not realize the real nature of marine administrative system. The biggest difference between the marine administration and other administration of functional departments is that the former is managed by the standard of regional division, and the latter by the standard of functional division. One way to resolve the problem is to re-understand the nature of the marine administrative department, and decide its status as a local government rather than a functional department.

marine administrative system; marine administrative department; special marine district government

2016-02-28

教育部人文社會科學重點研究基地中國海洋大學海洋發(fā)展研究院基金項目“政府防治海洋環(huán)境風險研究”(2015JDZS04)；山東省軟科學海洋與漁業(yè)專項項目“藍色經濟區(qū)建設中的山東半島沿海環(huán)境風險防治機制研究”(2015RKE29001)

王剛(1979-)，男，山東即墨人，中國海洋大學法政學院副教授，主要從事海洋環(huán)境管理、公共管理研究。

D630

A

1672-335X(2016)04-0049-06