王春暉，徐奕舒

（南京醫(yī)科大學(xué)，江蘇 南京 211166）

內(nèi)部控制視角下預(yù)算控制和資產(chǎn)管理相結(jié)合應(yīng)用研究

王春暉，徐奕舒

（南京醫(yī)科大學(xué)，江蘇 南京 211166）

高校的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理均為公共支出鏈條上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與公共財(cái)政績效管理具有目標(biāo)一致性。本文以高校內(nèi)部控制為視角，分析了高校當(dāng)前資產(chǎn)、預(yù)算管理模式上存在的問題以及其引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。提出了將預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相互結(jié)合、相互促進(jìn)、相互制約的管理模式。有效控制兩者在工作流程各環(huán)節(jié)銜接上的風(fēng)險(xiǎn)，幫助高校加強(qiáng)預(yù)算和資產(chǎn)管理，有效防控風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)教育事業(yè)健康發(fā)展。

高校；資產(chǎn)管理；預(yù)算管理；內(nèi)部控制；結(jié)合應(yīng)用

高校是我國高等教育的基礎(chǔ)單位，屬非盈利性事業(yè)單位，高校的財(cái)政預(yù)算是國家財(cái)政預(yù)算重要的一部分，國家財(cái)政撥款是高校經(jīng)費(fèi)的主要來源。隨著我國高校改革的不斷深入，高校資產(chǎn)管理（本文主要是指固定資產(chǎn)管理）的弊病日漸凸顯，如何通過預(yù)算控制的內(nèi)部控制手段管好資產(chǎn)、優(yōu)化組合、資源共享、提高資產(chǎn)使用效率，成為我國高校發(fā)展的重要課題。

一、預(yù)算控制與資產(chǎn)管理的相互關(guān)系

1、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理具有目標(biāo)一致性

資產(chǎn)管理工作是指在保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)安全的基礎(chǔ)上，對(duì)資產(chǎn)的配置、使用、收益、評(píng)估等進(jìn)行管理的活動(dòng)。資產(chǎn)管理主要針對(duì)的是國有資產(chǎn)的實(shí)物形態(tài)，能夠獲得國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)資料，為預(yù)算管理的提供依據(jù)。而預(yù)算管理是指依據(jù)國家相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)，優(yōu)化配置高校有限的資源，側(cè)重資產(chǎn)的價(jià)值形態(tài)。通過預(yù)算管理不僅可以對(duì)國有資產(chǎn)的配置、收支等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行提前估算和籌劃，還可以預(yù)測(cè)未來可能存在或?qū)⒁l(fā)生的問題，盡力避免某些問題的發(fā)生。資產(chǎn)管理和預(yù)算管理關(guān)系是存量和增量的關(guān)系，二者相互制約、相輔相成、密不可分，預(yù)算管理的依據(jù)是資產(chǎn)管理，資產(chǎn)管理是對(duì)預(yù)算管理的具體體現(xiàn)，在管理目標(biāo)上具有一致性。

2、資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ)

資產(chǎn)管理的水平直接關(guān)系著預(yù)算的資金分配是否合理，只有做好資產(chǎn)管理，準(zhǔn)確掌握資產(chǎn)存量信息，向財(cái)政等相關(guān)部門提供準(zhǔn)確、完整的資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資料，為相關(guān)部門的預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，才能建立科學(xué)的資產(chǎn)配置體系，編制出科學(xué)、合理的資產(chǎn)預(yù)算。做好資產(chǎn)管理可以為預(yù)算管理提供準(zhǔn)確的信息，促進(jìn)預(yù)算管理由粗放型向精細(xì)型轉(zhuǎn)變，使預(yù)算管理更精確合理。

3、精準(zhǔn)的預(yù)算管理是提高資產(chǎn)管理水平的前提

預(yù)算管理的科學(xué)性和合理性是提高資產(chǎn)管理水平的前提。精準(zhǔn)的預(yù)算管理可優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，糾正資產(chǎn)配置的不合理。預(yù)算管理的科學(xué)性直接關(guān)系資產(chǎn)的配置組合、使用效率等各個(gè)方面。在內(nèi)部控制視角下，建立資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的機(jī)制，可使資產(chǎn)預(yù)算更精確、細(xì)化，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和合理性，進(jìn)一步提高資產(chǎn)管理水平、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

二、高校預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的理論依據(jù)

1、2006年5月30日財(cái)政部令第36號(hào)《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第四條對(duì)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理作出了具體的規(guī)定，要求堅(jiān)持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則，實(shí)物費(fèi)用要定額，進(jìn)行資產(chǎn)整合、共享共用，將資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合、所有權(quán)和使用權(quán)相分離。該規(guī)定為高校資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合提供了理論依據(jù)。

2、高校預(yù)算管理是學(xué)校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù)。財(cái)政部2011年發(fā)布的預(yù)算管理制度要求：在預(yù)算編制中，要加強(qiáng)與資產(chǎn)管理相結(jié)合，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性；加強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、約束性；保證國有資產(chǎn)安全性。

三、高校預(yù)算控制在資產(chǎn)管理中的現(xiàn)狀和問題

1、資產(chǎn)預(yù)算編制存量資產(chǎn)數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)，資產(chǎn)購置比較隨意

目前高校資產(chǎn)管理尚不夠規(guī)范，資產(chǎn)清查不定期或比較隨意，資產(chǎn)數(shù)據(jù)基本上是靜態(tài)數(shù)、賬面數(shù)，賬物不符，有的資產(chǎn)沒有登記，長期游離于賬外。資產(chǎn)存量數(shù)據(jù)不確切，提供給預(yù)算編制的數(shù)據(jù)參考性較差，導(dǎo)致資產(chǎn)預(yù)算的不準(zhǔn)確和不合理。

資產(chǎn)預(yù)算主要是為了有效控制新增資產(chǎn)的比例，高等學(xué)校購置固定資產(chǎn)應(yīng)有嚴(yán)格的程序，但在實(shí)際執(zhí)行中，對(duì)于項(xiàng)目的可行性缺乏分析，造成對(duì)資產(chǎn)的預(yù)測(cè)失誤；購置固定資產(chǎn)往往隨意性較大，未能履行必要的流程；有些大型設(shè)備的購置缺乏必要的科學(xué)論證，以致購置一些不必購置或可以調(diào)劑使用的資產(chǎn)。如此等等造成資產(chǎn)重復(fù)購置、配置不合理的情況發(fā)生，缺乏完善的資產(chǎn)績效考核指標(biāo)。

2、預(yù)算執(zhí)行不力，實(shí)際支出與預(yù)算出入較大

預(yù)算編制是在上一個(gè)會(huì)計(jì)年度，由于資產(chǎn)購置計(jì)劃需要在預(yù)算編制時(shí)填報(bào)，要確定資產(chǎn)購置的計(jì)劃，詳細(xì)填寫采購清單，確定購置物品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、單價(jià)等相關(guān)信息。因此，校內(nèi)各部門往往難以完整填列，或隨意填報(bào)，對(duì)新設(shè)施、新設(shè)備的選擇缺乏慎重，造成資產(chǎn)購置采購清單不詳實(shí)，可操作性差，預(yù)算填報(bào)流于形式無法實(shí)際履行。

3、預(yù)算管理理念不強(qiáng)，績效考評(píng)機(jī)制缺乏，監(jiān)督機(jī)制不完善

高校對(duì)資產(chǎn)預(yù)算管理理念不夠強(qiáng)，沒有完善的評(píng)價(jià)體系，缺乏評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和約束機(jī)制。預(yù)算的作用也沒有得到充分體現(xiàn)，隨意性較強(qiáng)，缺乏嚴(yán)肅性。有的高校雖進(jìn)行考評(píng)，但僅僅只是信息反饋和情況通報(bào)，缺乏績效評(píng)價(jià)，監(jiān)督不到位，缺乏權(quán)威性。

四、高校研究并建立內(nèi)部控制體系，促進(jìn)預(yù)算控制在資產(chǎn)管理中有效應(yīng)用

1、高校內(nèi)部控制體系的建立可促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系的建設(shè)

COSO委員會(huì)2013年對(duì)內(nèi)部控制定義是一套流程，受組織的董事會(huì)，管理層和其他員工所影響，被設(shè)計(jì)并用來為組織提供合理保證，使其實(shí)現(xiàn)運(yùn)營，報(bào)告和遵循目標(biāo)，完成使命和減少風(fēng)險(xiǎn)。將該理念運(yùn)用到高校管理中，即高校的內(nèi)部控制目標(biāo)應(yīng)與高校的經(jīng)營目標(biāo)一致，幫助高校減少經(jīng)營管理中的風(fēng)險(xiǎn)，完成高校在公共服務(wù)中的目標(biāo)和使命。

筆者認(rèn)為，出現(xiàn)上文中分析到問題的主要原因是行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制規(guī)范體系的建設(shè)。企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系包括《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》等。行政事業(yè)單位只有《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，缺乏相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)范體系。有評(píng)論指出，就目前來說，行政事業(yè)單位普遍存在內(nèi)控意識(shí)淡薄、內(nèi)控理念缺乏的現(xiàn)象，甚至有部分單位錯(cuò)誤地將有關(guān)財(cái)經(jīng)制度、財(cái)政部門的預(yù)算控制等同于單位的內(nèi)部控制。而內(nèi)部控制體系的缺失，將造成財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失。

2、以加強(qiáng)預(yù)算管理為手段控制資產(chǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第十九條和第二十條的要求，建立健全預(yù)算管理制度，加強(qiáng)預(yù)算編制、申報(bào)、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等全過程管理。使預(yù)算編制程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時(shí)、內(nèi)容完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，有效控制高校資產(chǎn)在配置、購置、使用、盤點(diǎn)、清查等方面存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，使預(yù)算管理成為資產(chǎn)管理的手段。

3、貫徹資產(chǎn)內(nèi)部控制可促進(jìn)單位預(yù)算管理

高校應(yīng)當(dāng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第四節(jié)《資產(chǎn)控制》的相關(guān)要求，對(duì)資產(chǎn)驗(yàn)收登記、保管使用、清查盤點(diǎn)等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行控制。對(duì)資產(chǎn)實(shí)施歸口管理，明確責(zé)任，落實(shí)到人。尤其對(duì)貴重、危險(xiǎn)、有保密等特殊要求的資產(chǎn)，建立相關(guān)使用規(guī)定和審批程序；建立資產(chǎn)管理臺(tái)賬，定期或不定期盤點(diǎn)，確保賬物相符；按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，明確資產(chǎn)的使用、投資、處置等程序?！陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)制度》中第四十四條規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)定期或不定期地對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)清查。對(duì)于發(fā)生盤盈、盤虧或者報(bào)廢、毀損，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查明原因，追究責(zé)任，按規(guī)定報(bào)批后進(jìn)行賬務(wù)處理，有效控制固定資產(chǎn)丟失、毀損等造成賬物不符、資產(chǎn)貶值的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。貫徹資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制，可以給預(yù)算的編制提供精確的數(shù)據(jù)，細(xì)化預(yù)算的項(xiàng)目，使得預(yù)算內(nèi)容更加完整、編制方法更加科學(xué)，也成為預(yù)算控制的有效手段。

五、預(yù)算控制應(yīng)用于資產(chǎn)管理的具體措施

1、定期組織資產(chǎn)清查，為預(yù)算管理提供準(zhǔn)確信息

精細(xì)化編制預(yù)算，是保證預(yù)算管理與資產(chǎn)管理有機(jī)結(jié)合的先決條件之一。資產(chǎn)購置需求、審編經(jīng)費(fèi)預(yù)算，均需以資產(chǎn)編配標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)。應(yīng)該通過資產(chǎn)清查，摸清“家底”，為預(yù)算編制提供詳細(xì)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。注意存量與增量的關(guān)系，引入零基預(yù)算和績效預(yù)算，準(zhǔn)確反應(yīng)資產(chǎn)購置、分配、使用、處置等的明細(xì)預(yù)算，根據(jù)資產(chǎn)配置計(jì)劃，對(duì)資源進(jìn)行科學(xué)、合理的配置，促進(jìn)預(yù)算管理由粗放型向精細(xì)型轉(zhuǎn)變。并重視資產(chǎn)購后管理，減少損失浪費(fèi)。為預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有機(jī)結(jié)合提供保障。

2、 嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，不得隨意調(diào)整

在資產(chǎn)采購環(huán)節(jié)，均對(duì)照預(yù)算進(jìn)行認(rèn)真、仔細(xì)審核，對(duì)符合預(yù)算的購置項(xiàng)目予以確認(rèn)；對(duì)不符合預(yù)算，超資產(chǎn)編配標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)采購，一律不予確認(rèn)。對(duì)于確需調(diào)整資產(chǎn)購置預(yù)算的，必須嚴(yán)格按預(yù)算調(diào)整程序進(jìn)行。通過預(yù)算環(huán)節(jié)的嚴(yán)格把關(guān)，確保資產(chǎn)管理的合理性與科學(xué)性。

3、運(yùn)用信息化手段實(shí)現(xiàn)預(yù)算和資產(chǎn)的管理系統(tǒng)對(duì)接

基于以上分析和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第四十四條“建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，做好資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、分析工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理”要求，高校應(yīng)當(dāng)用信息化手段促進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合，建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，并將其納入“數(shù)字化校園”系統(tǒng)。預(yù)算信息公開，資產(chǎn)信息共享，實(shí)現(xiàn)信息互通。資產(chǎn)管理部門利用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中真實(shí)、詳細(xì)的數(shù)據(jù)，結(jié)合資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，生成資產(chǎn)購置計(jì)劃，為預(yù)算審批提供參考。資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)完成資產(chǎn)的預(yù)算、申報(bào)及審批等全過程，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)預(yù)算、申購、配置、使用、處置等全過程控制，提高管理效率。

4、 強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)與預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制，維護(hù)其嚴(yán)肅性權(quán)威性

加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)與預(yù)算管理的檢查監(jiān)督，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性權(quán)威性。高校的資金來源主要是政府財(cái)政撥款，所有理應(yīng)接受全社會(huì)的監(jiān)督。信息公開是強(qiáng)化監(jiān)督的重要舉措。內(nèi)部控制制度對(duì)資產(chǎn)與預(yù)算監(jiān)控，監(jiān)察審計(jì)等部門對(duì)資產(chǎn)的計(jì)劃配置、使用管理、處置流程等進(jìn)行監(jiān)督檢查。通過實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督，對(duì)超預(yù)算、未審批自行構(gòu)建資產(chǎn)等違規(guī)、違紀(jì)行為進(jìn)行及時(shí)懲處，追究相關(guān)部門及人員的責(zé)任。不斷提高預(yù)算與資產(chǎn)管理水平，促進(jìn)兩者有機(jī)結(jié)合。

5、 完善資產(chǎn)預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制

將資產(chǎn)是否得到充分有效的利用、資產(chǎn)采購成本是否合理，資產(chǎn)使用是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)作為績效評(píng)估的重要指標(biāo)，建立起規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的績效評(píng)價(jià)體系，對(duì)資產(chǎn)的預(yù)算、成本、使用、效益等情況做出客觀、公平、公正的評(píng)價(jià)。并以預(yù)算管理績效評(píng)估機(jī)制作為補(bǔ)充，對(duì)資產(chǎn)的采購、使用情況進(jìn)行有效的管理，實(shí)現(xiàn)“以存量制約增量、以增量調(diào)節(jié)存量”，以提高資產(chǎn)的使用效益，強(qiáng)化資產(chǎn)管理。

圖示：預(yù)算、資產(chǎn)的全過程內(nèi)控管理圖

六、結(jié)束語

通過以上分析可以看到，缺乏有效的內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)，高校資產(chǎn)管理中存在風(fēng)險(xiǎn)會(huì)嚴(yán)重阻礙高校財(cái)務(wù)目標(biāo)和經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過預(yù)算控制加強(qiáng)高校資產(chǎn)管理，其本身就是高校內(nèi)部控制管理的有效方法，不僅能促進(jìn)維護(hù)國有資產(chǎn)的合理配置和有效利用，而且有利于深化財(cái)政預(yù)算改革、完善預(yù)算編制。進(jìn)一步通過信息化的內(nèi)部控制手段，才能讓制度不再是一紙空文，而是鑲嵌在工作流程中的不可繞過的一環(huán)，才能切實(shí)提高制度的執(zhí)行力，捍衛(wèi)制度的嚴(yán)肅性，實(shí)現(xiàn)制度的有效性，最終使高校完成其發(fā)展目標(biāo)和使命，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

［1］王卓.關(guān)于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的工作機(jī)制研究［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2014（7）：15-16.

［2］吳海英.高校固定資產(chǎn)管理內(nèi)控缺陷及對(duì)策研究［J］.新經(jīng)濟(jì)，2014，5（中）：35-36.

［3］魏微.陳留平.淺析高校內(nèi)部控制制度［J］.財(cái)會(huì)通訊［J］.2012，10（中）：108-109.

［4］胡峰瑋.高校資產(chǎn)管理存在的問題及對(duì)策［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2013（14）.

［5］張兆許.高等學(xué)校資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的改進(jìn)措施［J］.會(huì)計(jì)之友，2013，11（中）109-110.

［6］徐奕舒，王春暉.內(nèi)部控制視角下高校收費(fèi)票據(jù)管理探析［J］.會(huì)計(jì)之友，2014，19：114-116.

［7］崔建東.對(duì)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的幾點(diǎn)看法［J］.合作經(jīng)濟(jì)與科技，2010（13）：74-75.

［8］蘇素紅. 事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合之我見［J］. 財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2014（7）115-116

（責(zé)任編輯：劉康）

江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目《高校內(nèi)部控制指引研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2014SJA002）階段研究成果。同時(shí)系江蘇省首期會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才研究項(xiàng)目《江蘇省高校內(nèi)控問題研究》階段研究成果。