平政院審理廟產(chǎn)糾紛評析

袁春蘭　陳紹鵬

摘要：清末民初興起了一股“廟產(chǎn)興學(xué)”之風(fēng)，大批寺廟財產(chǎn)被政府提充作辦學(xué)之用，極大地?fù)p害了寺廟權(quán)益，因未有專門的審判機(jī)關(guān)審理此類案件，以救濟(jì)寺廟的權(quán)益，致使此類糾紛累積下來并逐漸多樣化和復(fù)雜化。民國成立之初，設(shè)立平政院作為處理行政處分糾紛案件的審理機(jī)關(guān)。平政院在存續(xù)的十幾年內(nèi)審理了19起有關(guān)寺廟的行政處分案件，主要包括廟產(chǎn)管理糾紛、廟產(chǎn)辦學(xué)糾紛和寺庵人事糾紛三類，這些糾紛產(chǎn)生的原因主要有民初法治思潮的興起、法律制度的不完備和清末以來持續(xù)施行廟產(chǎn)興學(xué)政策的刺激。同時，這些糾紛的產(chǎn)生和審理也反映了近代中國法治現(xiàn)代化發(fā)展的狀況。

關(guān)鍵詞：廟產(chǎn)興學(xué)；平政院；近代化；行政訴訟

中圖分類號：DF092 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.03.02

一、廟產(chǎn)興學(xué)——廟產(chǎn)糾紛的緣起考察

傳統(tǒng)中國社會里寺廟普遍存在，一般寺廟均有一定廟產(chǎn)，所謂廟產(chǎn)是指屬于寺廟的一切財產(chǎn)，包括寺田、寺塔房舍及附屬的法物等。但傳統(tǒng)中國社會的法律對于廟產(chǎn)問題卻未有完備的法律規(guī)制，尤其是對廟產(chǎn)歸屬于公還是歸屬于私的問題始終未能解決，加之佛教思想與傳統(tǒng)儒家文化之間的價值沖突，一旦出現(xiàn)社會危機(jī)和政局動蕩，寺廟便會首當(dāng)其沖遭受類似于“三武滅佛”式的災(zāi)難。

受甲午戰(zhàn)爭戰(zhàn)敗的刺激，晚清洋務(wù)重臣、湖廣總督張之洞認(rèn)識到，必須要興辦教育事業(yè)以富國強(qiáng)兵，然而數(shù)目龐大的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)是當(dāng)時極度匱乏的晚清財政所無法承受的，1898年4月他作《勸學(xué)篇》上書清廷，在《設(shè)學(xué)第三》中他建議把佛道寺觀改為辦學(xué)之處，利用廟產(chǎn)解決教育經(jīng)費(fèi)不足的問題，以發(fā)展教育事業(yè)，他建議“一縣可以善堂之地、賽會演戲之款改為之，一族可以祠堂之費(fèi)改為之。然數(shù)亦有限，奈何？日：可以佛道寺觀改為之。今天下寺觀何止數(shù)萬，都會百余區(qū)，大縣數(shù)十，小縣十余，皆有田產(chǎn)，其物業(yè)皆由布施而來，若改作學(xué)堂，則屋宇、田產(chǎn)悉具，此亦權(quán)宜而簡易之策也?！舐拭恳豢h之寺觀取什之七以改學(xué)堂，留什之三以處僧道，其改為學(xué)堂之田產(chǎn)，學(xué)堂用其七，僧道仍食其三。計其田產(chǎn)所值，奏明朝廷旌獎，僧道不愿獎?wù)撸篇勂溆H族以官職。如此則萬學(xué)可一朝而起也。以此為基，然后勸紳富捐貲以增廣之”。在此之前，晚清著名學(xué)者、維新派代表人物陳熾在其所著《庸書》中更直白的論述道“各省叢林、道院，藏污納垢，坐擁厚資，徒為濟(jì)惡之具。有犯案者，宜將田宅一律查封，改為學(xué)校。僧道還俗，愿人學(xué)者亦聽之。一轉(zhuǎn)移問，而正學(xué)興，異端絀，宏治化，毓賢才”。然而，因并未引起重視，他的觀點(diǎn)少有人贊同。

維新變法期間，康有為為實(shí)施變法，改革教育事業(yè)，于1898年6月上書給光緒帝《請飭各省改書院淫祠為學(xué)堂折》，認(rèn)為“查中國民俗惑于鬼神，淫祠遍于天下。以臣廣東論之，鄉(xiāng)必有數(shù)廟，廟必有公產(chǎn)。若改諸廟為學(xué)堂，以公產(chǎn)為公費(fèi)……則人人知學(xué)、學(xué)堂遍地”。他建議將廟產(chǎn)改作學(xué)堂，光緒帝采納了他的建議并發(fā)布上諭要求“各省府廳州縣現(xiàn)有之大小書院，一律改為兼習(xí)中學(xué)西學(xué)之學(xué)?！?；“其地方自行捐辦之義學(xué)社學(xué)等，亦一律中西兼習(xí)，以廣造就，至于民間祠廟，其有不在祀典者，即由地方官曉諭居民，一律改為學(xué)堂，以節(jié)靡費(fèi)而隆教育”。在上諭中，改用“不在祭祀典者”的稱呼取代“淫祠”這種帶有歧視性的詞語，使該政策更具有可行性。戊戌變法僅僅維持103天，便因慈禧太后發(fā)動戊戌政變而告終，康有為的廟產(chǎn)興學(xué)建議未能得以有效實(shí)施。

戊戌政變以后，清廷宣布戊戌變法期間的政策，包括廟產(chǎn)興學(xué)政策全數(shù)廢除，并下令保護(hù)佛教產(chǎn)業(yè)。1900年庚子事變以后，為挽救統(tǒng)治危機(jī)，清廷宣布施行“新政”，興辦教育事業(yè)，此時教育經(jīng)費(fèi)仍是極大難題，戊戌變法期間的廟產(chǎn)興學(xué)政策不得不恢復(fù)執(zhí)行，清廷宣布為開學(xué)校“可借公所寺觀等處為之”。大批寺廟被政府提充作辦學(xué)之用，地方劣紳也借此機(jī)會侵占廟產(chǎn)，由于清政府并沒有建立相應(yīng)的救濟(jì)制度，各寺廟對所受損害無法通過法律途徑維權(quán)，因此出現(xiàn)了不少寺廟暴力反抗廟產(chǎn)辦學(xué)的現(xiàn)象，廟產(chǎn)問題演化為嚴(yán)重的社會事件。

1911年辛亥革命后，中華民國成立，隨后頒布的《中華民國臨時約法》明確指出“中華民國人民一律平等”、“人民有陳訴于行政官署之權(quán)”、“人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)”，依據(jù)這一精神，平政院于1914年在北京成立，開始受理行政訴訟案件，內(nèi)設(shè)行政審判庭和肅政廳，分別審理行政訴訟案件和糾彈官員不法行為。這“對清末以來持續(xù)激化的廟產(chǎn)問題產(chǎn)生了深刻的影響，一方面使得廟產(chǎn)問題迅速復(fù)雜化，另一方面又使政府解決曠日持久的廟產(chǎn)問題成為可能”。廟產(chǎn)糾紛呈現(xiàn)多樣化的趨勢，各寺廟不僅將因廟產(chǎn)辦學(xué)產(chǎn)生的糾紛，甚至將廟產(chǎn)管理和寺廟人事變動產(chǎn)生的糾紛也訴訟于平政院。筆者依據(jù)黃源盛先生收集整理的《平政院裁決錄存》統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)在平政院存續(xù)的1914年至1928年間，平政院共計審理19件廟產(chǎn)糾紛案件，下文將通過對這些廟產(chǎn)糾紛案件的分析，探究平政院如何審理這些廟產(chǎn)糾紛，并藉此考察這些廟產(chǎn)糾紛產(chǎn)生的原因。

二、平政院審理廟產(chǎn)糾紛的類型

根據(jù)《平政院裁決錄存》統(tǒng)計，1914至1928年，平政院共計審理有關(guān)廟產(chǎn)的糾紛案件合計19件。這些案件主要包括廟產(chǎn)管理糾紛、廟產(chǎn)辦學(xué)糾紛和寺庵人事糾紛三類，其中廟產(chǎn)管理糾紛6件，廟產(chǎn)辦學(xué)糾紛8件，寺庵人事糾紛5件。從判決的結(jié)果來看，維持原處分者的11個，約占所有案件的58%，取消原處分者4個，約占21%，變更原處分者4個，約占21%，維持原處分者與改變原處分者（包括取消和更改）大致相當(dāng)，從這一層面看，其判決“似乎難以推斷平政院有明顯偏詢行政官署立場之一方，大總統(tǒng)亦尚能尊重裁決的結(jié)果，謂其毫無績效，并不公允”。

廟產(chǎn)糾紛具有復(fù)雜性，在審理廟產(chǎn)糾紛案件中為了查明案件事實(shí)，正確適用法律，保障審判的有序高效，整理當(dāng)事人雙方的爭點(diǎn)是一項(xiàng)十分重要的工作。通過對平政院審理的19件關(guān)于廟產(chǎn)糾紛案件的分析，可以看出平政院在審理時針對不同類型的案件，運(yùn)用了不同的審判技術(shù)，集中解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用的問題，這些關(guān)鍵問題的解決為平政院裁決提供了直接依據(jù)。

（一）廟產(chǎn)管理糾紛

佛教的寺廟化促使寺廟以團(tuán)體形式進(jìn)行各項(xiàng)“出世”活動，1912年中華佛教總會的成立更是直接導(dǎo)致了大批現(xiàn)代宗教社團(tuán)的出現(xiàn)，由此也產(chǎn)生了許多了關(guān)于廟產(chǎn)管理的爭端，根據(jù)《修正寺廟管理?xiàng)l例》第十條載：“寺廟財產(chǎn)由住持管理之”“寺廟財產(chǎn)不得抵押或處分之，但為充公益事項(xiàng)必要之需用，稟經(jīng)該管地方官核準(zhǔn)者，不在此限?！钡诙畻l載：“凡寺廟住持違背管理之義務(wù)者，由該管地方官申誡或撤退之”，對于寺廟主持未能盡合理管理義務(wù)的，行政官署可以作出行政處分，由于公權(quán)力介入廟產(chǎn)的管理活動，使得關(guān)于廟產(chǎn)管理的爭端被納入到行政訴訟的范圍。如何判斷寺廟住持盡到合理的管理義務(wù)，則是審理關(guān)于寺廟管理糾紛的關(guān)鍵。

平政院判定寺廟是否盡到合理管理義務(wù)，主要是通過考察寺僧有無違背清規(guī)情形及通過違法管理行為來獲取個人私利。例如“山東福山縣尼僧正慧因紳民劉子琇逐尼霸產(chǎn)訴山東省公署案”，平政院認(rèn)為該案之關(guān)鍵不在于廟產(chǎn)之屬尼屬廟，而當(dāng)以原告之行為是否觸犯《修正管理寺廟條例》第二十一條之“違背第二十一條規(guī)定抵押或處分寺廟財產(chǎn)時，由該管地方官署收回原有財產(chǎn)，或追取原價給還該寺廟，并準(zhǔn)照第十九條規(guī)定辦理”，認(rèn)為該條立法之意是管理寺廟但以廟產(chǎn)不受損害為前提，原告“將舊房五處破料售價還債，所有基地淮人借蓋新房，收取租金十年，是舊料雖經(jīng)售出，而廟地所有權(quán)仍繼續(xù)存在并未移轉(zhuǎn)。該原告以售料之價清償廟中欠債，開支尚屬正當(dāng)，與盜賣情形不同，自不得謂該原告為任意處置，茲行加以撤退。即謂該原告售料租地認(rèn)為一種處分，有違本條例第十一條之規(guī)定，可以準(zhǔn)照第十九條之規(guī)定辦理。第查地方官于各寺廟僧道住持之申誡或撤退，應(yīng)以不守教規(guī)情節(jié)較重為標(biāo)準(zhǔn)，該原告售賣房料還債，系屬善意經(jīng)營，并非不守教規(guī)情節(jié)較重。”基于以上理由平政院裁決認(rèn)為原告盡到了合理的管理義務(wù)，不得因此取消原告住持的職務(wù)，因此判決取消被告官署之處分。

類似案件還有“湖南三官殿僧愿成因寺田被烈士祠提充經(jīng)費(fèi)陳訴湖南前行政公署案”、“江蘇上?？h西方庵僧人因庵產(chǎn)被住持等假捐串賣訴江蘇巡按使公署案”、“京兆宛平縣天寧寺僧性海等因撤退住持及廟產(chǎn)爭執(zhí)訴內(nèi)務(wù)部案”等，針對上述案件，平政院在審理中援引法律規(guī)定的同時，也注重考察寺僧有無違背清規(guī)情形及通過違法管理行為來獲取個人私利，并以此判斷被告官署處分的合法性。

（二）廟產(chǎn)辦學(xué)糾紛

廟產(chǎn)興學(xué)政策使得寺廟財產(chǎn)受到極大損失，各地僧人為維護(hù)自身的合法權(quán)益而提起關(guān)于廟產(chǎn)辦學(xué)的訴訟。平政院在審理該類行政訴訟中，必須要解決的問題便是行政官署的行政處分是否違背保護(hù)人民私有財產(chǎn)的憲法基本原則。而哪些屬于寺廟私產(chǎn)，哪些是公產(chǎn)則難以判斷，這里必須提到民國初年在寺廟私產(chǎn)問題上民國北京政府的態(tài)度和中華佛教總會爭取佛教寺廟財產(chǎn)權(quán)益的努力。

清末以來的廟產(chǎn)興學(xué)使得各地寺廟面臨嚴(yán)重的生存危機(jī)，這也促成佛教的改革，各寺廟認(rèn)識到必須將全國寺廟聯(lián)合起來，以團(tuán)體力量保護(hù)寺廟權(quán)益，1912年2月，中華佛教總會成立，它是聯(lián)合全國80多個寺院共同發(fā)起的，總部設(shè)在上海的靜安寺，在其章程第一條即指出“凡會中各寺庵所有財產(chǎn)，無論檀越施助、寺僧苦積，外界如有藉端攘奪，本會得據(jù)法律實(shí)力保護(hù)，以固教權(quán)”，在它的推動下，中華佛教總會最多時發(fā)展到22個省級支會，600多個縣級分會，這極大地促進(jìn)了對于廟產(chǎn)的保護(hù)。中華佛教總會努力說服民國政府，最終促使民國政府頒布大總統(tǒng)令強(qiáng)調(diào)：“約法頒布以后而當(dāng)各教會未成立之先，凡未經(jīng)查明確系宗教所私有者，其廟產(chǎn)仍無獨(dú)立形式，斯時國家或團(tuán)體仍得適用習(xí)慣視該廟為公有而隨意處分之?！彪S著之后《管理寺廟條例》的頒布，寺廟私有的財產(chǎn)權(quán)屬于寺廟的原則最終確立下來。

在平政院的司法實(shí)踐中，如何區(qū)分寺廟私產(chǎn)問題成了案件審理中的關(guān)鍵問題。例如在審理“浙江溫嶺縣崇善寺僧人雪山等因案被縣知事將寺產(chǎn)充公改辦學(xué)校訴浙江巡按使公署案”時，被告浙江省公署援引內(nèi)務(wù)部在民國二年（1913年）四月內(nèi)務(wù)部電令“中國廟宇向均視為公有財產(chǎn)，得由國家或團(tuán)體隨意處分，已成習(xí)慣。各廟產(chǎn)未經(jīng)各該教會查明確系私有以前收歸公用者，只得謂為適用習(xí)慣，不得謂為違背約法”。但原告認(rèn)為該縣佛教分會在1911年9月就已經(jīng)成立，根據(jù)大總統(tǒng)令該廟產(chǎn)當(dāng)屬于寺廟，不得提充辦學(xué)。平政院查核認(rèn)為該縣佛教分會于1913年9月成立，是在大總統(tǒng)令頒布之后成立的，原告聲明為虛，因此不認(rèn)可原告主張該廟產(chǎn)屬于寺廟的訴請，依據(jù)法律不溯及既往的原則，判決駁回原告的訴請。本案中，平政院首先即確定適用《寺院管理暫行規(guī)則》關(guān)于廟產(chǎn)問題的規(guī)定，進(jìn)而確定了行政官署將該廟產(chǎn)提充辦學(xué)決定的合法性，以此為依據(jù)作出裁判。

此類案件還有“江蘇宿遷縣僧人慧門等因請將原認(rèn)地方興學(xué)捐款改辦慈善事業(yè)訴江蘇前巡按使公署案”、“直隸懷來縣關(guān)帝廟僧本慧因縣知事將廟產(chǎn)提撥學(xué)校訴直隸省公署案”等，這些案件亦是需要先解決廟產(chǎn)屬公屬私的問題，進(jìn)而考察被告官署作出行政行為的合法性。

（三）寺庵人事糾紛

寺廟管理?xiàng)l例的頒布，規(guī)范了寺廟的管理模式，該條例第十條規(guī)定：“寺廟財產(chǎn)由住持管理之”，第二十條規(guī)定：“凡寺廟住持違背管理之義務(wù)者，由該管地方官申誡或撤退之”，條例賦予了地方政府和管理寺廟事務(wù)中央機(jī)關(guān)——內(nèi)務(wù)部對于寺廟的人事管理權(quán)。主管官署有權(quán)對寺廟人事作出處分，僧尼對處分不服的可以向平政院提起行政訴訟。從本質(zhì)上看，寺廟屬于宗教事務(wù)，因此宗教習(xí)慣對寺廟人事的影響作用往往比較大，因此平政院在審理時要首先解決的問題是法律與宗教習(xí)慣的沖突問題。

如在“京兆大興縣僧福海因京師警察廳令行各寺院公舉廣善寺住持訴內(nèi)務(wù)部案”中，該案起因于京師廣善寺前住持達(dá)遠(yuǎn)于民國元年因病退院，其法徒寶山承繼為住持，寶山因不守清規(guī)被人控告，被內(nèi)務(wù)部撤退住持，隨即該院推選該寺監(jiān)院岫明為住持，該寺僧人福海訴經(jīng)京師警察廳任命普濟(jì)寺住持寬祥等公舉驚峰為住持，僧人性海等不服，訴至平政院反對任命寬祥，平政院查明后認(rèn)為，普濟(jì)寺與廣善寺寺院性質(zhì)不同，分屬于佛教性相二宗，當(dāng)時寺廟住持繼任習(xí)慣是由退院佳持選賢承繼。本案被告認(rèn)為寶山乃因不守清規(guī)被控離寺，即與經(jīng)官撤退之住持不能自行傳座者無異，自應(yīng)依據(jù)該條例第二十六條之規(guī)定辦理，平政院認(rèn)為“京師警察廳酌令各寺公舉，雖因事實(shí)上之關(guān)系量為變通，惟叢林性質(zhì)不同、宗派各異，既依條例適用公舉而該寺詢系性相二宗，京內(nèi)尚多同宗之寺，則公舉方法只應(yīng)于廣善寺本寺以外推及于該寺同宗之寺院，責(zé)令參與選舉方與法意相符。若不分同宗與否，泛及二十五家，未免漫無限制”，根據(jù)該理由，平政院裁決變更京師警察廳的決定，判決由內(nèi)務(wù)部令行京師警察廳飭傳廣善寺退院住持達(dá)遠(yuǎn)等，重行召集與該寺同宗之寺僧男行公舉住持?？傮w上看，平政院在依法裁判的同時也尊重了佛教習(xí)慣，從而較為妥善地解決了法律規(guī)定與宗教習(xí)慣的沖突。

此類案件還有“武清縣慈航寺住持僧海秋因案被內(nèi)務(wù)部撤退住持訴內(nèi)務(wù)部案”、“京兆宛平縣天寧寺僧性海等因撤退住持及廟產(chǎn)爭執(zhí)訴內(nèi)務(wù)部案”等案。由此可以看出，平政院在民國初年新舊交替的歷史時期，在踐行法治精神的同時，也承擔(dān)了調(diào)和社會矛盾的作用。

三、平政院審理廟產(chǎn)糾紛的特色

（一）廟產(chǎn)糾紛審理的法律依據(jù)

審理廟產(chǎn)糾紛的依據(jù)為何，這是平政院審理行政訴訟案件的先決問題，總體來看，民初北京政府制定頒布了一系列的法律法規(guī)，建立了一套較為完善的法律體系，為平政院開展訴訟活動提供了支持，主要包括以下幾種：

1.憲法

南京臨時政府頒布的《臨時約法》第十條明確了人民對于官吏違法損害權(quán)利之行為，有陳訴于平政院之權(quán)，這為平政院審理廟產(chǎn)糾紛案件提供了根本法的支持。北京民國政府頒布的《中華民國約法》進(jìn)一步確認(rèn)了平政院有權(quán)審理官吏侵害人民權(quán)利的行為。

2.法律法規(guī)

《平政院編制令》頒布以后，北京民國政府相繼制定頒布了《行政訴訟條例》、《訴愿條例》、《糾彈條例》、《行政訴訟法》、《訴愿法》及《糾彈法》等法律，建立起了較為完善的訴愿、行政訴訟及官吏監(jiān)察制度。這是在部門法層面上為平政院審理廟產(chǎn)糾紛案件提供了依據(jù)，各部門亦依據(jù)這些法律制訂了一系列單行法規(guī)和規(guī)章，構(gòu)建起一套調(diào)整廟產(chǎn)法律關(guān)系的法律體系。

1913年6月，內(nèi)務(wù)部為加強(qiáng)寺廟管理，頒布《寺廟管理暫行規(guī)則》共計7條，規(guī)定“不論何人不得強(qiáng)取寺院財產(chǎn)”、“應(yīng)歸國有之財產(chǎn)者，因辦理地方公益事業(yè)時，得由該省行政長官，呈請內(nèi)務(wù)總長、財務(wù)總長許可撥用”。同年10月，內(nèi)務(wù)部議定祠廟調(diào)查表，將寺廟公私財產(chǎn)權(quán)分開，規(guī)定“如該祠廟歷屬于國家祀典者為官產(chǎn)，其有年代碑記無考，非公非私者亦屬官產(chǎn)，由地方鳩資或布施建設(shè)者為公產(chǎn)，由該寺廟住守人募化以及私財建設(shè)者為私產(chǎn)”對于屬于公產(chǎn)的部分政府可以為社會公益的目的提充辦學(xué)。1915年民國北京政府以大總統(tǒng)名義頒布了單行法規(guī)《管理寺廟條例》三十一條，規(guī)范了寺廟界限、寺廟注冊、處罰等相關(guān)規(guī)定，但是內(nèi)容龐雜，適用較為困難，故1921年5月民國北京政府廢止了《管理寺廟條例》，另以大總統(tǒng)命令頒布《修正管理寺廟條例》共計二十四條，單獨(dú)列一章細(xì)化規(guī)定了寺廟之財產(chǎn)，規(guī)定寺廟財產(chǎn)由住持管理。至此有關(guān)規(guī)范廟產(chǎn)的法律體系最終構(gòu)建完成。

3.習(xí)慣法

民國初建，各項(xiàng)法律制度并未完備，尤其對于廟產(chǎn)糾紛案件，與傳統(tǒng)相連甚密，平政院在審理這一類型的行政訴訟案件時，也會尊重習(xí)慣，依據(jù)相應(yīng)習(xí)慣來裁決，例如在“京兆大興縣僧福海因京師警察廳令行各寺院公舉廣善寺住持訴內(nèi)務(wù)部案”中，平政院對于寺廟主持的傳座制度予以尊重，在調(diào)查到爭端雙方分屬于法性宗與法相宗時，認(rèn)為住持的選擇“公舉方法祗應(yīng)于廣善寺本寺以外推及于該寺同宗之寺院，責(zé)令參與選舉方與法意相符?！?/p>

4.行政命令

所謂行政命令是由總統(tǒng)及行政官署依法頒布的命令，原告如認(rèn)為行政處分違反行政命令也可以提起行政訴訟。如在“湖南三官殿僧愿成因寺田被烈士祠提充經(jīng)費(fèi)陳訴湖南前行政公署案”中，僧人愿成因被告違反了民國元年五月十一日臨時大總統(tǒng)所發(fā)布的保護(hù)人民財產(chǎn)命令而提起訴訟請求發(fā)還寺田，平政院對大總統(tǒng)命令進(jìn)行了解釋，作出駁回原告訴訟請求的裁決。

（二）司法審查機(jī)制的建立

民初法制未備，不遺余力地移植西方國家的法律制度，引進(jìn)西方的立法、行政、司法三權(quán)分立的政治架構(gòu)。通過日本介紹而來的司法審查機(jī)制，為司法體制的完善提供了重要途徑。平政院建立后，在司法實(shí)踐中，也充分利用司法審查機(jī)制，審查行政行為的合法性。如在“安徽蒙城縣僧人空華等因蒙城縣公署違法處分廟產(chǎn)一案訴安徽省公署案”中，平政院依據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，審查認(rèn)為蒙城縣頒布的“抽提不在祀典廟產(chǎn)辦法”中對于廟產(chǎn)處置的規(guī)定與“新、舊管理寺廟條例”多有未合，該縣公署依據(jù)該辦法作出的行政處分自無法律依據(jù)，因此作出變更被告官署之處分的裁決。平政院在該案審理中，通過審查抽象行政行為的合法性并進(jìn)而考察具體行政行為的合法性，可以看出司法審查機(jī)制已經(jīng)初步運(yùn)用到司法實(shí)踐中。又如在“湖南三官殿僧愿成因寺田被烈士祠提充經(jīng)費(fèi)陳訴湖南前行政公署案”中，針對原告錯誤引用大總統(tǒng)公布保護(hù)人民財產(chǎn)命令的情形，平政院解釋道：“至原告引大總統(tǒng)公布保護(hù)人民財產(chǎn)命令，請求發(fā)還原產(chǎn)，詳繹令文，系指迫脅立約、尚未履行者而言。與該僧之稟請捐助并將田契遣人送交收管，而事經(jīng)履行者不同?！币虼似秸赫J(rèn)為被告官署對于廟產(chǎn)的處分是適當(dāng)?shù)?，并不支持原告的訴求，由此可見當(dāng)時平政院司法審查的范圍，不僅包括法律法規(guī)，還包括大總統(tǒng)頒布的命令，總體來說司法審查的范圍是較為廣泛的。

司法審查的深度和廣度一直被作為衡量一國行政法治發(fā)展水平的標(biāo)尺。以上兩個案件中，平政院司法審查的對象不僅包括對抽象行政行為的審查，甚至還包括對大總統(tǒng)作出的行政命令的審查，平政院的司法審查范圍由單純的形式審查擴(kuò)展到行政行為的依據(jù)——抽象行政行為——的審查，其力度之大，范圍之廣，即使在當(dāng)今的司法語境下也是難能可貴的。因此我們可以看出，在民國初年，平政院的司法審查機(jī)制已經(jīng)開始建立。

（三）平政院審理廟產(chǎn)糾紛的特點(diǎn)

平政院在審理廟產(chǎn)糾紛時，依據(jù)一般法律規(guī)定進(jìn)行裁判的同時，還考慮到廟產(chǎn)糾紛涉及宗教信仰，部分糾紛前清時期便已經(jīng)產(chǎn)生，還有部分是與清末民初的廟產(chǎn)興學(xué)政策有關(guān)的社會現(xiàn)實(shí)，因此在審理這類案件時，其審理顯現(xiàn)出一些獨(dú)有的特點(diǎn)。

廟產(chǎn)糾紛案件以書面審理為原則，言辭審理為例外。1914年頒布的《行政訴訟法》第23條規(guī)定：“被告提出答辯狀后，應(yīng)指定日期，傳原被告及參加人出庭參加庭審，但平政院認(rèn)為便利，或依原被告之請求時，得就書狀裁決之”，確立了行政訴訟案件以言辭審理為原則，書面審理為例外的規(guī)則，然而廟產(chǎn)糾紛案件的審理卻依據(jù)該條的“但書”，以書面審理為原則，言辭審理為例外。平政院受理廟產(chǎn)糾紛案件后，先“調(diào)集卷宗證據(jù)，咨行被告官署依法答辯”，如果案件有第三人，則通知第三人參加訴訟，如在“京兆宛平縣民任德明等因不服京兆尹公署維持宛平縣署認(rèn)私產(chǎn)為廟產(chǎn)之決定訴京兆尹公署案”中，僧人樂然因與該案有關(guān)，狀請參加訴訟，平政院準(zhǔn)許其參加訴訟。平政院查明案件事實(shí)后，“并就書狀裁決如左”，說明在審理廟產(chǎn)糾紛時平政院一般堅持書面審理的原則。

平政院一般采取職權(quán)調(diào)查的方式查明案件事實(shí)，作出的裁決結(jié)果分為維持，變更和取消三種。值得注意的是，平政院裁決內(nèi)容有時會超出當(dāng)事人訴請范圍，如在“江蘇江寧縣棲霞寺住持僧人宗仰因請求發(fā)還原產(chǎn)未準(zhǔn)訴江蘇行政公署案”中原告請求被告官署發(fā)還田畝，平政院裁決確定此項(xiàng)被提寺田準(zhǔn)許該寺永遠(yuǎn)承佃，在駁回原告訴求的同時，裁決由被告官署令江甯縣知事分別勘明該田肥瘠等則，比照鄰近田畝之租價，于二百元以上，四百元以下之范圍內(nèi)妥為訂定年租，按數(shù)撥交勸學(xué)所支用，自此次定案之后，原告不得托故短繳，被告亦不得任意奪佃。為求定紛止?fàn)帲秸旱牟脹Q大大超過了原告的訴求范圍，在某種程度上并不符合訴狀一本主義，但就當(dāng)時來看，這一裁決無疑是為當(dāng)事人雙方的爭議畫上了句號。

平政院在對證據(jù)的審查上，注重證據(jù)的真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性。平政院在當(dāng)事人提供證據(jù)的同時，也積極尋求證據(jù)作為裁判案件的基礎(chǔ)，如“浙江省紹興縣大善寺僧朗誦為寺基建屋被縣勒拆一案訴浙江省公署案”中，原告認(rèn)為“寺內(nèi)基地泄系僧善悍、僧景彪等戶完納，則為僧人自置私產(chǎn)無疑，”但是平政院經(jīng)核查認(rèn)為“善寺內(nèi)已廢毀之金剛殿基地既于前清光緒三十一年，經(jīng)舊山陰縣知縣勒碑示禁，載明是項(xiàng)基地永遠(yuǎn)不準(zhǔn)建筑屋宇”，因此判決不支持原告之主張。平政院積極查核原被告證據(jù)的真實(shí)性與關(guān)聯(lián)性，以調(diào)查結(jié)果為依據(jù)作出的裁判是具有科學(xué)性的。

四、廟產(chǎn)糾紛產(chǎn)生的原因

法律的近代化本質(zhì)上是傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的一種交織與轉(zhuǎn)化的歷程，現(xiàn)代法律取代傳統(tǒng)法律的過程并非一帆風(fēng)順，它總是呈螺旋式的，傳統(tǒng)法下的遺留問題存留下來成為法律現(xiàn)代化的注腳。清末興起的廟產(chǎn)興學(xué)運(yùn)動使寺廟的廟產(chǎn)權(quán)益受到極大損害，各寺廟無從通過適當(dāng)途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益，正如如孔飛力所指出的那樣“在舊制度的議程上沒有得到解決的問題，肯定會在現(xiàn)代中國的公共生活中表現(xiàn)出來”，民國建立后，著力建設(shè)法治國家，設(shè)立平政院受理行政訴訟案件，廟產(chǎn)糾紛這一前清時期留下的問題，在民國初年突顯出來，為社會所關(guān)注，它的出現(xiàn)主要有以下幾個方面的原因。

（一）民初興起的法治思潮

民國建立以后，社會各界熱忱于法治國家建設(shè)，尤其是《臨時約法》以憲法性文件的形式，規(guī)定人民的一系列權(quán)利，促使社會上興起了一股法治思潮，民初政論家張東蓀指出“中國之當(dāng)為法治國，已為全國上下所共認(rèn)，謂會議正式大總統(tǒng)就職之宣言日：西儒恒言，立憲國重法律，共和國重道德……共和定義日，采大眾意思，制定嚴(yán)格法律，而大眾嚴(yán)守之。若法律外之自由，則共恥之。誠如大總統(tǒng)言，特法治國者，不僅恃人民之守法，尤必以國家各機(jī)關(guān)之行動，一一皆以法律為準(zhǔn)繩”。在這種思潮的推動下，僧尼對行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，選擇以行政訴訟方式維護(hù)權(quán)益，自不為社會輿論所排斥。

行政訴訟是一種“民告官”的法律行為，目的在于保障民權(quán)，防止政府權(quán)力的專斷和恣意，是現(xiàn)代法治社會的象征。但僧是否屬于“民”，行政機(jī)關(guān)能否作為被告參與到訴訟中？這些都是有待澄清的問題。佛教傳人中國已經(jīng)有千年時間，幾乎跨越了整個封建時代，寺廟因其屬于宗教事務(wù)管理范圍而長期受到政府優(yōu)待，寺廟僧人也不同于普通民眾。隨著清政府滅亡和民國政府的建立，中國人的公民意識開始覺醒，法治思潮風(fēng)起云涌，僧人也受到這種思潮影響，他們“積極爭取僧尼的公民權(quán)利和身份地位。如太虛法師曾多次強(qiáng)調(diào)僧人亦為國民之一員，同享公民權(quán)利與平等地位。對于在歷史中已經(jīng)習(xí)慣了享受封建統(tǒng)治者所給予的僧尼免服役調(diào)的僧人來說，這是僧人身份認(rèn)同中一個很大的轉(zhuǎn)變”?！端聫R管理?xiàng)l例》第二條明確指出“凡寺廟財產(chǎn)及僧道，除本條例另有規(guī)定外，與普通人民受同等之保護(hù)”，因此民初廟產(chǎn)糾紛案件的頻繁發(fā)生，僧尼得以通過行政訴訟手段維護(hù)自己的權(quán)益，正是受這種身份認(rèn)同轉(zhuǎn)變的影響。而政府能成為行政訴訟的被告，這本身也代表著行政機(jī)關(guān)由傳統(tǒng)父母官的身份向著行政訴訟中平等主體身份的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)法下，中國古代官員是作為君主的代表，為民父母，并治理國政，有學(xué)者指出“為民父母行政是中國傳統(tǒng)政治和行政制度的最基本立足點(diǎn)或出發(fā)點(diǎn)，是中國傳統(tǒng)政治和行政制度的靈魂”。在這種思想指導(dǎo)下自然不存在行政訴訟制度孕育的土壤，固然出現(xiàn)了少量的民告官的現(xiàn)象，也僅是作為廉政監(jiān)督的一種方式，在形式上是“告官員”而不是“告官府”，決不允許以官僚集團(tuán)和官僚機(jī)構(gòu)本身為控告對象，否則即被認(rèn)為是叛逆的行為，在責(zé)任承擔(dān)上，亦是由違法官吏個人而非違法機(jī)關(guān)來承擔(dān)責(zé)任，這與西方法治國家法律面前人人平等的思想相去甚遠(yuǎn)，清末民初移植西方法律以建設(shè)法治國家，《臨時約法》的施行及平政院的成立，宣示著在法律上身份轉(zhuǎn)變的開始。

（二）民初法律制度的缺陷

民國初期雖承繼了清末修律的結(jié)果，但許多法律如法人制度仍不完善。各寺廟難以通過民事訴訟方式獲得完全救濟(jì)，須借助行政訴訟保護(hù)僧尼權(quán)益。民國初年對于廟產(chǎn)的法律地位，也一直處于搖擺不定的狀態(tài)，從1912年《管理寺廟條例》到1915年的《寺廟管理?xiàng)l例》，其中對于廟產(chǎn)是從屬于寺廟本身，獨(dú)立于政府管理之外，還是從屬于國家，并未予以明確規(guī)定，各地判例亦多有不同。而廟產(chǎn)問題得以行政訴訟方式出現(xiàn)，是因?yàn)椤皬?911年以后，始終未能正常、持續(xù)召開的國會導(dǎo)致廟產(chǎn)制度的上位法——法人制度遲遲無法通過頒布民法典確立，也就無法為廟產(chǎn)中屬于法人一般問題的制度提供全面系統(tǒng)的依托”?；诜梢?guī)定的漏洞，各地政府也就只能通過行政手段作出對于廟產(chǎn)的處分。

（三）廟產(chǎn)興學(xué)的政策推行

廟產(chǎn)興學(xué)政策刺激了寺廟為維護(hù)廟產(chǎn)權(quán)益而進(jìn)行聯(lián)合，依靠團(tuán)體的力量保護(hù)自身權(quán)益，1912年中華佛教總會及后來各宗教團(tuán)體的成立，積極尋求法律手段維護(hù)寺廟權(quán)益，這也是當(dāng)時廟產(chǎn)糾紛不斷出現(xiàn)的主要原因之一。早在1904年以八指頭陀敬安為代表的僧人代表團(tuán)為維護(hù)廟產(chǎn)權(quán)益入京請愿，請求清廷保護(hù)廟產(chǎn)，清廷迫于壓力于1905年4月12日下詔地方政府保護(hù)寺廟，“前因籌辦捐款，迭經(jīng)諭令，不準(zhǔn)巧立名目，苛細(xì)病民。近聞各省辦理學(xué)堂工廠諸端，仍多苛擾，甚至捐及外方，殊屬不成事體。著各該省督撫飭令地方官，凡有大小寺院及一切僧眾產(chǎn)業(yè)，一律由官保護(hù)，不準(zhǔn)刁紳蠹役，藉端滋擾。至地方要政，不得捐勒廟產(chǎn)，以端政體”，要求禁止地方劣紳侵占廟產(chǎn)，但為時晚矣，提充廟產(chǎn)辦學(xué)已經(jīng)成為趨勢，保護(hù)廟產(chǎn)的命令收效甚微。

民初政府受困于貧瘠的財政狀況，為發(fā)展教育事業(yè)不得不繼續(xù)施行清末的廟產(chǎn)興學(xué)政策，混亂的社會秩序與軍閥勢力的崛起導(dǎo)致廟產(chǎn)興學(xué)運(yùn)動再次達(dá)到高潮，據(jù)《上海縣續(xù)志》載，上海一地，1903年至1918年，該縣辦學(xué)校143所，其中標(biāo)明占據(jù)廟產(chǎn)開辦的學(xué)校就有50所。持續(xù)施行的廟產(chǎn)興學(xué)政策，使得許多僧尼因此喪失安身立命之所，也極大地傷害了他們的佛教信仰，引起了各地寺廟的強(qiáng)烈反感，現(xiàn)實(shí)促使各寺廟認(rèn)識到必須聯(lián)合成立宗教團(tuán)體保護(hù)自身權(quán)益。1912年2月，中華佛教總會成立，其宗旨是對于“凡會中各寺庵所有財產(chǎn)，無論檀越施助、寺僧苦積，外界如有藉端攘奪，本會得據(jù)法律實(shí)力保護(hù)，以固教權(quán)”，各地紛紛設(shè)立分會，參與保護(hù)廟產(chǎn)的行動，通過法律手段等表達(dá)自己的訴求，以期維護(hù)自己的廟產(chǎn)權(quán)益。在民事領(lǐng)域，根據(jù)章一博士的統(tǒng)計，1912-1928年民事最高審判機(jī)關(guān)大理院審理的關(guān)于寺廟的糾紛案件一共十四起，是各類型訴訟中最多的，而在行政訴訟領(lǐng)域，平政院亦審理了這19個有關(guān)廟產(chǎn)的糾紛，足可見當(dāng)時廟產(chǎn)糾紛問題的嚴(yán)重性。

四、結(jié)語

《臨時約法》規(guī)定了廣泛的人民權(quán)利，極大地促進(jìn)了近代公民意識的覺醒和行政機(jī)關(guān)主體身份的轉(zhuǎn)變，但正如盧梭所言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。”權(quán)利的實(shí)現(xiàn)主要在于實(shí)踐，沒有經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的法治諾言只是空中樓閣，對人民權(quán)利的諾言要在具體的司法實(shí)踐中得到檢驗(yàn)。

民國初年新舊交替的歷史環(huán)境，廟產(chǎn)糾紛案件自然出現(xiàn)了時代性和復(fù)雜性。因緣際會，平政院作為中國歷史上第一個行政訴訟審判機(jī)關(guān)，充當(dāng)起廟產(chǎn)糾紛處理機(jī)關(guān)的角色，這得益于相對完善的制度設(shè)計和高素質(zhì)的評事隊伍。在政局動蕩、戰(zhàn)亂頻仍的民國初年，平政院能夠做到不因人廢事，對廟產(chǎn)糾紛依法論斷，為力圖將肇建之初的民國引領(lǐng)到建設(shè)法治國家的正途之中所做的努力著實(shí)難能可貴，正如蔡志方教授所言“平政院在我國行政訴訟萌芽之時擔(dān)當(dāng)裁判者之角色，于法治及法制均不甚發(fā)達(dá)之際，能有此成績尚屬難能”，可以看出，民初平政院對廟產(chǎn)糾紛的審理反映出法治觀念已經(jīng)開始在民國初年深入人心，而中國的法治近代化之路也在不斷前進(jìn)。

本文責(zé)任編輯：龍大軒