[摘 要]20世紀(jì)90年代以來(lái)，上海的外來(lái)人口數(shù)量增長(zhǎng)很快，為上海城市發(fā)展提供多層次的人力資源，豐富了上海多元文化內(nèi)涵，也給城市管理帶來(lái)了一定壓力。上?？赏ㄟ^(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化外來(lái)人口結(jié)構(gòu)，落戶政策及居住證積分制度調(diào)節(jié)外來(lái)人口層次，加強(qiáng)外來(lái)人口的權(quán)益保障和社會(huì)服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]上海；外來(lái)人口；城市發(fā)展

[中圖分類號(hào)] C924.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）09-0017

20世紀(jì)90年代以來(lái)，上海的外來(lái)人口數(shù)量增長(zhǎng)很快，外來(lái)人口已經(jīng)成為上海常住人口的主要組成部分及增長(zhǎng)的主要來(lái)源，對(duì)上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生廣泛和深遠(yuǎn)的影響。根據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)數(shù)據(jù)，到2015年末，上海全市常住人口總數(shù)為2415.27萬(wàn)人。其中，戶籍常住人口1433.62萬(wàn)人，外來(lái)常住人口981.65萬(wàn)人。上海市“十三五”規(guī)劃指出，要“落實(shí)國(guó)家嚴(yán)格控制超大城市人口規(guī)模要求，統(tǒng)籌人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市布局、公共服務(wù)和社會(huì)管理，到2020年將常住人口控制在2500萬(wàn)人以內(nèi)”。如何在守住人口底線的新形勢(shì)下，更好發(fā)揮外來(lái)人口對(duì)上海城市發(fā)展的作用，是亟待解決的問題。

一、1990年以來(lái)上海外來(lái)人口概況①

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著勞動(dòng)用工制度、戶籍制度及國(guó)有企業(yè)改革等各項(xiàng)改革的深入，特別是浦東開發(fā)開放以后，上海的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)搿翱燔嚨馈?。伴隨舊城區(qū)改造、新城區(qū)開發(fā)、地鐵、輕軌及高架道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮，上海對(duì)于勞動(dòng)力總量需求急劇增長(zhǎng)，吸引了大量外來(lái)勞動(dòng)力涌入。進(jìn)入新世紀(jì)以后，雖然外來(lái)人口增速略有放緩，但絕對(duì)數(shù)量依舊很大。2015年外來(lái)常住人口數(shù)量比1993年增長(zhǎng)了291.1%，而同期常住人口數(shù)量只增長(zhǎng)了74.9%。從2000年到2015年間，外來(lái)常住人口從2000年的305.74萬(wàn)增加到2015年的981.65萬(wàn)人，15年間增長(zhǎng)了221.1%，平均每年增加45萬(wàn)人；外來(lái)人口占全市常住人口總量從2000年的23.1%增加到2010年的40.6%。也就是說(shuō)，在2010年，上海每五個(gè)常住人口中就至少有兩個(gè)是外來(lái)人口。但是，2015年出現(xiàn)了新變化，外來(lái)常住人口數(shù)量首次出現(xiàn)下降，比前一年減少了10.41萬(wàn)人。[1]

除了數(shù)量與增長(zhǎng)速度的變化，外來(lái)人口在年齡構(gòu)成、文化程度與區(qū)域分布上還呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）外來(lái)常住人口的年齡構(gòu)成以青壯年勞動(dòng)力為主體。2000年第五次人口普查（以下簡(jiǎn)稱“五普”）和2010年第六次人口普查（以下簡(jiǎn)稱“六普”）顯示，勞動(dòng)年齡人口分別占外來(lái)常住人口總數(shù)的85.61%和88.86%，且主要是20-44歲青壯年勞動(dòng)力，分別占70.28%和69.09%。

（二）外來(lái)人口的受教育程度明顯提升。外省市在滬6歲及以上常住人口中，受教育程度為初中的比例最高，“五普”和“六普”時(shí)分別占52.7%和55.2%。2010年，6歲及以上在滬外來(lái)常住人口中，大專及以上文化程度人口占14.1%，高中文化程度人口占16.3%，比2000年上升了15.5個(gè)百分點(diǎn)。作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市之一，上海正吸引著越來(lái)越多的高學(xué)歷人才。

（三）外來(lái)人口多分布在近郊地區(qū)。根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，浦東新區(qū)、閔行、松江、嘉定和寶山等區(qū)是外來(lái)常住人口居住最為集中的地區(qū)，5個(gè)區(qū)共容納外來(lái)常住人口575.97萬(wàn)人，占上海外來(lái)常住人口的64.2%。就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較多、居住成本相對(duì)較低和交通相對(duì)便利等是吸引外來(lái)人口居住的主要因素。

二、上海外來(lái)人口對(duì)城市發(fā)展的影響

上海作為國(guó)際大都市，對(duì)外來(lái)人口有著很強(qiáng)的吸引力。與此同時(shí)，外來(lái)人口也增添了上海的活力，對(duì)上海城市建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要作用，但同時(shí)也給城市管理帶來(lái)了各種挑戰(zhàn)與壓力。

（一）外來(lái)人口為上海城市發(fā)展提供多層次的人力資源。外來(lái)人口壯大了上海的勞動(dòng)力隊(duì)伍，緩解了勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性不足的矛盾。2010年，外來(lái)人口來(lái)滬原因中，“務(wù)工經(jīng)商”的人口共703.07萬(wàn)，比重達(dá)78.32%。[2]但由于受教育程度、勞動(dòng)技能等方面因素的限制，上海外來(lái)勞動(dòng)力所從事的職業(yè)主要是二、三產(chǎn)業(yè)中的制造加工、建筑施工、餐飲服務(wù)等，這些崗位基本都是一些以臟累的體力勞動(dòng)或社會(huì)地位及收入水平較低的工種為主，上海本地人一般都不愿參與。外來(lái)勞動(dòng)力滿足了上海這些部門對(duì)勞動(dòng)力的大量需求，成為這些部門從業(yè)勞動(dòng)力的主力軍。

與此同時(shí)，上海處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新時(shí)期。隨著“四個(gè)中心”建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域人才緊缺及高層次海外人才的引進(jìn)，外來(lái)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)中各類專業(yè)技術(shù)人員、高級(jí)管理人才的比重上升。一批批有著較高學(xué)歷、在上海居住和工作多年的“新上海人”，正在成為上海這座城市的中堅(jiān)力量。

外來(lái)人口還延緩了上海人口高齡化速度，改善了上海勞動(dòng)力的年齡結(jié)構(gòu)，減輕了本地勞動(dòng)力的撫養(yǎng)壓力。上海戶籍人口自1993年開始自然負(fù)增長(zhǎng)，且此后的20年間，除了2012年外，都一直是處于負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，外來(lái)勞動(dòng)適齡人口的遷入，使上海人口和勞動(dòng)力的高齡化趨勢(shì)及年齡結(jié)構(gòu)得到一定程度的緩解和改善。“六普”數(shù)據(jù)顯示，上海常住人口中60歲及以上人口比重為15.1%，比戶籍人口低8個(gè)百分點(diǎn)。

（二）外來(lái)人口豐富了上海多元文化內(nèi)涵。上海本身就是一個(gè)移民城市，作為上海近代文化特征的“海派”文化，是融合了中西文化的、大眾化的、具有世界性的新文化，移民是其中最活躍、最忠實(shí)、最有效的載體。

根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，來(lái)自安徽、江蘇、河南、四川、浙江、江西的外來(lái)常住人口分別占到外來(lái)常住人口總量的29.0%、16.7%、8.7%、7.0%、5.4%、5.0%，合計(jì)71.8%。而在上海的境外常住人口達(dá)到了20.83萬(wàn)，其中來(lái)自香港、臺(tái)灣的人員分別達(dá)到1.93萬(wàn)和4.49萬(wàn)，外籍人員中，來(lái)自日本、美國(guó)、韓國(guó)三個(gè)國(guó)家的人員數(shù)最多，分別是2.97萬(wàn)人、2.36萬(wàn)人和1.98萬(wàn)人。[3]來(lái)自五湖四海和世界各地的外來(lái)人口給上海帶來(lái)了多樣的文化和習(xí)俗。他們帶著自己的文化而來(lái)，在這上海生根發(fā)芽，構(gòu)成了“海納百川”的上海文化。

（三）外來(lái)人口給上海城市管理帶來(lái)挑戰(zhàn)。大量的外來(lái)人口給上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)活力的同時(shí)，也帶來(lái)了一系列的問題。上海作為一個(gè)常住人口千萬(wàn)級(jí)的特大城市，土地、水、能源、公共設(shè)施、教育醫(yī)療資源等承載能力逐漸面臨飽和?？焖僭鲩L(zhǎng)的外來(lái)人口給城市公共服務(wù)帶來(lái)巨大壓力，加大了城市人口的密度，也會(huì)帶來(lái)各種社會(huì)問題，例如犯罪問題、農(nóng)民工子女教育問題、環(huán)境問題、文化沖突問題等等。

教育方面，大量的外來(lái)人口隨遷子女入學(xué)給上海教育資源帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。外來(lái)人口集中的郊區(qū)，義務(wù)教育資源出現(xiàn)短缺。截至2012年，義務(wù)教育階段，外來(lái)人口子女占全市在校生的比重已由2000年的19.6%上升到45.1%，在一些街鎮(zhèn)外來(lái)在校生已經(jīng)超過(guò)了戶籍在校生。上海市連續(xù)多年新建各類學(xué)校以解決外來(lái)人口隨遷子女的入學(xué)問題，以緩解人口出生高峰和城市人口在城郊結(jié)合地區(qū)集聚所產(chǎn)生的入學(xué)矛盾。外來(lái)人口的高速增長(zhǎng)也一定程度上導(dǎo)致社會(huì)治安形勢(shì)的復(fù)雜與惡化。外來(lái)人口本身構(gòu)成比較復(fù)雜，自身文化素質(zhì)良莠不齊，受城市各種限制性政策等約束，相當(dāng)一部分難以與城市居民處于競(jìng)爭(zhēng)的同一起點(diǎn)，其實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值與目標(biāo)的資源、手段都相對(duì)稀缺，因而容易產(chǎn)生利用非法手段謀取個(gè)人利益的傾向。近年來(lái)，非上海籍未成年人犯罪比例持續(xù)走高，目前占全市未成年人犯罪比率已高達(dá)80%。[4]住房方面，近郊區(qū)“城中村”、群租房、違章搭建等問題日益突出，與外來(lái)人口的大量聚集有一定的關(guān)系。

但我們應(yīng)該看到，這些問題的存在，并不僅僅是外來(lái)人口自身的問題，更是與整個(gè)管理體制滯后有很大關(guān)系。

三、新形勢(shì)下嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的舉措

外來(lái)人口為上海城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展做出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)，如何更好的發(fā)揮他們的作用，值得我們思考。

（一）通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)進(jìn)一步優(yōu)化外來(lái)人口結(jié)構(gòu)。一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在一定程度上決定了該區(qū)域外來(lái)人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)和調(diào)整也必然引起其就業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。由于城市建設(shè)和發(fā)展的需要，外省市農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口成為上海外來(lái)人口的主力軍。“六普”資料顯示，在上海897.7萬(wàn)外來(lái)常住人口中，有79.4%的人口是農(nóng)民。上海是農(nóng)民工集聚的重要地區(qū)。

大量低廉的外來(lái)勞動(dòng)力雖然在短期內(nèi)會(huì)使企業(yè)獲得超額利潤(rùn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，會(huì)進(jìn)一步削弱企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)引進(jìn)、設(shè)備更新、管理優(yōu)化等企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，增加發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的難度，抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。反過(guò)來(lái)，上海可以通過(guò)調(diào)整落后產(chǎn)能，升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理控制就業(yè)年齡段人口，以優(yōu)化外來(lái)人口結(jié)構(gòu)。例如浦東陸家嘴區(qū)域主要發(fā)展金融業(yè)，形成金融業(yè)人口的集聚，張江高科技園區(qū)形成了以信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、低碳環(huán)保等為重點(diǎn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，吸引了大量相關(guān)領(lǐng)域的人才集聚?！笆濉睍r(shí)期，上海將著力加強(qiáng)“四個(gè)中心”和科創(chuàng)中心建設(shè)，形成此方面的產(chǎn)業(yè)集聚和外來(lái)人才集聚。同時(shí)，也應(yīng)降低勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、高能耗制造業(yè)、高污染行業(yè)的比重，改變農(nóng)村人口為主的外來(lái)人口結(jié)構(gòu)。

（二）完善落戶政策及居住證積分制度以調(diào)節(jié)外來(lái)人口層次。上海市政府1993年12月發(fā)布《上海市藍(lán)印戶口管理暫行規(guī)定》，外來(lái)人口在上海投資、購(gòu)買商品住宅或者被上海單位聘用，具備規(guī)定條件的，公安機(jī)關(guān)就會(huì)在他的戶口憑證上批準(zhǔn)登記并加蓋藍(lán)色印章?！八{(lán)印戶口”政策曾對(duì)上海的招商引資、引進(jìn)人才起到積極的作用。2004年4月這一政策停止執(zhí)行。2004年8月出臺(tái)了《上海市居住證暫行規(guī)定》，對(duì)外來(lái)常住人口實(shí)行居住地管理辦法，分類發(fā)放居住證，并在2008年開始，實(shí)施“居住證”有條件地轉(zhuǎn)成戶籍。

2001年，上海在國(guó)內(nèi)率先提出構(gòu)筑國(guó)際人才高地的戰(zhàn)略。先后提出了文化、金融、港航、生物與醫(yī)藥、新材料、電子信息、汽車、航天航空等重點(diǎn)領(lǐng)域的人才開發(fā)。自2003年8月至2007年2月，兩輪“萬(wàn)名海外人才集聚工程”共集聚了海外留學(xué)人才和高層次海外人才兩萬(wàn)余名，在上海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著上?？苿?chuàng)中心建設(shè)的推進(jìn)，2015年10月上海推出更加開放的國(guó)內(nèi)人才引進(jìn)政策，重點(diǎn)引進(jìn)五類人才：創(chuàng)業(yè)人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務(wù)人才、風(fēng)險(xiǎn)投資管理運(yùn)營(yíng)人才、企業(yè)高級(jí)管理和科技技能人才、企業(yè)家，在居住證積分、居住證轉(zhuǎn)戶籍、直接落戶三個(gè)政策梯度上分別進(jìn)行突破，形成梯度明晰、相互銜接的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策體系，給準(zhǔn)備前來(lái)上海、留在上海、扎根上海的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才以穩(wěn)定預(yù)期。

政府根據(jù)上海發(fā)展不同階段對(duì)人才的需求，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的人才引進(jìn)政策，可以調(diào)節(jié)外來(lái)人口的層次，以更好地適應(yīng)新時(shí)期城市發(fā)展。

（三）加強(qiáng)外來(lái)人口的權(quán)益保障和社會(huì)服務(wù)。上海城市的發(fā)展，不僅需要高學(xué)歷的專業(yè)人才，也離不開數(shù)量眾多的基層勞動(dòng)者。優(yōu)化外來(lái)人口結(jié)構(gòu)，提高外來(lái)人口層次，并不意味著要壓縮低層次的外來(lái)人口的生活空間。相反，政府應(yīng)該在外來(lái)人口的管理和服務(wù)上做文章。由于外來(lái)人口中相當(dāng)一部分并沒有傳統(tǒng)意義上的單位，可以從他們的居住地入手，提供更為全面的社會(huì)服務(wù)。20世紀(jì)90年代開始，社區(qū)開始從以管理本地人為主轉(zhuǎn)向管理本地人口與管理外來(lái)人口并重轉(zhuǎn)變，各街道紛紛成立了外來(lái)人口管理機(jī)構(gòu)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，社區(qū)對(duì)外來(lái)人口從“重管理”到“重服務(wù)”，改善外來(lái)人口的就業(yè)、居住、社會(huì)融合等生存環(huán)境，保障外來(lái)人口的基本權(quán)益，增加其對(duì)上海這座城市的歸屬感。

2004年，上海市推出新的居住證暫行規(guī)定，在本市居住的非本市戶籍人員只要有穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所，都可以申領(lǐng)居住證。持證人員可參加外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)，可以為其子女申請(qǐng)?jiān)谏虾＝邮芰x務(wù)教育等。上海還通過(guò)各種形式，對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行教育培訓(xùn)，提高他們的整體素質(zhì)和就業(yè)技能。21世紀(jì)初，上海在外來(lái)人口集中的企業(yè)、工地和街道社區(qū)建立起一大批民工學(xué)校，教授的內(nèi)容除專業(yè)性技術(shù)技能外，還包括基礎(chǔ)知識(shí)教育、法律法規(guī)教育等，有助于外來(lái)人口適應(yīng)現(xiàn)代城市文明、融入城市。

注釋

①本文中所研究的外來(lái)人口，主要是指外來(lái)常住人口，即在滬居住半年（含）以上的非本地戶籍人員

參考文獻(xiàn)

[1]數(shù)據(jù)來(lái)源于上海市歷次流動(dòng)人口抽樣調(diào)查，1990年、2000年、2010年全國(guó)人口普查，1995年、2005年人國(guó)人口1%（上海3%）抽樣調(diào)查，《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》（1990-2015年）

[2][3]上海統(tǒng)計(jì)局.上海市第六次人口普查數(shù)據(jù)手冊(cè)[EB/OL].http：//www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201203/239823.html.

[4]上海未成年人犯罪率急劇上升八成為外來(lái)青少年[EB/OL].http：//sh.sina.com.cn/news/b/2014-05-15/084094894.html.

作者單位：中共上海市委黨史研究室

責(zé)任編輯：周奕韻