中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)之設(shè)置與職能重構(gòu)

王誠

摘 要：我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置與職能上存在的問題較多，不利于加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理與保護(hù)。設(shè)立統(tǒng)一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)，將管理職能與執(zhí)法職能相分離，以提供高質(zhì)量的行政服務(wù)為基本理念，弱化乃至取消行政裁決職能，為我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)事業(yè)發(fā)展提供制度保障。

關(guān)鍵詞：知識(shí)產(chǎn)權(quán)；機(jī)構(gòu)設(shè)置；行政管理；行政執(zhí)法；重構(gòu)

2008年6月，國務(wù)院正式頒布實(shí)施《國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》，標(biāo)志著我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展進(jìn)入國家級(jí)戰(zhàn)略高度。改革、健全我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制已具有切實(shí)必要性和重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

從我國目前知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配情況來看，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理的機(jī)關(guān)眾多。這是由于中國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法一直采取單行立法模式，針對(duì)不同的知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體在我國就設(shè)置了不同的行政管理部門。2004年，中國政府還建立了由這十多個(gè)部門組成的國家保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作組，負(fù)責(zé)各部門的協(xié)調(diào)，并推動(dòng)加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的法律法規(guī)建設(shè)，指導(dǎo)各地知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作。

因此，有學(xué)者認(rèn)為我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)在設(shè)置與職能方面具有多元化、多層級(jí)和一體化的特點(diǎn)。所謂“多元化”是指知識(shí)產(chǎn)權(quán)由不同的行政機(jī)構(gòu)來保護(hù)；而“多層級(jí)”則是指各行政管理機(jī)構(gòu)從中央到地方又分為若干個(gè)管理層次；“一體化”則是指行政立法、授權(quán)和保護(hù)職能集于一身。

這種多元化、多層級(jí)和一體化的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理與執(zhí)法體制在知識(shí)產(chǎn)權(quán)普及、推廣和保護(hù)等方面曾經(jīng)取得了顯著的成績，現(xiàn)階段我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置與職能方面主要存在以下幾方面問題：

第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散，職能部門太多，行政管理成本過高。各機(jī)構(gòu)之間職能雖有交叉，信息卻不能互通和共享，容易出現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、重復(fù)授權(quán)、無效授權(quán)等結(jié)果，無形中又增加了軟性的行政成本。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置過多也是一些知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利沖突的原因之一。

第二，行政效率低下，給公眾造成困擾。由于各部門職能劃分不夠清晰，各機(jī)關(guān)往往各自為政，不斷設(shè)法擴(kuò)張自己的權(quán)力范圍，部門利益化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，整體效能不斷下降，阻礙了政府綜合協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮，給接受服務(wù)的社會(huì)公眾造成不必要的困擾。

第三，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門集行政立法、管理、執(zhí)法職能于一身，負(fù)擔(dān)和壓力過重，且不符合法治制衡的原則。我國現(xiàn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法權(quán)的配置是根據(jù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的種類不同，與該類型知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政管理權(quán)劃歸同一政府機(jī)關(guān)，各執(zhí)法部門之間沒有從屬關(guān)系。

第四，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的多元化、復(fù)雜化不利于TRIPS協(xié)議的執(zhí)行及開展國際交流。我國作為TRIPS協(xié)議的成員國，應(yīng)這一原則的要求，行政管理機(jī)關(guān)理應(yīng)盡量提高行政透明度。但實(shí)際上，我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)各部門政令繁多、數(shù)量巨大，甚至有時(shí)相互沖突，難以貫徹執(zhí)行透明度原則。這種知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)分散的狀況，嚴(yán)重地影響了我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)事業(yè)的國際交流。

因此，改革與健全我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的設(shè)置與職能已經(jīng)勢在必行。

（一）知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置之一般原則

首先，要適應(yīng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展的需要。一個(gè)國家行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否科學(xué)，是否合理，首先要看它是否合乎本國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的客觀需要。知識(shí)產(chǎn)權(quán)畢竟共性大于個(gè)性，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基本原理是一致的。無論是從知識(shí)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)還是從發(fā)展規(guī)律來看，由一個(gè)統(tǒng)一的國家行政管理機(jī)構(gòu)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)會(huì)是最便捷、最有效的途徑。

其次，要遵循精簡、高效的原則。我國憲法規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義”。只有在體系完整嚴(yán)密的組織領(lǐng)導(dǎo)下，才能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)縱向系統(tǒng)的有效監(jiān)督和橫向系統(tǒng)間的密切協(xié)作。

第三，優(yōu)化職能，堅(jiān)持服務(wù)行政原則。所謂“服務(wù)行政”，是一種以公共利益和公共責(zé)任為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理方式以服務(wù)為主的行政管理模式。

（二）國外有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能的一般做法

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，從世界范圍看，絕大多數(shù)國家采取的是相對(duì)統(tǒng)一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置。

將工業(yè)產(chǎn)權(quán)管理和版權(quán)管理分開來的二合一模式有其一定的優(yōu)勢。由于專利、商標(biāo)都需要資格審查和在先檢索，具有同質(zhì)性，專利糾紛和商標(biāo)糾紛也常常聯(lián)系在一起，需要聯(lián)合執(zhí)法，因此，將所有的工業(yè)產(chǎn)權(quán)活動(dòng)集中在一個(gè)工業(yè)產(chǎn)權(quán)局管理之下，有助于管理者更有效地使用管理技能，更大限度地提高管理效率，并能緩解專業(yè)人員不足的現(xiàn)狀。

總的來看，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理集中在一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)之下，已為越來越多的國家和地區(qū)所采納。反觀我國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理，有著一個(gè)龐大而復(fù)雜的管理系統(tǒng)，行政管理成本高企，行政效率卻很低下。

從知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的職能考察，國外知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的職能主要可概括為如下四方面：知識(shí)產(chǎn)權(quán)的登記、注冊(cè)與評(píng)審；知識(shí)產(chǎn)權(quán)的信息傳播與管理；提供立法建議與制定行政規(guī)章；對(duì)外談判和國際交流等。

由于我國現(xiàn)有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)在設(shè)置與職能上存在明顯不足，適當(dāng)精簡管理機(jī)構(gòu)，整合行政職能，合理配置行政資源，以進(jìn)一步完善我國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制。

首先，應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)。

其次，優(yōu)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)的職能，將行政管理與行政執(zhí)法相分離。

第三，成立專門的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法隊(duì)伍，并適時(shí)調(diào)整行政執(zhí)法內(nèi)容。

關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的內(nèi)容，過去主要有行政處理（包括行政調(diào)解，行政裁決，行政復(fù)議，行政仲裁等）、行政查處（包括行政處罰，行政強(qiáng)制等）、行政救濟(jì)、行政處分、行政法制監(jiān)督等形式。其中，行政查處構(gòu)成了知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法最為核心的內(nèi)容。行政裁決是行政主體對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動(dòng)相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁決的一種行為，如果當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服，傳統(tǒng)理論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟。然而知識(shí)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是私權(quán)，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題上，更多的應(yīng)是由權(quán)利人作為民事主體自行啟動(dòng)民事程序從而得到民事救濟(jì)。只有少數(shù)對(duì)公共利益造成危害的情況下，才啟動(dòng)行政執(zhí)法。按照TRIPS協(xié)議的規(guī)定，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)也應(yīng)整體被弱化，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)不再具有終局性，所有行政保護(hù)均須接受司法審查。這是因?yàn)橹R(shí)產(chǎn)權(quán)是民事權(quán)利，將司法機(jī)構(gòu)設(shè)置為民事爭議的最終處理機(jī)構(gòu)更符合法治原則。但是知識(shí)產(chǎn)權(quán)畢竟也具有公益內(nèi)容的一面，有些侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為也給國家和社會(huì)公眾利益造成損害，因此有必要對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)給予行政保護(hù)，可以說知識(shí)產(chǎn)權(quán)私權(quán)的公權(quán)化因素為知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法提供了客觀基礎(chǔ)和內(nèi)在條件。而且由于知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)相對(duì)司法救濟(jì)而言具有程序簡易、成本低、周期短等優(yōu)勢，特別是從我國解決糾紛的歷史傳統(tǒng)和文化機(jī)制角度看，民眾對(duì)行政機(jī)制解決糾紛的權(quán)威性和認(rèn)可度還較高，因此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法在未來仍將發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的重要作用。有鑒于此，《綱要》提出加強(qiáng)司法保護(hù)體系和行政執(zhí)法體系建設(shè)，發(fā)揮司法保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)作用。言下之意，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)還將繼續(xù)存在一定時(shí)期。

因此，我國未來知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法制度的發(fā)展模式可以定位為：以提供專業(yè)的行政執(zhí)法水平作為基本理念，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法體系的建設(shè)，在不減損已有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平的前提下取消對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事糾紛的行政裁決，適時(shí)調(diào)整行政查處力度，最終由知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)與行政保護(hù)的雙軌制向司法保護(hù)的單軌制過渡。