徐紅崗

[摘 要]

上海市青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)堅(jiān)持以黨建為引領(lǐng)，把推動(dòng)村民小組長“基層末梢”隊(duì)伍建設(shè)，作為創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的有益探索。通過全面實(shí)施黨領(lǐng)導(dǎo)下的“末梢工程”，引導(dǎo)村民小組長發(fā)揮基層社會(huì)治理中的“大作用”角色，使基層政府職能轉(zhuǎn)變突破瓶頸，使密切聯(lián)系服務(wù)群眾更接地氣，使基層根基筑牢筑實(shí)，實(shí)現(xiàn)基層善治善成。

[關(guān)鍵詞]村民小組長；社會(huì)治理；基層建設(shè)

[中圖分類號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）09-0054

中共上海市委一號(hào)課題“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”提出把基層治理理念向重心下移、權(quán)力下沉、權(quán)責(zé)一致、賦權(quán)到位的方向探索踐行，為基層行政管理困頓于“手段有限、責(zé)任無限”之局廣開思路，引導(dǎo)基層站位高點(diǎn)，跨前一步，敢于革新思路，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)。上海市青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)深刻把握市委一號(hào)課題的精神內(nèi)涵，立足當(dāng)下，著眼長遠(yuǎn)，把加強(qiáng)村民小組長基層末梢隊(duì)伍作為基層政府實(shí)現(xiàn)突圍轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)基層善治善成的有力抓手，通過全面實(shí)施黨領(lǐng)導(dǎo)下的“末梢工程”，以“三破三立”改革基層末梢隊(duì)伍，破解基層治理權(quán)責(zé)利不一難題，順暢基層社會(huì)治理體系，創(chuàng)新服務(wù)群眾工作，讓基層共治與自治良性運(yùn)轉(zhuǎn)、和諧共振，確?；鶎佑谢盍?、管理出實(shí)效、群眾得實(shí)惠。

一、“破”與“立”從何而來：村民小組長隊(duì)伍現(xiàn)狀

村民小組長隊(duì)伍建設(shè)的改革和創(chuàng)新，體現(xiàn)了“破”和“立”的辯證關(guān)系，就是要著眼當(dāng)下，直面問題，以改革之力破除現(xiàn)有的束縛和弊端，以創(chuàng)新之舉建立行之有效的體制機(jī)制，讓村民小組長隊(duì)伍在先破后立之中活起來，發(fā)揮真正的作用。換屆選舉前，朱家角鎮(zhèn)原有村民小組長342人。其中，50-60歲之間的占52.34%，60歲以上的占32.75%；初中及以下學(xué)歷占87.72%。而且，對(duì)村民小組長的工作要求比較單一，大多數(shù)僅承擔(dān)材料發(fā)放、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等簡單工作。由此可見，村民小組長隊(duì)伍存在年齡偏大、文化偏低、能力不強(qiáng)、崗位缺乏吸引力、角色定位不準(zhǔn)確等問題，使其作用發(fā)揮有限，與加強(qiáng)農(nóng)村治理的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求不相適應(yīng)。

村民小組長隊(duì)伍作用真正發(fā)揮好，才能有效緩解好農(nóng)村社會(huì)治理的壓力，更好地在農(nóng)村治理中發(fā)揮更大的作用。因此，2014年10月，朱家角鎮(zhèn)以責(zé)任倒逼改革，先行在萬隆、先鋒、張馬等三個(gè)村進(jìn)行了加強(qiáng)村民小組長隊(duì)伍建設(shè)的試點(diǎn)工作，取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。2015年初，市委一號(hào)課題成果“1+6”文件正式發(fā)布后，結(jié)合調(diào)研與試點(diǎn)工作，將“加強(qiáng)和改進(jìn)村民小組長隊(duì)伍建設(shè)”作為貫徹落實(shí)市委一號(hào)課題的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，在全鎮(zhèn)范圍全面展開。

二、“破”什么，如何“立”——重點(diǎn)舉措和工作內(nèi)容

（一）突破村民小組長隊(duì)伍軟弱渙散的瓶頸，創(chuàng)立運(yùn)行有序的管理體制。一方面，把好源頭、嚴(yán)格任職條件。圍繞打造一支年輕化、專業(yè)化的村民小組長隊(duì)伍的目標(biāo)，提倡男55周歲、女50周歲以下，隊(duì)伍配備逐步到位，旨在進(jìn)一步提高村民小組長隊(duì)伍的整體素質(zhì)。在今年新一屆換屆選舉后，現(xiàn)有村民小組長348名（有1名村民小組長兼任2個(gè)村民小組），其中新當(dāng)選的村民小組長251人，更換率達(dá)72%。其中，男性317人，女性31人，平均年齡為48.92歲，符合年輕化年齡條件的有296人，占85.05%，其中有7個(gè)村達(dá)到100%。符合專業(yè)化任職條件的有237人，占68.1%，有1個(gè)村達(dá)到100%。另一方面，完善制度、強(qiáng)化日常管理。通過建立一整套制度，增強(qiáng)日常管理的約束力。建立上下班考勤機(jī)制，明確村民小組長工作時(shí)間；建立例會(huì)制度，根據(jù)階段性工作任務(wù)和上級(jí)精神對(duì)相關(guān)工作的貫徹落實(shí)提出意見和要求；建立培訓(xùn)制度，將村民小組長納入干部培訓(xùn)計(jì)劃，每月組織一次村民小組長開展學(xué)習(xí)或培訓(xùn)活動(dòng)；建立評(píng)議制度，每年至少召開一次村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議，對(duì)村民小組長履行職責(zé)情況進(jìn)行民主評(píng)議。

村民小組長在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助村委會(huì)依法組織本小組村民開展自治活動(dòng)。村“兩委”強(qiáng)化管理責(zé)任主體，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度和管理機(jī)制，支持和保障村民小組長依法依規(guī)有效履行職責(zé)。例如，萬隆村強(qiáng)化小組長隊(duì)伍管理，制定具有可操作性的相關(guān)規(guī)范和制度，如《村民小組長例會(huì)制度》《村民小組長學(xué)習(xí)制度》《村民小組長上下班制度》及《考核辦法》《考核小組職責(zé)》等，推動(dòng)試點(diǎn)工作有序進(jìn)行。同時(shí)，將村民小組長辦公場所設(shè)立在村民小組長家中，并向每位小組長提供辦公專用桌和臺(tái)賬冊(cè)，掛“第X村民小組事務(wù)受理點(diǎn)”銘牌，以小組長“亮身份、亮職責(zé)”為村民群眾提供“24小時(shí)”便民服務(wù)。村民小組長每天對(duì)村民提出的需求和要求做好工作臺(tái)賬記錄，每周向村“兩委”匯報(bào)。

（二）打破村民小組長權(quán)責(zé)不明的困境，設(shè)立邊界明晰的職責(zé)清單。立足服務(wù)基層、服務(wù)村民群眾的要求，重新明確村民小組長的工作角色。確立了小組長“六大員”的工作定位，即村民小組的看護(hù)員、村民群眾的服務(wù)員、黨政政策的宣傳員、上下溝通的通訊員、維護(hù)穩(wěn)定的安全員以及化解矛盾的調(diào)解員。同時(shí)明確了小組長六方面的工作職責(zé)，即宣傳方針政策和法律法規(guī)、主持村民小組會(huì)議、貫徹村民代表會(huì)議決定、開展村民自治活動(dòng)、做好村民調(diào)解工作和聽取并反映村民意見，以此進(jìn)一步強(qiáng)化了村民小組長發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、協(xié)助處置的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了村民小組長對(duì)農(nóng)村治理的網(wǎng)格化管理。村民小組長的職能“升級(jí)”，有力提高了其在社會(huì)治理的地位，更好地推動(dòng)履職，增強(qiáng)了工作責(zé)任意識(shí)，使黨委政府的耳更靈、眼更明、音更實(shí)。如，在今年特高壓線動(dòng)遷中，部分村民對(duì)動(dòng)遷安置政策不理解，有的拒簽動(dòng)遷協(xié)議。張馬村14組組長和建新村2組組長等，積極配合，主動(dòng)作為，一家一戶上門做本組村民的思想工作，在鎮(zhèn)村提出的動(dòng)遷時(shí)間節(jié)點(diǎn)前，完成了簽約任務(wù)。

（三）沖破村民小組長消極不為的難題，建立賞罰分明的激勵(lì)機(jī)制。在改革之前，村民小組長普遍待遇低、報(bào)酬少，直接導(dǎo)致村民小組長隊(duì)伍青黃不接、工作積極性不高。因此，合理確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)動(dòng)村民小組長工作積極性是本次改革的難點(diǎn)之一。通過排摸調(diào)研、多層商議，確定全鎮(zhèn)村民小組長的工作補(bǔ)貼按照“基本保持統(tǒng)一、區(qū)別不同情況、體現(xiàn)多勞多得、經(jīng)費(fèi)鎮(zhèn)村分別承擔(dān)”的原則確定。村民小組長的收入由兩部分組成：基本補(bǔ)貼和績效獎(jiǎng)勵(lì)，標(biāo)準(zhǔn)比以往有所提升。同時(shí)，建立科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，完善鎮(zhèn)級(jí)層面以年度工作實(shí)績?yōu)橹?，村?jí)層面以日常管理為主的兩級(jí)考核體系。鎮(zhèn)級(jí)層面每年制定考核清單，2015版清單內(nèi)容涉及違法用地、違法搭建、消防安全、計(jì)劃生育等11項(xiàng)內(nèi)容；規(guī)定生產(chǎn)安全事故、計(jì)劃外生育、新增違法用地等為“一票否決”項(xiàng)目，體現(xiàn)考核約束力。村級(jí)層面考核項(xiàng)目包括日常履職情況、工作態(tài)度和年度民主評(píng)議結(jié)果等，重點(diǎn)落實(shí)在日常工作、管理情況的真實(shí)記錄。并根據(jù)考核結(jié)果，核發(fā)績效獎(jiǎng)金，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，激發(fā)小組長工作熱情。

三、取得的成效

（一）強(qiáng)化了村民小組長發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、協(xié)助處置的機(jī)制。區(qū)、鎮(zhèn)年度工作重點(diǎn)工作得到了有效推進(jìn)。如2015年4月鎮(zhèn)開始整治亂埋亂葬墳?zāi)构ぷ鳎岢龆沤^新增，清理存量三年行動(dòng)計(jì)劃，一年來，全鎮(zhèn)在未出現(xiàn)新增情況下，已遷移整治亂埋亂葬墳?zāi)?400多穴，完成近50%，社會(huì)基本穩(wěn)定。

（二）強(qiáng)化了村民委員會(huì)自治的功能。把加強(qiáng)村民小組長隊(duì)伍建設(shè)作為一個(gè)載體，讓村民代表、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、黨員代表對(duì)村民小組長的服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督，年底由村民委員會(huì)組織村民小組的戶代表和村民代表對(duì)村民小組長的工作進(jìn)行民主評(píng)議，每季向村民代表會(huì)議通報(bào)每月的分類考核情況，不但增強(qiáng)了工作的透明度，而且提高了村民小組長工作責(zé)任性，更是發(fā)揮了村民自我管理、民主管理、民主監(jiān)督的作用，提升了村民委員會(huì)的自治能力。

（三）強(qiáng)化了為村民主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)。村民對(duì)小組長崗位職責(zé)、服務(wù)要求心中有數(shù)，從上到下有考核通報(bào)機(jī)制，而村民對(duì)村民小組長有評(píng)議、監(jiān)督的倒逼機(jī)制，促使村民小組長提高為村民服務(wù)的意識(shí)，主動(dòng)對(duì)接為村民服務(wù)，這在部分村民小組長身上已凸顯出來，村民小組長的主觀能動(dòng)性得到了提高。

（四）強(qiáng)化了把問題矛盾解決在基層的關(guān)鍵。由于村加強(qiáng)了宣傳教育引導(dǎo)，強(qiáng)化了村民小組長“六大員”的作用，使工作向前跨進(jìn)一步，及時(shí)發(fā)現(xiàn)化解了一些問題、矛盾，把預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、處置解決在最基層，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，強(qiáng)化了社會(huì)管理。一些平時(shí)困擾村干部的問題得到有效解決。如安莊村有個(gè)村民小組長通過努力，化解了小組兩戶人家十多年矛盾，成為村里佳話。

四、獲得的啟示

（一）只有持續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，才能打好創(chuàng)新社會(huì)治理的攻堅(jiān)戰(zhàn)。解決基層社會(huì)治理問題離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)；強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，關(guān)鍵在人。著眼于此次社會(huì)基層治理，全鎮(zhèn)把抓好村民小組長隊(duì)伍建設(shè)作為切入點(diǎn)，建立健全立體化管理體系。通過自上而下考核通報(bào)，開展村民評(píng)議、監(jiān)督機(jī)制，倒逼村民小組長增強(qiáng)意識(shí)，把責(zé)任扛于肩，牢固樹立了堅(jiān)持為民服務(wù)的理念導(dǎo)向，主動(dòng)對(duì)接群眾需求，解決群眾難題，也驅(qū)動(dòng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式在重塑基層社會(huì)治理體系中趨于破繭和完善。

（二）必須高度重視小組長隊(duì)伍這個(gè)“神經(jīng)末梢”，凝聚力量迸發(fā)活力，才能從源頭上破解社會(huì)治理中的難點(diǎn)問題。村民小組長是推進(jìn)農(nóng)村基層黨建、加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要支撐。針對(duì)隊(duì)伍先前存在的管理松散、作為怠慢等疲軟問題，加大重視并推進(jìn)“神經(jīng)末梢”隊(duì)伍建設(shè)，破除基層隊(duì)伍存在的主客觀因素，內(nèi)生基層隊(duì)伍自身活力，也是適應(yīng)新形勢(shì)下創(chuàng)新社會(huì)自治管理、擴(kuò)大農(nóng)村民主管理、鞏固農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)需要。通過推進(jìn)基層末梢隊(duì)伍建設(shè)，引起了各村居黨組織、基層干部的高度重視，使基層小干部自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)治理成效緊密相連，為推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治機(jī)制建設(shè)延展了思路。

（三）堅(jiān)持全面加強(qiáng)在機(jī)制創(chuàng)新上下功夫，多方位搭建工作載體，才能使社會(huì)治理工作提升實(shí)效。注重上下聯(lián)動(dòng)，在健全基層隊(duì)伍培養(yǎng)、管理、考核、監(jiān)督長效機(jī)制的基礎(chǔ)上，主動(dòng)在探索實(shí)踐中改進(jìn)完善。對(duì)于不相適應(yīng)的機(jī)制重新審視、把脈思路、破格創(chuàng)新，理順條與塊、上與下之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，搭建有益于對(duì)接群眾的基層服務(wù)工作平臺(tái)，整合各類社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源向一線傾斜輸送，不斷優(yōu)化基層黨員、干部聯(lián)系服務(wù)群眾的新機(jī)制，真正使改革創(chuàng)新對(duì)群眾負(fù)責(zé)、對(duì)基層負(fù)責(zé)，有力打通政府聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”。

五、思考與打算

在獲得成績的同時(shí)，仍要正視隊(duì)伍建設(shè)中存在的薄弱環(huán)節(jié)和不足。如，隊(duì)伍建設(shè)重視程度不一?？v觀村民小組長隊(duì)伍建設(shè)狀況，村與村整體推進(jìn)進(jìn)展成效有差異，建設(shè)管理發(fā)展還不平衡。部分村落實(shí)舉措不多，仍以陳舊的管理方式，導(dǎo)致村民小組長作用發(fā)揮不夠明顯。考核機(jī)制靈活性不夠。實(shí)行鎮(zhèn)村兩級(jí)考核在一定程度上避免了考核的片面性，但兩級(jí)考核聯(lián)動(dòng)性不夠，考核內(nèi)容設(shè)計(jì)和方式方法存在一些不合理性，考核結(jié)果對(duì)調(diào)動(dòng)村民小組長積極性有一定的制約。存在重考核輕指導(dǎo)現(xiàn)象。實(shí)際工作中仍存在著對(duì)村和村民小組長工作重考核，指導(dǎo)偏少問題，部分村在考核中存在就事論事，流于形式，使考核根本目的未能真正實(shí)現(xiàn)。

為充分發(fā)揮“末梢隊(duì)伍”在創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)中的不可小覷的作用，成為筑牢基層根基的有力支撐點(diǎn)，將繼續(xù)重點(diǎn)推進(jìn)以下幾個(gè)方面：

（一）進(jìn)一步夯實(shí)隊(duì)伍基礎(chǔ)，強(qiáng)化梯隊(duì)培育。把基層“末梢工程”作為實(shí)施村黨組織“班長工程”的有效銜接，強(qiáng)化鎮(zhèn)、村居兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，全面抓好小組長教育、管理和培養(yǎng)，逐步把村民小組長培育為村居帶頭人的后備力量，形成政治堅(jiān)定、數(shù)量充足、精干務(wù)實(shí)的梯隊(duì)成長鏈，管理隊(duì)伍不斷層。

（二）進(jìn)一步健全村民小組長工作機(jī)制。明確小組長六大員職責(zé)，做到心中有數(shù)、心中有責(zé)。積極落實(shí)村民小組長“天天報(bào)告制”“每周例會(huì)制”“逐月考核制”“季度通報(bào)制”“年終考評(píng)制”，從時(shí)間推進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣上確保小組長發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、處置機(jī)制落實(shí)到位。

（三）進(jìn)一步推動(dòng)特色工作創(chuàng)新。復(fù)制推廣“萬隆模式”，完善村民小組長陣地建設(shè)，做好“六個(gè)一”，即每個(gè)小組長有一個(gè)公開為民服務(wù)辦公場所，有一張為民服務(wù)辦公桌，有一套為民服務(wù)上墻工作制度，有一個(gè)為民服務(wù)信息公開欄宣傳陣地，有一本為民服務(wù)工作記錄臺(tái)賬，有一個(gè)收集征求民意的意見箱。在總結(jié)可復(fù)制、可推廣、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法同時(shí)，仍要不遺余力加強(qiáng)特色工作的再創(chuàng)新再深化再突破，不斷適應(yīng)基層出現(xiàn)的新變化、新情況、新問題，使改革經(jīng)驗(yàn)經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。

（四）進(jìn)一步加大黨員群眾監(jiān)督力度。把群眾滿不滿意、支不支持作為檢驗(yàn)黨和政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把群眾對(duì)社會(huì)治理成效的滿意度作為改革是否有效的評(píng)判依據(jù)。廣泛征集黨員、群眾的意見，全面掌握工作開展情況，及時(shí)整改落實(shí)將改革成果惠于民。

參考文獻(xiàn)

[1]村民小組長的中人角色何以可能——以黔東北一村民組為例[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）.

[2]加強(qiáng)村民小組長隊(duì)伍建設(shè)的思考[J].中國民政，2011（3）.

作者系中共上海市青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)黨委書記

責(zé)任編輯：趙 菲