呼倫貝爾市經(jīng)濟社會研究院 呼倫貝爾市發(fā)展研究中心

呼倫貝爾市主體功能區(qū)戰(zhàn)略研究

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呼倫貝爾肩負(fù)兩個戰(zhàn)略地位，即生態(tài)屏障和開放前沿。從生態(tài)屏障地位看，呼倫貝爾草原是世界著名的三大天然草原之一，是我國目前保存最完好的天然草原，被國家評為中國最美、最需要保護(hù)的草原，它與呼倫貝爾大興安嶺林區(qū)一起構(gòu)成祖國北方生態(tài)安全屏障。從開放前沿地位看，呼倫貝爾市東部以嫩江為界與黑龍江為鄰，北部和西北部與俄羅斯接壤，西部和西南部同蒙古國交界，是中國唯一的中俄蒙三國交界地區(qū)，是東北地區(qū)與俄蒙開展經(jīng)濟技術(shù)合作的最佳通道。國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《中國東北地區(qū)面向東北亞區(qū)域開放規(guī)劃綱要》明確指出，“支持呼倫貝爾市打造中俄蒙合作先導(dǎo)區(qū)”，成為國家、自治區(qū)向北開放的前沿和橋頭堡，是面向東北亞開放的示范區(qū)。

一、呼倫貝爾市實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和條件

（一）兩級《主體功能區(qū)規(guī)劃》給予呼倫貝爾市的定位

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定呼倫貝爾9個旗市為限制開發(fā)區(qū)（國家級重點生態(tài)功能區(qū)），其中23個點狀開發(fā)地區(qū)享受重點開發(fā)區(qū)相關(guān)政策，32個重點產(chǎn)糧鎮(zhèn)享受農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)政策。

《自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定海拉爾區(qū)、滿洲里市、鄂溫克族自治旗、陳巴爾虎旗4個旗市區(qū)為省級重點開發(fā)區(qū)（其中，鄂溫克族自治旗和陳巴爾虎旗各自僅確定4鎮(zhèn)為點狀開發(fā)地區(qū)，其余地區(qū)仍然為自治區(qū)級重點生態(tài)功能區(qū)），主要任務(wù)是建設(shè)國家重要的生態(tài)安全屏障。在全市范圍內(nèi)，國家和自治區(qū)確定達(dá)賚湖自然保護(hù)區(qū)、紅花爾基森林公園、輝河濕地等50個禁止開發(fā)區(qū)域。

在國家和自治區(qū)《主體功能區(qū)規(guī)劃》中，限制開發(fā)區(qū)（生態(tài)功能區(qū)）面積23.2萬平方公里，占全市總面積的92%（其中，國家級限制開發(fā)區(qū)（國家重點生態(tài)功能區(qū)）面積占84%，自治區(qū)限制開發(fā)區(qū)（生態(tài)功能區(qū)）面積占8%；50個禁止開發(fā)區(qū)域面積5.78萬平方公里，占全市總面積的23%；重點開發(fā)旗市和限制開發(fā)區(qū)的點狀開發(fā)鎮(zhèn)面積（即工業(yè)化和城鎮(zhèn)化面積）2.13萬平方公里，占全市國土面積的8%，其中城關(guān)鎮(zhèn)區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)面積940.8平方公里，占全市國土面積0.37%，實現(xiàn)了不足1%的開發(fā)換取99%的生態(tài)保護(hù)。

（二）各類主體功能區(qū)發(fā)展方向

重點開發(fā)區(qū)域，以提供工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品為主，適度擴大建設(shè)用地規(guī)模，提升工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平，積極承接限制和禁止開發(fā)區(qū)域人口轉(zhuǎn)移，重點發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，推動經(jīng)濟集聚發(fā)展，同時，必須保護(hù)好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)空間和森林、草原、濕地等生態(tài)空間。限制開發(fā)區(qū)域（國家重點生態(tài)功能區(qū)），以提供生態(tài)產(chǎn)品為主，限制進(jìn)行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化，重點加強生態(tài)保護(hù)，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)生態(tài)超載人口逐步向重點開發(fā)區(qū)域有序轉(zhuǎn)移；實施限制類和禁止類產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，嚴(yán)格控制開發(fā)強度和開發(fā)范圍，合理發(fā)展旅游、農(nóng)林牧產(chǎn)品生產(chǎn)和加工、觀光休閑農(nóng)業(yè)等適宜產(chǎn)業(yè)。禁止開發(fā)區(qū)域，是依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，重點保護(hù)生態(tài)功能和文化資源，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動，在不損害主體功能的前提下，履行合法合規(guī)審批手續(xù)，采用可持續(xù)發(fā)展方式，適度開展旅游、農(nóng)牧業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

二、呼倫貝爾市國家主體功能區(qū)試點示范建設(shè)的主要任務(wù)

按照國家《關(guān)于做好國家主體功能區(qū)建設(shè)試點示范工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕538號），呼倫貝爾市主體功能區(qū)試點示范的主要任務(wù)是：科學(xué)劃分生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間；創(chuàng)新財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對氣候變化九大政策；構(gòu)建生態(tài)功能綜合管理、特色生態(tài)經(jīng)濟、發(fā)展成果共享、國土開發(fā)管控和政策保障五大體系；實施生態(tài)產(chǎn)品增量、提質(zhì)、增值，生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范，基本公共服務(wù)體系建設(shè)，中俄蒙合作先導(dǎo)區(qū)建設(shè)，現(xiàn)代化綜合運輸體系建設(shè)六大工程。

三、呼倫貝爾市“十三五”期間主體功能區(qū)建設(shè)重點

“十三五”期間，呼倫貝爾市要全面落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，根據(jù)各地區(qū)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，?gòu)建生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)化三大空間，實施收縮、集約、點狀開發(fā)，形成主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的國土空間開發(fā)新格局。

（一）構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)化空間

依據(jù)全市資源環(huán)境承載能力，按照空間功能定位，優(yōu)化構(gòu)建生態(tài)安全、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化三大空間格局，綜合調(diào)控開發(fā)需求，全市國土空間開發(fā)強度控制在0.77%以下。推進(jìn)形成主體功能清晰明確、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間舒適宜居、生態(tài)空間山清水秀的空間布局。

構(gòu)建“一帶一區(qū)多點”生態(tài)安全空間。構(gòu)建以大興安嶺林區(qū)和呼倫貝爾草原為主體，以呼倫貝爾天然林保護(hù)區(qū)、沙地防治區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)、國家風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等為重要組成的生態(tài)安全空間格局。堅持保護(hù)優(yōu)先和自然修復(fù)為主，建立生態(tài)保護(hù)長效機制，加強重點生態(tài)區(qū)域的保護(hù)與治理，全面停止商業(yè)性林木主伐，全面實施禁牧休牧和生態(tài)移民工程，適度發(fā)展轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。規(guī)劃總面積23.1萬平方公里，占全市國土面積91.06%。

構(gòu)建“一帶兩區(qū)”農(nóng)牧業(yè)發(fā)展空間。構(gòu)建以大興安嶺林區(qū)經(jīng)濟帶、南麓農(nóng)牧業(yè)發(fā)展區(qū)、呼倫貝爾草原畜牧業(yè)發(fā)展區(qū)為主體，以額爾古納水系、嫩江水系等為補充的農(nóng)牧業(yè)發(fā)展空間格局。發(fā)揮水土條件和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)優(yōu)勢，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)紅線和耕地紅線，著力提高糧食綜合生產(chǎn)能力，重點促進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)國家重要的綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地。規(guī)劃耕地保護(hù)總面積2.08萬平方公里，占全市國土面積8.21%。

構(gòu)建“一核兩帶多點”的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展空間。根據(jù)區(qū)位特點、資源分布、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和交通條件，構(gòu)筑以呼倫貝爾都市區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展核，以滿-海-牙為橫軸、以海拉爾-鄂溫克伊敏河鎮(zhèn)為縱軸的“T字型”經(jīng)濟帶，以滿洲里為龍頭、兩翼向室韋和額布都格口岸延伸的“V字型”口岸經(jīng)濟帶，多點分布的市域副中心城市、中心城鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化空間格局。完善區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平，打造能源化工、有色金屬、玉米生物等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。規(guī)劃總面積0.18萬平方公里，占全市國土面積0.73%。

（二）加快建設(shè)主體功能區(qū)

發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度作用，嚴(yán)格按照重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的功能定位，實施嚴(yán)格保護(hù)和有序開發(fā)，統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的空間發(fā)展格局。

按照各類主體功能區(qū)發(fā)展方向，積極落實主體功能區(qū)政策。嚴(yán)格國土空間用途管制，落實財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地等差別化扶持政策，重點生態(tài)功能區(qū)實施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，嚴(yán)格控制超越資源環(huán)境承載能力的工程和項目建設(shè)，實施收縮轉(zhuǎn)移集中發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)人口向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。發(fā)揮政策實施的引領(lǐng)和帶動作用，推進(jìn)建立生態(tài)補償機制，探索實施生態(tài)功能區(qū)科學(xué)發(fā)展新模式、新途徑，落實不同主體功能區(qū)績效評估與差異化考核政策。編制生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃，建立生態(tài)文明建設(shè)地方性法規(guī)。

（三）打造生態(tài)文明示范區(qū)

實施生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然理念，樹立保護(hù)和發(fā)展相統(tǒng)一的理念，堅持綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，推動生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)高度融合，保護(hù)建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園，實現(xiàn)綠色崛起。打造低碳、生態(tài)、綠色、可持續(xù)發(fā)展的國家生態(tài)文明典范區(qū)。

建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度。科學(xué)劃定基本草原、耕地、森林、濕地等領(lǐng)域生態(tài)紅線，全面劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，嚴(yán)格確定城鎮(zhèn)和園區(qū)建設(shè)邊界。建立國土空間資源環(huán)境承載監(jiān)測預(yù)警機制，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計制度，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，啟動編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。積極爭取北部原始林區(qū)設(shè)立國家公園。

建立資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、生態(tài)文明績效評價制度體系。積極優(yōu)化生產(chǎn)力布局，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，按照功能定位，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。建立生態(tài)文化體系，廣泛開展生態(tài)文明宣傳教育活動，培養(yǎng)公民樹立正確的生態(tài)價值觀、財富觀、生活觀。完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，爭取國家、自治區(qū)提高財政轉(zhuǎn)移支付比例，增加對禁止開發(fā)區(qū)的專項補助。健全礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)管理和生態(tài)修復(fù)制度。完善水資源管理制度，建立河流、濕地、水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)生態(tài)補償機制，加強地下水節(jié)約保護(hù)，探索建立碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格。落實國家建立林區(qū)生態(tài)補償機制政策，努力實現(xiàn)居民收入增長和生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平同步提高。

完善生態(tài)環(huán)保監(jiān)管體制。健全環(huán)境環(huán)保與污染防治執(zhí)法體制、監(jiān)管體制、環(huán)境影響評價體制和環(huán)境監(jiān)測預(yù)測體制，完善污染物排放許可和排污總量控制等管理制度，建立污染防治聯(lián)動體系、監(jiān)測體系和應(yīng)急體系。完善生態(tài)環(huán)保監(jiān)管機制，加強基層森林、草原、濕地和環(huán)保執(zhí)法隊伍建設(shè)。完善舉報與社會監(jiān)督制度，健全環(huán)保、公安、法檢工作聯(lián)動機制。

責(zé)任編輯：楊再梅