武振國

踐行綠色發(fā)展理念，建設(shè)內(nèi)蒙古新型綠色城市

武振國

十八屆五中全會通過的《關(guān)于中共中央制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中明確將綠色發(fā)展理念作為未來經(jīng)濟社會發(fā)展的五大基本理念之一，這是繼黨的十八大以來，2012年底中央經(jīng)濟工作會議提出“要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”和2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》中明確提出“順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展新理念新趨勢，推動城市綠色發(fā)展”之后再一次為今后一段時期的城市發(fā)展模式與綠色發(fā)展道路的選擇指明了方向。內(nèi)蒙古地處我國北部邊疆，西部大開發(fā)以來經(jīng)濟持續(xù)快速增長，但高速發(fā)展的同時也伴隨著土地、水和能源等資源利用粗放，生產(chǎn)、生活、建設(shè)方式高碳等發(fā)展問題，如何轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式已然成為我區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展方式優(yōu)化轉(zhuǎn)變的重要領(lǐng)域。在此背景下，本文試圖通過促進城市集約式發(fā)展、促進城市低碳式發(fā)展、創(chuàng)建循環(huán)節(jié)約型城市、創(chuàng)建生態(tài)園林城市四個角度，探索內(nèi)蒙古城市如何踐行綠色發(fā)展理念，加快建設(shè)綠色城市。

一、控制城市無序擴張，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進城市集約式發(fā)展

內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率近年以每年1%左右的速度增長，處于快速城鎮(zhèn)化階段，為了解決城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的城市病、緩解城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)的壓力，各城鎮(zhèn)不同程度上興起了造城與擴張運動，很多城市在中心城區(qū)外圍拓展城市空間，建設(shè)分擔(dān)城鎮(zhèn)居住功能或產(chǎn)業(yè)功能的新區(qū)，甚至是功能完善、環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施配套且具有相對獨立性的新城。但是這些新城對人口和產(chǎn)業(yè)的吸納能力欠缺綜合的考慮，新城新區(qū)規(guī)模未嚴(yán)格按照科學(xué)理論進行規(guī)劃與開發(fā)，所以形成了很多名副其實的空城、睡城。全區(qū)城市建成區(qū)面積由2005年的824.36平方公里擴大到了2013年的1206.21平方公里，增長了46.3%；而2005-2013年每年的城市人口密度卻遠低于全國的城市人口密度，并且有逐年拉大的趨勢。城市規(guī)模不斷擴大，新城、新區(qū)規(guī)劃面積一般遠遠超過主城區(qū)的面積，但是其土地使用效率極低，園區(qū)部分企業(yè)圍而不建、圈而不產(chǎn)，造成土地資源的極度浪費，而且整體功能布局缺乏連貫性，基礎(chǔ)設(shè)施運行難以保障，低效率、高成本的運行狀況惡性循環(huán)。

內(nèi)蒙古雖然地域廣闊，但生態(tài)環(huán)境脆弱敏感，城鎮(zhèn)化過程必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的理念貫穿其中。城鎮(zhèn)的過度擴張造成了土地資源的極大浪費，所以應(yīng)該控制城市無序擴張，集約利用城市土地，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，挖掘城市空間價值。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，而不僅僅是土地城鎮(zhèn)化，更不等同于修馬路蓋房子。據(jù)研究顯示，城市用地增長彈性系數(shù)的合理區(qū)間為1-1.12，而我區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，2000-2013年城市用地增長彈性系數(shù)達到2.16，可見，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，針對城市、城鎮(zhèn)蔓延的問題，要合理依據(jù)規(guī)模大小、財政實力、資源環(huán)境承載力劃定城區(qū)邊界，保留城市內(nèi)的綠芯和綠帶，充分挖掘現(xiàn)有城區(qū)的空間利用價值并最大化發(fā)揮，做到城市發(fā)展絕不突破耕地紅線、生態(tài)底線，保持城市和鄉(xiāng)村各自特色，遏制城市蔓延趨勢。新區(qū)開發(fā)的增量應(yīng)根據(jù)市場需求而有所控制，緊湊集約式布局城鎮(zhèn)空間，增強城市用地開發(fā)強度的同時兼顧提升城市土地投資效益，運用大數(shù)據(jù)、智慧系統(tǒng)等現(xiàn)代科技手段綜合考慮城鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)增長的變化趨勢以及控制目標(biāo)，合理配置工業(yè)用地、居住用地、公共設(shè)施用地、綠地廣場用地等各類用地的比例與布局，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，盡量考慮舊城的改造更新與新區(qū)建設(shè)互成體系，一體化發(fā)展，構(gòu)建完整的城鎮(zhèn)功能與合理的城鎮(zhèn)規(guī)模。嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)及區(qū)情特點控制各項建設(shè)用地指標(biāo)，認(rèn)真落實人均建設(shè)用地指標(biāo)的各項規(guī)定，提高建設(shè)用地的利用效率，實現(xiàn)城市土地資源的高效利用。

二、推廣節(jié)能建筑與綠色交通，實現(xiàn)住行低碳，促進城市低碳式發(fā)展

內(nèi)蒙古地處我國北方，供熱、制冷、照明和生活熱水等建筑能耗在城市發(fā)展總能耗當(dāng)中占有很大比例，而且人們對居住環(huán)境舒適度越來越高的要求也進一步增加了建筑能耗。包頭市和呼和浩特市，正在進行的老舊居住小區(qū)建筑節(jié)能改造工程已經(jīng)分別完成約1500萬平方米和1861萬平方米，而進行了外墻保溫、更換門窗、改造室內(nèi)外供熱管網(wǎng)等改造后的建筑可以節(jié)能50%，可見建筑節(jié)能必然是城市節(jié)能減排領(lǐng)域的重要組成部分。此外，交通能耗的降低也是城市節(jié)能減排領(lǐng)域的重要組成部分。目前，全區(qū)大中城市上下班人均通勤時間普遍延長及機動車車速普遍下降，交通擁堵現(xiàn)象凸顯，這與機動車輛的井噴式增長和道路交通設(shè)施的相對匱乏有直接關(guān)系，截至2013年底，全區(qū)民用汽車保有量350.63萬輛，比2005年增長了5倍多，人均擁有車輛0.51輛/人，已接近飽和狀態(tài)，而且仍有較快增加的趨勢。然而，2013年內(nèi)蒙古全區(qū)人均城市道路路網(wǎng)密度為6.3 km/km2，每萬人擁有公共交通僅為7.55輛，所以，人口增長和消費升級使得新增交通供給能力難以跟上新增交通需求，再加上支路少、斷頭路多，分流能力弱，公共交通設(shè)施匱乏，低碳出行意識薄弱，造成大中城市交通系統(tǒng)擁堵甚至癱瘓，成為交通能耗、碳排放增加的主要因素。

促進城市綠色低碳式發(fā)展，需要在居民住行系統(tǒng)優(yōu)化減碳上做文章。提高對建設(shè)綠色建筑的認(rèn)識度，公共建筑、保障性住房、大型公共建筑率先執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)《建筑節(jié)能工程質(zhì)量驗收規(guī)范》，新建住宅工程全面執(zhí)行大于65%的節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，加快既有建筑的節(jié)能改造；優(yōu)先從加強大型商場、機關(guān)單位辦公樓、公共場所等的低碳運行管理開始，建立經(jīng)常性的檢查監(jiān)督機制，減少能源浪費和碳排放；建立和完善能效測評、用能標(biāo)準(zhǔn)、能耗統(tǒng)計、能源審計、能效公示、用能定額、節(jié)能服務(wù)等各項制度，對已認(rèn)定的綠色建筑給予減免配套費等優(yōu)惠政策，逐步形成健全的綠色建設(shè)體系。同時，完善城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，堅持公共交通導(dǎo)向，倡導(dǎo)綠色出行，因地制宜地發(fā)展軌道交通。城鎮(zhèn)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)既要保證快速路、主干路這樣的動脈暢通，還要注重疏解次干路和支路的微循環(huán)以解決大部分城鎮(zhèn)存在的主動脈與毛細血管之間的失調(diào)問題。形成主次干路和支路之間合理配比、系統(tǒng)化的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，通過組織單行、減少交通沖突點形成溝通互聯(lián)的微循環(huán)。大力發(fā)展城市公共交通，增加公交的可達性，增強公交通勤效率，通過財政將燃油稅用于公共交通補貼等形式大力資助公共交通系統(tǒng)，將大城市公共交通出行比例提高到40%-60%，提高出行效率，逐步改變市民出行方式，并且打造適宜步行和自行車出行的城市慢行系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)交通系統(tǒng)低碳運行。

三、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)，加強廢棄物資再利用，創(chuàng)建循環(huán)節(jié)約型城市

2013年內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)總值為16832.38億元，二、三產(chǎn)業(yè)比重為52：39，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍以煤炭為中心的重化工產(chǎn)業(yè)體系為主，第三產(chǎn)業(yè)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的后續(xù)動力不足，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)嚴(yán)重偏離，制約著城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。對煤炭的絕對依賴不僅存在很高風(fēng)險，還帶來了高污染、高排放等環(huán)境問題，是城鎮(zhèn)化過程中不可持續(xù)的能源消費方式。2000-2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古煤炭占能源生產(chǎn)與能源消費的比重均在90%左右，而同期全國煤炭消費量占能源消費總量比重的平均數(shù)值為65.5%，雖然單位GDP能耗由2005年的2.48噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元降低到2013年的1.27噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，但依然是全國單位GDP能耗的近2倍。此外，經(jīng)濟發(fā)展的快節(jié)奏也促進了物資商品的淘汰更新率。目前，自治區(qū)城鎮(zhèn)廢舊商品回收體系建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)有軟硬件條件均難以滿足日益急迫的廢舊商品尤其是電子產(chǎn)品的高技術(shù)回收處理、綜合利用要求，對城市發(fā)展的環(huán)境承載壓力比較大。

所以，制定科學(xué)有效的規(guī)劃、穩(wěn)步推進循環(huán)節(jié)約型城市的創(chuàng)建，必須有效地配置和使用可再生資源和可耗竭資源，同時提高資源的重復(fù)利用率，改善產(chǎn)業(yè)與能源利用結(jié)構(gòu)。第一，在城鎮(zhèn)化進程中需要不斷提升創(chuàng)新能力、通過技術(shù)創(chuàng)新推進產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進稀土、鋼鐵、煤化工等產(chǎn)業(yè)改造升級并培育節(jié)能環(huán)保、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互促共進。同時，要抓住國家一帶一路戰(zhàn)略機遇和我國居民消費層次提升的需要，提升具有資源優(yōu)勢的草原、森林、沙漠旅游業(yè)的發(fā)展層次，發(fā)展特色旅游業(yè)，成為帶動全區(qū)整體經(jīng)濟水平的綠色產(chǎn)業(yè)。第二，立足自治區(qū)“8337”發(fā)展思路中“把內(nèi)蒙古建成保障首都、服務(wù)華北、面向全國的清潔能源輸出基地”的發(fā)展定位，優(yōu)化傳統(tǒng)的煤電開發(fā)加工，積極扶持以風(fēng)能、太陽能、生物能為主的可再生能源的開發(fā)和利用，引進最新科技，轉(zhuǎn)化生產(chǎn)地溝油等生物能源，以穩(wěn)步優(yōu)化內(nèi)蒙古以煤炭為中心的重化工產(chǎn)業(yè)體系的能源結(jié)構(gòu)。第三，充分利用廢舊產(chǎn)品中的有用物質(zhì)，變廢為寶、化害為利，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—廢棄物”的線性增長方式，形成“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，對被譽為“城市礦產(chǎn)”的廢棄物資進行綜合開發(fā)利用，實現(xiàn)再生資源利用產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，避免再生資源行業(yè)出現(xiàn)二次污染的問題。

四、統(tǒng)籌利用再生水與天然水資源，提高城市綠化水平，創(chuàng)建生態(tài)園林城市

內(nèi)蒙古大部分地區(qū)處于干旱和半干旱地區(qū)，人均水資源偏低，尤其西部大部分城市屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)，隨著城市急速擴張，地下水與地表水等天然水資源可利用量不斷減少，城區(qū)承接的雨水又難以下滲補給地下水，而且中水循環(huán)利用的配套設(shè)施不足、有效利用率低，這都加劇了城市發(fā)展與水資源承載力的矛盾。目前城鎮(zhèn)雨水基本通過排水管網(wǎng)排走，未進行回收利用，尤其老城區(qū)雨、污水管網(wǎng)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低、更新維護滯后，一旦超出了設(shè)施排放能力，極易在較短的時間內(nèi)形成內(nèi)澇，破壞城市生態(tài)。城市綠化可以在一定程度上蓄水、滲水，是建設(shè)生態(tài)城市和環(huán)境友好型城市的重要載體。近年來，全區(qū)城市綠化面貌有了很大改觀，先后有包頭市、鄂爾多斯市和通遼市入選國家園林城市，但其與國內(nèi)先進城市相比仍有差距，部分城市綠化任務(wù)仍然十分艱巨。就以創(chuàng)建國家園林城市入門條件的建成區(qū)平均綠地率、建成區(qū)綠化覆蓋率、人均公共綠地面積“三綠”指標(biāo)來說，2014年，全區(qū)城市分別為33.31、36.19、16.9，全區(qū)縣城分別為23.37、27.39、15.75，只有人均綠地面積超出了評價標(biāo)準(zhǔn)，其他兩項均未達標(biāo)，就每個城市而言，呼和浩特市、呼倫貝爾市的城市綠化水平存在明顯短板，提升壓力嚴(yán)重。

可見，我區(qū)創(chuàng)建生態(tài)園林城市依然有很大發(fā)展空間。首先，注重生態(tài)園林專項規(guī)劃與城市總體規(guī)劃以及市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的銜接，在規(guī)劃前期的調(diào)研、編制、審批過程中要將生態(tài)理念、信息化技術(shù)融入城市規(guī)劃之中，充分考慮水資源的利用與再利用，通過實施“節(jié)點綠化、道路綠化、片區(qū)綠化”等點線面系統(tǒng)綠化工程提高各城市的綠化水平，按照國家生態(tài)園林城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)智能的綠色生態(tài)城市。其次，考慮我區(qū)可利用水資源短缺的特點，應(yīng)該統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)給水、排水等水循環(huán)利用各個環(huán)節(jié)，建設(shè)海綿城市。通過綜合運用物理、生物和生態(tài)等手段逐步修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，并維持一定比例的生態(tài)空間，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用，促進雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護。最后，加強城市城鎮(zhèn)的污水處理廠建設(shè)與運營管理，制定相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)，提高中水循環(huán)利用率，建設(shè)完善垃圾無害化處理設(shè)施，減少廢水和廢棄物排放，改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院城市發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：康偉