協(xié)商式治理：網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主的深層整合

張繼亮

〔摘要〕 作為一種行之有效治理手段的網(wǎng)絡(luò)治理與自由民主的一些關(guān)鍵特征不相符，卻能與協(xié)商民主的一些關(guān)鍵特征相匹配?；诖?，我們可以將網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主統(tǒng)合起來，并將這一統(tǒng)合之后的產(chǎn)物稱為協(xié)商式治理。從理想角度來說，協(xié)商式治理一方面可以發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理所具有的高效率優(yōu)勢，另一方面又可使之具備協(xié)商民主所蘊(yùn)含的民主意涵。當(dāng)然，從現(xiàn)實(shí)角度來說，人們在落實(shí)協(xié)商式治理的實(shí)踐過程中需要克服諸多難題，如難以精準(zhǔn)地確定各個(gè)利益相關(guān)者、包容性與協(xié)商之間具有沖突、較難區(qū)別出協(xié)商與妥協(xié)之間的差別、難以確保各個(gè)利益相關(guān)者平等參與協(xié)商治理及缺乏解決分歧的機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)采用在開展協(xié)商式治理之前經(jīng)由公共媒體發(fā)布協(xié)商式治理的具體操作議程、正確安排所要討論議題的順序、設(shè)置上訴委員會(huì)或仲裁機(jī)構(gòu)等途徑來克服這些難題。

〔關(guān)鍵詞〕 協(xié)商式治理，網(wǎng)絡(luò)治理，協(xié)商民主

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）05-0083-06

從表面上看，協(xié)商民主與治理 ① 完全是兩個(gè)不同的事物，兩者之間沒有什么關(guān)聯(lián)。但實(shí)際上，這兩者之間存在許多相似或共通之處。基于這些相似或共通之處，我們可以將協(xié)商民主與治理統(tǒng)合起來，促進(jìn)兩者的協(xié)同發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)治理與協(xié)商民主共同發(fā)展的目標(biāo)。

一、協(xié)商式治理：網(wǎng)絡(luò)治理與自由民主矛盾的解決之道

當(dāng)人們對某些問題通過各種方式無法達(dá)成共識(shí)之時(shí)，就需要通過協(xié)商來解決，社會(huì)治理同樣如此，協(xié)商式治理就是為了解決社會(huì)治理中產(chǎn)生的差異而誕生的。在德國社會(huì)學(xué)家盧曼（Niklas Luhmann）看來，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)差異化程度不斷增大的社會(huì)。他所說的差異化是從構(gòu)成社會(huì)的各個(gè)子系統(tǒng)所體現(xiàn)出來的獨(dú)特功能的角度來界定的。具體而言，構(gòu)成社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等子系統(tǒng)各自承擔(dān)了相應(yīng)的功能——保衛(wèi)人身安全、有效率的產(chǎn)出以及實(shí)現(xiàn)正義，而各個(gè)子系統(tǒng)功能的有效發(fā)揮是以其各自首要的運(yùn)行規(guī)則不為其他系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)則所干擾為前提的，即政治子系統(tǒng)的民主原則、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的利潤最大化原則以及法律子系統(tǒng)的法治原則在各自的系統(tǒng)內(nèi)獨(dú)立運(yùn)作。如果各個(gè)子系統(tǒng)能夠按照其運(yùn)行規(guī)則來運(yùn)作，它們就可以有效地發(fā)揮各自的功能；但如果某個(gè)子系統(tǒng)按照其他子系統(tǒng)的運(yùn)作規(guī)則來運(yùn)作，那么這必然會(huì)導(dǎo)致這個(gè)子系統(tǒng)無效率，甚至還會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的崩潰。例如，如果人們將經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)中的運(yùn)作規(guī)則——利潤最大化原則運(yùn)用到法律子系統(tǒng)，那么，這會(huì)導(dǎo)致法律子系統(tǒng)的崩潰，因?yàn)檎x是無法被買賣的 〔1 〕83-114。當(dāng)然，各個(gè)子系統(tǒng)功能的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是以其他子系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)為前提的，例如，經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的順利運(yùn)作是以政治子系統(tǒng)和法律子系統(tǒng)順利運(yùn)作為前提的 〔2 〕。

現(xiàn)代社會(huì)各個(gè)子系統(tǒng)如能按照其自身的原則去運(yùn)作，那么他們在各自領(lǐng)域內(nèi)就能夠有效地處理各自的問題，但問題在于，有些社會(huì)問題，如環(huán)境問題或貧困問題，可能橫跨好幾個(gè)子系統(tǒng)。這些子系統(tǒng)如果按照各自通行的原則去處理的話，就會(huì)提出完全相反的處理方案。例如，對于環(huán)境問題而言，政治子系統(tǒng)會(huì)從當(dāng)代人及其后代的人身安全出發(fā)倡導(dǎo)通過增稅的方式去解決環(huán)境問題，而經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)則會(huì)從利潤最大化原則出發(fā)，反對運(yùn)用增稅的辦法來解決環(huán)境問題。那么，面對諸如環(huán)境保護(hù)這一類問題，人們很難提出一個(gè)符合各個(gè)子系統(tǒng)所遵循的原則的方案，畢竟，保證各個(gè)子系統(tǒng)順利運(yùn)轉(zhuǎn)的原則各不相同。為此人們發(fā)明“棘手問題”一詞來形容諸如環(huán)境問題之類的問題 〔3 〕。所謂棘手問題，是指“一些由于多樣化以及模糊的原因而導(dǎo)致的并且沒有清晰、直接解決方案的問題” 〔4 〕。

當(dāng)下，人們不能像以前那樣直接運(yùn)用行政命令的方式去解決各類棘手問題，因?yàn)?，行政只是政治領(lǐng)域的一部分，它所奉行的原則迥異于其他系統(tǒng)的原則，如果人們不顧及各個(gè)系統(tǒng)之間的差別而強(qiáng)行用一個(gè)系統(tǒng)的原則去解決的話，這勢必會(huì)影響到其他系統(tǒng)的順利運(yùn)作。面對這一情況，人們提出用“網(wǎng)絡(luò)治理”這一治理模式來解決棘手問題 〔5 〕②。

由于學(xué)者們目前對于網(wǎng)絡(luò)治理的含義還未達(dá)成共識(shí) 〔6 〕，所以，筆者在此借用索倫森（Eva S.rensen）和陶芬格（Jacob Torfing）較為全面的定義來說明何謂網(wǎng)絡(luò)治理：所謂網(wǎng)絡(luò)治理指的是“一種由獨(dú)立的但自主的行為者構(gòu)成的相對穩(wěn)定的水平合作關(guān)系；這些行為者通過談判的方式來互動(dòng)，這一互動(dòng)發(fā)生在規(guī)制性的、規(guī)范性的、認(rèn)知性的以及想象的框架中，而且這一互動(dòng)是在外部機(jī)構(gòu)規(guī)定的界限的范圍內(nèi)實(shí)施的一種自我規(guī)制性的互動(dòng)，這一互動(dòng)有助于公共目標(biāo)（public purpose）的實(shí)現(xiàn)” 〔7 〕9。網(wǎng)絡(luò)治理之所以能有效解決棘手問題，正是因?yàn)樗依松鐣?huì)中各個(gè)子系統(tǒng)的諸多行為者，例如政治子系統(tǒng)中的各級政府、社會(huì)子系統(tǒng)中的非營利組織、職業(yè)團(tuán)體、公民以及經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)中的公司，這些行為者擁有不同的資源、信息、偏好，代表了不同子系統(tǒng)的運(yùn)行準(zhǔn)則，他們由于彼此之間基于相互信任而彼此貢獻(xiàn)自己所秉持的資源、共同分享權(quán)力、共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，所以，基于此，他們能夠通過談判、協(xié)商（deliberation）的方式從而有效解決相應(yīng)的棘手問題。

這里需要注意的是，網(wǎng)絡(luò)治理中的各個(gè)行為者是相對平等的，而且他們之間是相互依存的，所以，他們之間的分歧只能通過談判、協(xié)商的方式而不能通過直接指揮、控制的方式來解決 〔8 〕12。這是因?yàn)?，他們各自擁有解決問題所必需的資源與信息，缺少其中任何一方的參與，人們都不能很好地解決各類棘手問題。

雖說網(wǎng)絡(luò)治理能夠有效應(yīng)對差異化日益明顯的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，能夠有效地解決各類棘手問題，但是，它也給自由民主帶來了不小的挑戰(zhàn)。首先，為了追求解決問題的高效性，一些治理網(wǎng)絡(luò)在實(shí)踐過程中偏向于招募各類技術(shù)精英、政治精英以及各類強(qiáng)勢利益集團(tuán)成員，偏向于排斥普通公民。即使這些治理網(wǎng)絡(luò)將普通公民納入治理網(wǎng)絡(luò)之中，他們也會(huì)利用普通公民缺乏相應(yīng)的資源與專業(yè)知識(shí)的劣勢來操縱議程的設(shè)置、政策的選擇、制定以及實(shí)施，所有這些做法與自由民主所倡導(dǎo)的包容性以及平等參與的觀念都是相悖的。其次，治理網(wǎng)絡(luò)即使能夠克服上述問題，但是由于治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的各個(gè)行為主體都致力于追求他們各自的利益，所以他們所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)可能會(huì)并且實(shí)際上也會(huì)與公共利益相沖突，而這與自由民主促進(jìn)公共利益的預(yù)設(shè)相沖突。最后，在自由民主制度之下，如果選民認(rèn)為某個(gè)代表無法勝任其職務(wù)，那么他們就會(huì)在下次選舉中將他選下去，選民能夠通過選舉這一手段來確保代表們向他們負(fù)責(zé)。換言之，在自由民主制度之下，問責(zé)問題并不是一個(gè)大問題，相比之下，人們很難確定治理網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)行為主體的相關(guān)責(zé)任 〔9 〕。因?yàn)椋环矫?，治理網(wǎng)絡(luò)在很大程度上并不是國家機(jī)構(gòu)的一部分，即他們是非正式的，另一方面，治理網(wǎng)絡(luò)所作的決定都是連帶性的，所以，人們很難確定其中某個(gè)行為主體所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任 〔10 〕7-11。

總之，網(wǎng)絡(luò)治理雖是一種有效的解決棘手問題的治理模式，但它與自由民主的一些特征不相匹配。雖然如此，它卻與民主本身并無沖突，因?yàn)?，自由民主畢竟只是民主大家庭中的一個(gè)成員（雖然從目前來看，它是一個(gè)受大家認(rèn)可程度較高的成員），民主大家庭除了自由民主這一成員之外還有其它成員，例如競爭性民主、爭勝性民主以及協(xié)商民主等?；诖耍W(wǎng)絡(luò)治理雖然與自由民主不相匹配，但它與協(xié)商民主的一些關(guān)鍵要素是相輔相成的。那么，在差異化社會(huì)中，如何將網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主統(tǒng)一起來，從而應(yīng)對其對自由民主帶來的挑戰(zhàn)呢？此時(shí)，協(xié)商式治理就應(yīng)運(yùn)而生了。

二、協(xié)商式治理：把網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主統(tǒng)一起來

在當(dāng)前學(xué)術(shù)界，與網(wǎng)絡(luò)治理這一概念的情形有些相似，雖然有些學(xué)者認(rèn)為民主理論目前正面臨著“協(xié)商式轉(zhuǎn)向”（deliberative turn） 〔11 〕3-10，但學(xué)者們對于協(xié)商民主這一概念的含義莫衷一是，更有甚者，在中國語境之下，學(xué)者們對于“deliberative democracy”一詞如何翻譯也意見不一 〔12 〕1-13。在這種情況下，筆者傾向于將古特曼（Amy Gutmann）和湯普森（Dennis Thompson）兩人對協(xié)商民主的界定看作是對協(xié)商民主的臨時(shí)定義：協(xié)商民主意味著“自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當(dāng)性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標(biāo)是作出決策，這些決策在當(dāng)前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時(shí)準(zhǔn)備迎接未來的挑戰(zhàn)” 〔13 〕7。

從規(guī)范意義的角度來講，協(xié)商民主至少包含三個(gè)重要特征：具有公共性精神（public-spiritedness）以及平等尊重（equal respect）的審議、包容性（inclusion）以及平等參與（equal participation） 〔14 〕。首先，協(xié)商民主“首要的、也是最重要的特征就是講理的需要（reason-giving requirement），即陳述理由” 〔13 〕4。簡言之，協(xié)商民主首要的特征是協(xié)商。雖然協(xié)商意味著人們要給出理由，但人們給出的所有理由并非都能構(gòu)成協(xié)商。人們所陳述的理由至少包含兩個(gè)特征才能構(gòu)成協(xié)商。第一個(gè)特征是人們所陳述的理由須具備公共性精神。所謂公共性精神，一方面，它意味著“公民和官員為了證明各種政治行動(dòng)的正當(dāng)性而給出的各種理由，和評價(jià)這些理由所必需的信息，都應(yīng)該公之于眾” 〔15 〕107；另一方面，它意味著“在審議過程中所提出的各種理由應(yīng)能為所有參與審議的公民所理解” 〔13 〕5；同時(shí)，它還意味著人們所給出的理由要指向集體（它的范圍取決于這一理由所欲支持的政策或決定所影響的范圍）的善（collective good），或能夠與諸如正義等公共原則關(guān)聯(lián)起來，即使這一理由同樣指向其他的善 〔14 〕，或者，簡單地說，人們所給出的“理由的內(nèi)容必須是公共的” 〔13 〕5。一項(xiàng)理由之所以是“協(xié)商的”之第二個(gè)特征是它平等地尊重其他理由，即使這些理由與之差別非常大甚至是與之相反，但“個(gè)體在力求公平合作時(shí)沒有理由拒絕這些理由……他們應(yīng)能為尋求公平合作的、自由而平等的個(gè)體接受”?！?3 〕4

協(xié)商民主的第二個(gè)重要特征是它要求（直接地或間接地）囊括與人們所展開協(xié)商的議題相關(guān)的所有公民。協(xié)商民主之所以要囊括所有利益相關(guān)者是因?yàn)檫@不僅是出于人們作決策時(shí)需要顧及每個(gè)利益相關(guān)者的審慎的需要（如果人們做不到這一點(diǎn)，那么這些政策在執(zhí)行過程中就有可能會(huì)受到抵制），更重要的是，這是出于尊重每個(gè)個(gè)體道德尊嚴(yán)的需要，即如康德所說的要尊重人的需要 〔16 〕31-87。

協(xié)商民主的第三個(gè)重要特征是它不僅要求囊括所有相關(guān)公民，而且它要求確保開展協(xié)商的相關(guān)公民之間是平等的，而且這一平等并不只是一種法律面前的平等或形式上的平等，它所要求的是一種更高級形式的平等：它要求協(xié)商民主的“參與者必須能在論壇上自由而平等地獲取各種相關(guān)信息，具備和運(yùn)用有效參與所需的各種能力” 〔17 〕213。協(xié)商民主之所以提出如此高的要求是因?yàn)樗髮?shí)現(xiàn)真正的、理性的“協(xié)商”，或者，反過來說就是它避免各種偏離理性協(xié)商的支配、欺騙與自我欺騙。協(xié)商民主囊括所有相關(guān)公民并且確保這些公民平等地展開協(xié)商正體現(xiàn)了協(xié)商是“民主的”這一重要特征。

綜上所述，協(xié)商民主的公共性精神以及平等尊重的審議、包容性以及平等參與這三大特征使人們明確了協(xié)商民主中的“協(xié)商”和“民主”之含義，從而也使人們明確了其日常政治實(shí)踐活動(dòng)中那些屬于協(xié)商民主的部分或要素。

網(wǎng)絡(luò)治理的一些做法與協(xié)商民主的上述某些關(guān)鍵特征相似。具體而言，網(wǎng)絡(luò)治理在實(shí)踐過程中要將各個(gè)與之相關(guān)的行為者容納到這一實(shí)踐活動(dòng)中去，并且賦予各個(gè)行為者以平等的發(fā)言權(quán)（雖然各個(gè)行為者之間在能力與資源上差別非常大），最后，各個(gè)行為者在這一過程中所提出的相關(guān)建議需要與該群體的公共利益相關(guān)或與公共準(zhǔn)則關(guān)聯(lián)起來。雖然網(wǎng)絡(luò)治理這些做法與協(xié)商民主的一些關(guān)鍵特征非常相似，但是，這些做法背后的原因與協(xié)商民主的諸多特征背后的緣由差別非常大。協(xié)商民主的諸多特征背后是一些道德原則，而網(wǎng)絡(luò)治理的上述做法是來自于審慎原則，即面對差異化日益增強(qiáng)、棘手問題日益增多的社會(huì)，單個(gè)行為者特別是政府無力應(yīng)對，所以，面臨這種情形，要想確保社會(huì)正常地運(yùn)轉(zhuǎn)下去，如要有效解決諸多棘手問題，人們就需要將各個(gè)行為者聯(lián)合起來共同去應(yīng)對。在這一過程中，每個(gè)行為者之間雖然在能力與資源方面有所差異（私人公司擁有資金與技術(shù)，非營利機(jī)構(gòu)擁有政治合法性，政府擁有制定正式法律、法規(guī)的權(quán)力），但若要試圖有效應(yīng)對日益差異化的社會(huì)以及解決棘手問題，人們就需要各個(gè)行為者能夠有效地進(jìn)行合作，而這一合作的前提是各個(gè)行為者能夠參與到相關(guān)決策過程中或作出決定。此外，他們對相關(guān)的決策或決定都擁有平等發(fā)言權(quán)，而且，各個(gè)行為者針對相應(yīng)的政策或決定提出的理由必須為其他的行為者所接受或與某些公共原則能夠聯(lián)系起來。否則，如果缺少這些合作的前提，治理網(wǎng)絡(luò)就無法形成，人們也就無法有效應(yīng)對差異化日益增強(qiáng)的社會(huì)，也無法解決各類棘手問題。

雖然網(wǎng)絡(luò)治理一些行為特征背后的原因與協(xié)商民主類似的關(guān)鍵特征背后的原因差別很大，但是，如果我們不去追究兩者之間的差異的話，我們可以將這兩者結(jié)合起來，同時(shí)促使兩者的發(fā)展：一方面促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理的發(fā)展，從而可以使之發(fā)揮有效應(yīng)對差異化社會(huì)和解決棘手問題的優(yōu)勢，另一方面促進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展，從而可以使之發(fā)揮協(xié)商民主因其具備的協(xié)商與民主要素而使它的決議具有正當(dāng)性的優(yōu)勢，最終可以有效克服網(wǎng)絡(luò)治理中所存在的各種問題。我們可以將融合網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主這兩個(gè)要素的結(jié)合物稱為“協(xié)商式治理”（Deliberative Governance） 〔11 〕119-134，其要素包括包容性、協(xié)商以及影響三方面。首先，協(xié)商式治理的第一個(gè)要素是包容性。同網(wǎng)絡(luò)治理一樣，協(xié)商式治理包括諸如私人公司、非營利組織、各類職業(yè)團(tuán)體、公眾代表以及各級政府機(jī)構(gòu)等各個(gè)利益相關(guān)者或行為主體。包容性是網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主都強(qiáng)調(diào)的要素，當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)治理是從效率，或者更具體地說是從高效地解決問題的角度來強(qiáng)調(diào)包容性的。相比之下，協(xié)商民主則是從規(guī)范性，或者更具體地說是從民主的維度來強(qiáng)調(diào)包容性的。其次，協(xié)商式治理的第二個(gè)要素是協(xié)商。協(xié)商式治理過程中的各類行為者就各種政策及其后果進(jìn)行理性討論，從而最終作出有約束力的決定。協(xié)商并不是為了尋求真理，而是為了解決具體問題，因而它具有時(shí)間期限。因此，協(xié)商式治理中的協(xié)商維度一方面顧及到協(xié)商民主的首要特征——協(xié)商這一重要要素，另一方面它也兼顧治理的目標(biāo)——有效地解決問題這一維度。最后，協(xié)商式治理的第三個(gè)要素是影響。廣大公民能夠通過各類審議渠道將其需要、利益以及觀念反映在上述決定中，并且，更重要的是，他們擁有各種渠道能夠?qū)ι鲜鰶Q定提出異議并促使相關(guān)部門、群體對這些異議提出回應(yīng) 〔4 〕，公民可以通過各種審議渠道將網(wǎng)絡(luò)治理中出現(xiàn)的非民主傾向、偏離公共利益以及無法問責(zé)等問題公之于眾，從而在一定程度上有效地解決上述各種問題 〔18 〕。

總之，綜合上述分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，協(xié)商式治理有助于確保治理既具有效率又是充分具有正當(dāng)性的理想的治理模式，換言之，協(xié)商式治理是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主迅速發(fā)展的重要方式?；诖耍覀冃枰罅μ岢珔f(xié)商式治理這一治理形態(tài)。

三、協(xié)商式治理：從理想到現(xiàn)實(shí)

目前，面對日益復(fù)雜化的社會(huì)以及隨之而來的“棘手問題”，國內(nèi)外已涌現(xiàn)出多種多樣的協(xié)商式治理模式，例如，美國的通過線上對話聯(lián)結(jié)公眾與政府、二十一世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議、協(xié)作學(xué)習(xí)以及審議式都市規(guī)劃，巴西的參與式預(yù)算以及國內(nèi)浙江溫嶺的民主懇談會(huì)和參與式預(yù)算 〔19 〕211-272。這些參與式治理模式雖然在解決的具體問題、解決問題的程序以及解決問題的效果上有所差別，但實(shí)際上，他們都具備一些“家族相似性”，即都包含上文曾提到的協(xié)商式治理的要素：廣泛而多元的參與，各個(gè)利益相關(guān)者之間充分的協(xié)商，有效的治理。

一方面，上述諸種協(xié)商式治理模式不僅有助于發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理具有高效能的優(yōu)勢，而且它也可以通過協(xié)商民主來應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)治理中暗含的各種問題，從而最終實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主協(xié)同發(fā)展的雙贏結(jié)果。但另一方面，現(xiàn)實(shí)中的諸種協(xié)商式治理模式也面臨各種各樣的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)甚至?xí)绊懙剿鼈兂浞钟行У匕l(fā)揮其效能。具體而言，現(xiàn)實(shí)中諸多協(xié)商式治理模式面臨難以確定利益相關(guān)者、包容與協(xié)商之間存在沖突、難以有效區(qū)別協(xié)商與妥協(xié)、在協(xié)商過程中難以實(shí)現(xiàn)平等以及難以解決各個(gè)協(xié)商渠道之間的分歧等五方面的挑戰(zhàn)。第一，難以精準(zhǔn)地確定各個(gè)利益相關(guān)者。因?yàn)槟硞€(gè)決定或?qū)δ硞€(gè)問題的解決及其解決方式勢必會(huì)影響一些利益行為主體，但是，這一影響對于所有行為主體而言并不是完全相同的，所以，我們面臨的一個(gè)非常尷尬的問題是需要采取什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來將一些行為者納入到協(xié)商式治理活動(dòng)之中，將另外一些行為者排除在外而不予以考慮。第二，包容性與協(xié)商之間存在沖突。將廣大利益相關(guān)者或行為者容納到協(xié)商式治理活動(dòng)中，或簡言之，包容性是協(xié)商式治理的必然要求，而協(xié)商也是協(xié)商式治理的重要特征，但事實(shí)證明，在協(xié)商民主的實(shí)踐過程之中，包容性與協(xié)商往往是相沖突的，即協(xié)商活動(dòng)所囊括的利益相關(guān)者越是多元，利益相關(guān)者之間的差異越大，他們之間進(jìn)行理性協(xié)商的可能性就越小；反之，利益相關(guān)者的訴求越傾向于單一性，他們之間的差異就越小，他們進(jìn)行理性協(xié)商的可能性就越大 〔20 〕84-124。同樣，在協(xié)商式治理實(shí)踐活動(dòng)過程中，人們也會(huì)遇到類似的問題，面對這一情況，人們由于缺乏相應(yīng)的應(yīng)對這種情形的準(zhǔn)則從而需要根據(jù)具體的情形在包容性與協(xié)商之間進(jìn)行權(quán)衡，所以，人們在協(xié)商式治理實(shí)踐過程中會(huì)面臨許多不確定性。第三，較難區(qū)別出協(xié)商與妥協(xié)之間的差別。正如協(xié)商是協(xié)商民主的重要特征一樣，協(xié)商也是協(xié)商式治理的重要特征，協(xié)商如上所述意味著人們在說明其理由時(shí)需要秉承公共性精神以及平等尊重的態(tài)度，在協(xié)商過程中，人們通過交流會(huì)改變自己對某些問題或議題的看法，從而在一定程度上達(dá)成共識(shí)（consensus）③。但問題在于，在協(xié)商民主實(shí)踐以及協(xié)商式實(shí)踐過程中，人們?nèi)绾螀^(qū)別協(xié)商與妥協(xié)（compromise）之間的差別呢 〔21 〕91-92？畢竟，有時(shí)，協(xié)商與妥協(xié)之間的差別非常小，不僅如此，更為關(guān)鍵的是，在現(xiàn)實(shí)之中，人們更愿意承認(rèn)最終實(shí)現(xiàn)的結(jié)果是通過妥協(xié)實(shí)現(xiàn)的而不是通過人們改變自己的觀點(diǎn)而實(shí)現(xiàn)的 〔14 〕。第四，難以確保各個(gè)利益相關(guān)者平等地參與協(xié)商。就像平等參與既是協(xié)商民主的要求也是實(shí)現(xiàn)有效網(wǎng)絡(luò)治理的前提條件一樣，它也是實(shí)現(xiàn)有效協(xié)商式治理的一個(gè)條件。但是在具體的協(xié)商式治理實(shí)踐過程中，由于各個(gè)利益相關(guān)者在各自所擁有的資源、稟賦以及政治地位上都是非常不平等的，那么，在這種不平等的前提之下，人們?nèi)绾文艽_保各個(gè)利益相關(guān)者是平等地參與到這一過程之中而不只是形式上的平等參與？第五，缺乏解決分歧的機(jī)構(gòu)。雖然普通公民可以通過各式各樣的協(xié)商渠道將自己的需求、觀念以及價(jià)值呈現(xiàn)在共同決定或政策之中，并且可以對這些決定與政策提出批評，但這其中的關(guān)鍵問題在于，當(dāng)不同的協(xié)商渠道提出的觀點(diǎn)或意見不一致甚至是相反時(shí)，人們應(yīng)該如何應(yīng)對以及解決這一問題？因?yàn)?，在各種協(xié)商渠道之上并不存在一個(gè)人們可以在其中進(jìn)行解決分歧的機(jī)構(gòu)。

以上五個(gè)問題是人們在現(xiàn)實(shí)中實(shí)踐協(xié)商式治理時(shí)可能面臨的諸多挑戰(zhàn)。人們可能沒有解決所有這些問題的“萬能藥”，因?yàn)椋鞣N協(xié)商式治理形式之間不僅差別非常大，而且，更重要的是，它們各自所面對問題的具體呈現(xiàn)形式差別也非常大。雖然如此，但是在筆者看來，人們至少可以采用在具體開展協(xié)商式治理之前通過公共媒體發(fā)布協(xié)商式治理的具體操作議程、正確安排所要討論議題的順序、設(shè)置上訴委員會(huì)或仲裁機(jī)構(gòu)等途徑來分別應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。

首先，在具體開展協(xié)商式治理之前通過公共媒體公布協(xié)商式治理的具體操作議程。對于如何確定各個(gè)利益相關(guān)者這一難題來說，人們可以將要討論的議題或議程通過公共媒體公布出來，如果有利益相關(guān)者感到自己的利益被忽略甚至是受到損害時(shí)，他們可以通過選舉代表甚至是通過自己親自訴諸媒體來表達(dá)這一點(diǎn)，從而使協(xié)商式治理的其他行為主體不至于忽略他們的利益訴求。其次，正確安排所要討論議題的順序。對于如何將包容性與協(xié)商協(xié)調(diào)起來這一難題而言，人們在保證利益相關(guān)者基本被包容進(jìn)協(xié)商過程之中的前提之下，在確定協(xié)商的議程過程中，可以按照爭議程度高低對大家共同關(guān)注的議題進(jìn)行排序，然后，依次討論爭議程度從低到高的相關(guān)議題。按照這種方式，人們通過對一些差異程度較低的議題進(jìn)行協(xié)商可以加深彼此的理解，從而為協(xié)商并解決爭議程度更高的議題做好鋪墊。最后，設(shè)置上訴委員會(huì)或仲裁機(jī)構(gòu)。對于從第三個(gè)到第五個(gè)問題而言，各個(gè)利益相關(guān)者在開展協(xié)商之前可以聯(lián)合相關(guān)政府或法律機(jī)構(gòu)成立一個(gè)由政府或法律機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的上訴委員會(huì)或仲裁機(jī)構(gòu)，并規(guī)定任何利益相關(guān)者如果在參與協(xié)商式治理過程之中發(fā)現(xiàn)諸如該過程是妥協(xié)而非協(xié)商，或者是發(fā)現(xiàn)協(xié)商治理過程中存在歧視的問題，或者在他們發(fā)現(xiàn)觀點(diǎn)相互沖突而無法通過協(xié)商來解決時(shí)，可以隨時(shí)訴諸這些上訴委員會(huì)或仲裁機(jī)構(gòu)，然后由其進(jìn)行調(diào)查或進(jìn)行仲裁。此時(shí)，參與協(xié)商式治理的各個(gè)利益相關(guān)者需要針對這些上訴委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果或仲裁作出恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。對于那些無法作出恰當(dāng)回應(yīng)的協(xié)商式治理形式，上訴委員會(huì)或仲裁機(jī)構(gòu)有權(quán)對這些協(xié)商式治理主體予以懲罰。

當(dāng)然，上述解決方案只是筆者根據(jù)自己的理解提出的應(yīng)對協(xié)商式治理過程中可能出現(xiàn)的諸多挑戰(zhàn)的一點(diǎn)初步設(shè)想。重要的是，人們更需要在具體實(shí)踐過程之中探索各種解決這些問題的方案或措施，或者說，在這一探索過程中，人們需要秉持一種實(shí)用主義的精神，即在具體的環(huán)境之下、針對具體的問題提出具體的解決方案 〔22 〕。總之，人們只有通過積累相關(guān)的應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)才能逐漸克服在協(xié)商式治理過程中涌現(xiàn)的諸多問題或挑戰(zhàn)，也只有當(dāng)人們成功解決這些問題或成功地應(yīng)對這些挑戰(zhàn)時(shí)，協(xié)商式治理的優(yōu)勢才能體現(xiàn)出來，才能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理與協(xié)商民主的共同發(fā)展。

目前，我國正在努力促進(jìn)國家治理與協(xié)商民主的發(fā)展，而協(xié)商式治理是加快促進(jìn)這一發(fā)展進(jìn)程的有效手段。一方面，在理論層面，我們可以深入挖掘中國傳統(tǒng)與馬克思主義傳統(tǒng)之中的相關(guān)思想理論資源來為我國促進(jìn)協(xié)商式治理的發(fā)展提供理論支撐 〔23 〕；另一方面，在現(xiàn)實(shí)層面，我們可以針對我國已有的各種具體協(xié)商式治理實(shí)踐形式中涌現(xiàn)出來的問題提出相應(yīng)的對策，并且進(jìn)一步探索新的協(xié)商式治理實(shí)踐形式?？傊ㄟ^理論與現(xiàn)實(shí)層面的努力，我們可以有效推進(jìn)我國協(xié)商式治理的發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主與國家治理的協(xié)調(diào)發(fā)展。

注 釋：

①由于很多學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)治理看作是治理的“最典型性特征”或者說是治理發(fā)展的最新階段，所以，筆者將治理等同于網(wǎng)絡(luò)治理。參見Stephen B：《 Andrew H. Rethinking Governamce： The Centrality of the State in Modern Society》 ，Cambridge： Cambridge University Press， 2009年，第55-56頁。

②關(guān)于網(wǎng)絡(luò)治理形成與演變的論述參見埃里克漢斯·克萊恩、基普·柯本讓：《治理網(wǎng)絡(luò)理論：過去、現(xiàn)在和未來》，程熙、鄭寰譯，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第3期。

③協(xié)商民主理論家們對協(xié)商民主實(shí)踐的目標(biāo)是否能達(dá)成共識(shí)這一點(diǎn)存在爭議。參見John S.：《 D. Foundations and Frontiers of Deliberative Governance 》，Oxford： Oxford University Press， 2010年，第35-38頁。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕桑德爾. 公正：該如何做是好？〔M〕. 朱慧玲，譯. 北京：中信出版集團(tuán)，2011.

〔2〕Simon C. A.，J.rnLoftager.Deliberative Democratic Governance 〔J〕. Administrative Theory & Praxis， 2014（36）.

〔3〕Rittel H. W.， Webber M. M. Dilemmas in a general theory of planning 〔J〕. Policy sciences， 1973（2）.

〔4〕Margaret G.， Janette H. The Role of Deliberative Collaborative Governance in Achieving Sustainable Cities 〔J〕. Sustainability， 2013（5）.

〔5〕Entwistle T.， Martin S. From Competition to Collaboration in Public Service Delivery： A New Agenda for Research 〔J〕. Public Administration Review， 2005（1）.

〔6〕Candace J.， William S. H.， Stephen P. B. A General Theory of Network Governance： Exchange Conditions and Social Mechanisms 〔J〕. The Academy of Management Review， 1997（4）.

〔7〕Eva S.， Jacob T. Introduction 〔M〕// Eva S. and Jacob T. （eds.）. Theories of Democratic Network Governance. Hampshire and New York： Palgrave Macmillan， 2007.

〔8〕萊斯特·M.薩拉蒙. 導(dǎo)論：新治理與公共行動(dòng)工具〔M〕//萊斯特·M.薩拉蒙. 政府工具. 肖娜，等譯. 北京：北京大學(xué)，2016.

〔9〕Stoker G. Governance as theory： Five Propositions 〔J〕. International Social Science Journal， 1998 （1）.

〔10〕Arthur B.， Yannis P. Governance and Democracy： Concepts and Key Issues 〔M〕// Arthur Benz and Yannis Papadopoulos （eds.）. Governance and Democracy： Comparing national， European and international experiences. London and New York： Routledge， 2006.

〔11〕John S. D. Foundations and Frontiers of Deliberative Governance 〔M〕. Oxford： Oxford University Press，2010.

〔12〕談火生. 編選說明〔C〕//談火生. 審議民主. 南京：江蘇人民出版社，2007.

〔13〕埃米·古特曼，丹尼斯·湯普森. 審議民主意味著什么〔C〕//談火生. 審議民主. 南京：江蘇人民出版社，2007.

〔14〕Dennis F. T. Deliberative Democratic Theory and Empirical Political Science 〔J〕. Annual Review of Political Science， 2008（11）.

〔15〕阿米·古特曼，丹尼斯·湯普森. 民主與分歧〔M〕. 楊立峰，等譯. 北京：東方出版社，2007.

〔16〕康德. 道德形而上學(xué)奠基〔M〕. 楊云飛，譯. 北京：人民出版社，2013.

〔17〕弗蘭克·坎寧安. 民主理論導(dǎo)論〔M〕. 談火生，等譯. 長春：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2010.

〔18〕Mark E. W. Deliberative Democracy and Authority 〔J〕. The American Political Science Review， 1996（1）.

〔19〕約翰·蓋斯提爾，彼得·列文. 審議民主指南〔M〕. 劉介修，陳逸玲，譯. 臺(tái)北：群學(xué)出版有限公司，2012.

〔20〕Mutz D. C. Hearing the Other Side： Deliberative vs Participatory Democracy 〔M〕. Cambridge and New York： Cambridge University Press， 2006.

〔21〕Steiner J.， B.chtiger A.， Sprndli M.， Steenbergen M. Deliberative Politics in Action： Cross-national Study of Parliamentary Debates 〔M〕. Cambridge： Cambridge University Press， 2004.

〔22〕Alford J.， Hughes O. Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management 〔J〕. The American Review of Public Administration， 2008（2）.

〔23〕張康之.現(xiàn)代社會(huì)治理中的權(quán)力依賴及其終結(jié)〔J〕.河南社會(huì)科學(xué)，2015（1）.

責(zé)任編輯 周 榮