黃健元　　劉彧美　　王　歡

(1 河海大學(xué)人口研究所；2 河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，211100)

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公平視域下機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政的功效分析*

黃健元1劉彧美2王歡1

(1 河海大學(xué)人口研究所；2 河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，211100)

2015年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”。本文在圍繞起點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果三個(gè)維度對(duì)新政出臺(tái)前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平情況進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上,分析新政帶來(lái)的一定程度上促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平發(fā)展、推動(dòng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展、促進(jìn)人員合理流動(dòng)的直接功效，并且進(jìn)一步對(duì)職業(yè)年金的建立倒逼企業(yè)年金的發(fā)展，企業(yè)年金的發(fā)展倒逼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平發(fā)展的潛在功效進(jìn)行了剖析。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建出底線公平養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的過(guò)渡性結(jié)構(gòu)，隨著政府財(cái)政支付社會(huì)統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金能力的提高，這一結(jié)構(gòu)最終應(yīng)發(fā)展成為真正意義上底線公平養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的目標(biāo)結(jié)構(gòu)。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政；功效；底線公平；過(guò)渡性結(jié)構(gòu)；目標(biāo)結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)90年代初，為減輕因國(guó)家—單位完全保障模式下企業(yè)職工養(yǎng)老所帶來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)，政府積極建立與發(fā)展企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)過(guò)20余年的發(fā)展，以機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員退休養(yǎng)老制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系業(yè)已形成。但是在這一體系實(shí)際運(yùn)行中“多軌制”一直存在，三類人群基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中公平缺失所引起的社會(huì)各階層之間矛盾激化、人們質(zhì)疑與不滿的呼聲不斷高漲，影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。2015年1月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào))(本文將其稱為“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政”)，公職人員與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”，新政的出臺(tái)無(wú)疑被視為實(shí)現(xiàn)不同人群之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平，從而有效化解社會(huì)矛盾、回應(yīng)人們對(duì)制度公平迫切需求的一劑良方。

新政出臺(tái)之前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平存在一定不足，不僅制度覆蓋率狹窄，沒(méi)有覆蓋所有人群，不同人群的權(quán)利和義務(wù)也不對(duì)稱，部門管理、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作模式也存在差異，不同人群的養(yǎng)老金待遇差距很大(王艷萍，2009)，[1]公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的優(yōu)越性更是加重了社會(huì)不公平感。條塊分割的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制不僅造成社會(huì)成員間的不公平，還阻礙了要素的合理流動(dòng)，損害了勞動(dòng)力資源的有效配置(王艷萍，2011)。[2 ]“底線公平”概念的提出為養(yǎng)老保險(xiǎn)公平的構(gòu)建提供了理論依據(jù)，底線及其以下部分是政府的責(zé)任，通常是法定的、強(qiáng)制的；底線以上的部分，企業(yè)、個(gè)人和家庭以及非政府組織等也要各負(fù)其責(zé)(景天魁，2004)。[3]為了構(gòu)建公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)從而構(gòu)成養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱模式(黃健元，2012)。[4]除此之外，先建立不同人群有序組合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，然后再實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在各人群內(nèi)的公平，最后推進(jìn)多元制度的整合，實(shí)現(xiàn)人人享有體面的老年生活(鄭功成，2008)。[5]在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，企業(yè)年金作為多層次社保體系的第二支柱，與第一支柱和企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求相比，存在的差距很大，嚴(yán)重影響了構(gòu)建多層次社保體系。其發(fā)展滯后的重要原因之一是稅收政策不統(tǒng)一和不完整所產(chǎn)生的制約作用(鄭秉文，2010)。[6]新政出臺(tái)后，人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)金維剛(2015)表示，職業(yè)年金強(qiáng)制性建立，將刺激我國(guó)企業(yè)年金迅速發(fā)展。[7]可見(jiàn)，現(xiàn)有研究中我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平的改革構(gòu)想和發(fā)展路徑等方面已經(jīng)積累了頗有成效的研究，如何在新政出臺(tái)后進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平發(fā)展，是我們面臨的重大課題。

本文在分析新政出臺(tái)前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平情況的基礎(chǔ)上，著重分析了新政出臺(tái)后的直接功效，并且進(jìn)一步對(duì)潛在功效進(jìn)行挖掘，進(jìn)而構(gòu)建出底線公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，期望對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平發(fā)展提供借鑒。

一、新政實(shí)施前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平狀況

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平情況可以在公平的過(guò)程性視角下進(jìn)行討論，本文主要選取起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平中的幾個(gè)方面。[8]

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)起點(diǎn)公平中，義務(wù)的公平主要指的是公民享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇時(shí)所履行的繳費(fèi)義務(wù)。建國(guó)之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員就一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家保障制度，個(gè)人不用承擔(dān)任何的繳費(fèi)義務(wù)，因而這類人群的繳費(fèi)義務(wù)始終處于缺失狀態(tài)。與此相反的是，企業(yè)職工和絕大部分城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)義務(wù)的履行則是享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利不可或缺的先決條件，在同樣的退休養(yǎng)老面前，企業(yè)職工必須要通過(guò)承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，甚至是承擔(dān)對(duì)生活造成一定壓力的個(gè)人繳費(fèi)義務(wù)才能享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，因此他們很容易產(chǎn)生不滿與質(zhì)疑。而城鄉(xiāng)居民卻對(duì)此差別持有勉強(qiáng)認(rèn)同的態(tài)度，與之前沒(méi)有任何養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以參加的情況相比，能夠通過(guò)繳費(fèi)的方式參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，已值得慶幸。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)程公平在于制度規(guī)則與實(shí)施應(yīng)無(wú)差別地適用于所有參保人員，主要涉及籌資模式及繳費(fèi)兩個(gè)方面。在籌資模式上，新政前機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員退休養(yǎng)老制度，延用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家保障的財(cái)政供款模式，這決定了籌資責(zé)任的單一化，個(gè)人不具有籌資責(zé)任，完全由政府負(fù)擔(dān)；企業(yè)職工則實(shí)行統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制度，責(zé)任由企業(yè)和個(gè)人共擔(dān)；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金均由“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”構(gòu)成，形式上采用三方籌資模式，籌資責(zé)任多元化。在繳費(fèi)上，公職人員退休養(yǎng)老制度個(gè)人不用繳費(fèi)，退休時(shí)直接領(lǐng)取由國(guó)家財(cái)政提供的養(yǎng)老金。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)責(zé)任主體為企業(yè)和個(gè)人，企業(yè)按照職工工資總額的20%繳費(fèi)，職工個(gè)人則繳納8%，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較為沉重。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)規(guī)則中共100元～2000元共計(jì)12個(gè)年繳費(fèi)檔次可供選擇，大多數(shù)城鄉(xiāng)居民，特別是農(nóng)村居民選擇的都是當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)中的較低檔次繳費(fèi)水平。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)果公平受到起點(diǎn)及過(guò)程公平的綜合影響，意味著退休人員應(yīng)具有大致相同的“境遇”，主要涉及養(yǎng)老金給付水平及參保人員對(duì)制度認(rèn)可情況。在養(yǎng)老金給付水平上，2013年公職人員個(gè)人平均養(yǎng)老金年收入可達(dá)4.6萬(wàn)元，替代率可達(dá)90%；而企業(yè)職工為1.6萬(wàn)元，替代率為40%；城鄉(xiāng)居民僅為0.098萬(wàn)元，替代率僅為10%，三類人群待遇水平差距懸殊；在制度認(rèn)可上，相較于受益頗多而強(qiáng)烈認(rèn)同的公職人員，結(jié)果公平的嚴(yán)重缺失已經(jīng)引起處于弱勢(shì)地位的企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民嚴(yán)重不滿，但由于無(wú)力改變現(xiàn)狀，大多數(shù)職工及城鄉(xiāng)居民選擇被動(dòng)接受。新政前養(yǎng)老保險(xiǎn)公平情況見(jiàn)表1。

二、新政實(shí)施的直接功效

新政的出臺(tái)使得公職人員與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”，在制度形式統(tǒng)一上邁出了重要一步，將在多個(gè)方面發(fā)揮積極的功效。

(一)一定程度上促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平發(fā)展

新政規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，采用相同的費(fèi)率，并且實(shí)行與繳費(fèi)相掛鉤的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。公職人員與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“并軌”，將結(jié)束長(zhǎng)期以來(lái)公職人員繳費(fèi)義務(wù)缺失“合理化”的歷史，使得以繳費(fèi)義務(wù)的履行作為享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利這一條件對(duì)三類人群具有同等的適用性。這使得三類人群在參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的義務(wù)履行上具有形式公平，能夠在一定程度上緩和企業(yè)職工對(duì)自身繳費(fèi)義務(wù)履行合理性的質(zhì)疑，也能夠增加城鄉(xiāng)居民對(duì)繳費(fèi)義務(wù)履行的認(rèn)同。從這一點(diǎn)來(lái)看，制度的“并軌”所帶來(lái)的不同人群在繳費(fèi)義務(wù)承擔(dān)上的一致性，可以在一定程度上改善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)起點(diǎn)公平缺失的現(xiàn)狀,促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平發(fā)展。

表1　制度“并軌”前后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平變化

除此之外，新政將徹底結(jié)束長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)公職人員實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政供款制，改變由政府完全負(fù)責(zé)的單向度籌資模式。單位與公職人員個(gè)體共同繳費(fèi)，能夠?qū)崿F(xiàn)與現(xiàn)階段部分積累制下的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(制度出臺(tái)時(shí)未滿60周歲的城鄉(xiāng)居民)在籌資模式上的統(tǒng)一。從籌資模式這一角度而言，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“并軌”能在形式上實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民三類人群基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合，進(jìn)一步縮小三類人群基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的差距，這在促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過(guò)程公平實(shí)現(xiàn)方面具有重大的進(jìn)步，企業(yè)職工與城鄉(xiāng)居民對(duì)制度的認(rèn)同感也有所提升(新政后公平變化情況見(jiàn)表1)。

(二)推動(dòng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展

現(xiàn)階段，我國(guó)初步形成了以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為第一支柱、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)為第二支柱、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)為第三支柱的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政實(shí)施之前，在第二支柱補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)中，只有企業(yè)年金為自愿執(zhí)行，職業(yè)年金以及城鄉(xiāng)居民年金則完全處于空白狀態(tài)，不同人群的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未完全建立，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)還遠(yuǎn)未承擔(dān)起第二支柱應(yīng)有的作用。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在中國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的3億人中，僅有7%的參保人員同時(shí)擁有企業(yè)年金保障。個(gè)人購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)更是寥寥無(wú)幾，中國(guó)人均長(zhǎng)期壽險(xiǎn)保單持有量?jī)H為0.1份，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家1.5份以上的水平。[9]

補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)，一方面是緩解第一支柱的壓力，另一方面在于改善和提高退休者生活水平并適當(dāng)調(diào)節(jié)收入分配。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政實(shí)施以后，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，一定程度上填補(bǔ)了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的空白，推動(dòng)了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。職業(yè)年金也開(kāi)始發(fā)揮補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用：一方面，職業(yè)年金的建立能夠保證新政實(shí)施后機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇水平不降低。新政實(shí)施后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇發(fā)放與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本是一致的，這部分養(yǎng)老金的替代率不會(huì)超過(guò)60%，而改革前機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金替代率在70%～90%。職業(yè)年金預(yù)計(jì)能將替代率提高20%以上，有效保證了保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后待遇不降低；[10]另一方面，職業(yè)年金的建立可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。政策規(guī)定，職業(yè)年金基金采用個(gè)人賬戶方式管理，實(shí)行單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，單位繳納職業(yè)年金費(fèi)用的比例為本單位工資總額的8%，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的4%，改變了原有公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金籌集由國(guó)家完全負(fù)責(zé)的情況，在不降低原有待遇的前提下，有效減少政府支出。

(三)促進(jìn)人員的合理流動(dòng)

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)之一就是建立與勞動(dòng)力市場(chǎng)相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，促進(jìn)勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)。而改革之前，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工兩大群體不同的保險(xiǎn)制度對(duì)人才流動(dòng)造成了巨大的障礙。按照原有養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的規(guī)定，原公職人員在脫離單位后將面臨一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)：不僅退休后的養(yǎng)老待遇大大降低，而且由于缺乏個(gè)人賬戶的積累，待遇甚至低于該企業(yè)原有職工，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)部分更是“零積累”。以2013年為例，公職人員年平均養(yǎng)老金為4.6萬(wàn)元，而企業(yè)職工僅為1.6萬(wàn)元，差距接近3倍。也就是說(shuō)，公職人員往企業(yè)流動(dòng)就意味著對(duì)當(dāng)前積累的養(yǎng)老權(quán)益的放棄，這就導(dǎo)致一些本來(lái)有意愿進(jìn)入企業(yè)工作的公職人員因此而放棄這一想法。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政出臺(tái)后，阻礙兩類人群之間相互流通的養(yǎng)老金壁壘將被打破。新政明確了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員將實(shí)行與企業(yè)職工相同的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶形結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這就給兩類人群流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的合理轉(zhuǎn)移接續(xù)提供了條件。政策規(guī)定，參保人員跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)或在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)，在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額隨同轉(zhuǎn)移，且工作人員轉(zhuǎn)移前后的繳費(fèi)年限 (含視同繳費(fèi)年限) 連續(xù)計(jì)算。這一政策改變了新政前公職人員及企業(yè)職工雙向流動(dòng)時(shí)轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定不同的情況，減少了兩類人群流動(dòng)后的統(tǒng)籌基金的損失，維護(hù)了其合法權(quán)利。另一方面，職業(yè)年金計(jì)劃建立后，隨著兩類人群的流動(dòng)，可以將機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金與企業(yè)年金計(jì)劃相銜接，[11]個(gè)人賬戶將隨著人員流動(dòng)一同轉(zhuǎn)移。這就改變了原有政策中公職人員轉(zhuǎn)入企業(yè)后缺少企業(yè)年金積累的情況，保證了養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)后的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)可以繼續(xù)發(fā)揮其作用?？梢?jiàn)新政的出臺(tái)，打通了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員橫向流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)的“瓶頸”，有利于促進(jìn)人力資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

三、新政潛在功效的挖掘

(一)職業(yè)年金“倒逼”企業(yè)年金的發(fā)展

1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》首次提出“企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)”的概念，直至2004年我國(guó)真正開(kāi)始建立起以信托模式為基礎(chǔ)的企業(yè)年金制度。雖然中國(guó)企業(yè)年金制度框架已初步形成，年金市場(chǎng)得以初步建立，但在中國(guó)多層次社保體系中，企業(yè)年金還遠(yuǎn)未承擔(dān)起第二支柱應(yīng)有的作用，在一定程度上影響了社保體系整體建設(shè)。中國(guó)企業(yè)年金市場(chǎng)發(fā)展還很不充分，絕大多數(shù)企業(yè)仍然沒(méi)有建立企業(yè)年金，尤其是中小企業(yè)年金市場(chǎng)發(fā)展嚴(yán)重不足，基金積累規(guī)模小。

從圖1可以看出，我國(guó)企業(yè)年金職工參保率低，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，發(fā)展大大滯后。以2014年為例，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加職工人數(shù)為31946萬(wàn)人，而企業(yè)年金參加職工人數(shù)為2293萬(wàn)人，僅為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的7%。不僅如此，從增長(zhǎng)量來(lái)看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人數(shù)從2009年的21567萬(wàn)人增至2014年的31946萬(wàn)人，增長(zhǎng)了10379萬(wàn)人；而企業(yè)年金參加職工人數(shù)從2009年的1179萬(wàn)人增至2014年的2293萬(wàn)人，僅增長(zhǎng)了1114萬(wàn)人。

數(shù)據(jù)來(lái)源：2012-2014年《全國(guó)企業(yè)年金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要》；2009-2014年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

圖12009-2014年全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)及企業(yè)年金參加人數(shù)

從圖2可以看出，2013年我國(guó)參加企業(yè)年金職工人數(shù)占勞動(dòng)年齡人口比例僅為2.2%，而大多數(shù)OECD國(guó)家這一比例不僅遠(yuǎn)超我國(guó)，甚至高達(dá)幾十倍，比利時(shí)和德國(guó)這一比例已超過(guò)50%。

數(shù)據(jù)來(lái)源：Pensions at a Glance 2015:OCED AND G20 INDICATORS.

從替代率來(lái)看，目前我國(guó)主要依靠基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)揮作用，企業(yè)年金替代率不僅遠(yuǎn)低于OECD國(guó)家，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率也差距懸殊。根據(jù)測(cè)算，我國(guó)企業(yè)年金替代率不到1%，幾乎可以忽略不計(jì)，而圖3中OECD七個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)平均替代率為60%，其中企業(yè)年金平均替代率高達(dá)23%。美國(guó)、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、加拿大四國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)年金替代率水平幾乎相當(dāng)，英國(guó)企業(yè)年金替代率甚至略高于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

國(guó)際數(shù)據(jù)來(lái)源：Pensions at a Glance2015:OCED AND G20 INDICATORS；中國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)企業(yè)年金發(fā)展滯后的政策因素分析——兼論“部分TEE”稅優(yōu)模式的選擇》，(鄭秉文，2010)。

圖3部分國(guó)家自愿性DC年金計(jì)劃及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率情況

企業(yè)年金發(fā)育不足究其原因是多方面造成的，不僅企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)過(guò)重，繳費(fèi)率高于大多數(shù)國(guó)家；而且稅收政策激勵(lì)不足，稅收政策出臺(tái)較晚且優(yōu)惠力度小，對(duì)企業(yè)和職工缺乏吸引力，從而嚴(yán)重制約了企業(yè)年金市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大。

新政的出臺(tái)雖然使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員、企業(yè)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在義務(wù)履行、籌資模式、計(jì)發(fā)辦法等方面進(jìn)行了統(tǒng)一，促進(jìn)了三類人群之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)，但三類人群在繳費(fèi)與待遇規(guī)則、養(yǎng)老金給付水平、養(yǎng)老金對(duì)基本生活保障能力和制度認(rèn)可性等方面將仍然存在相當(dāng)大的差異，公平缺失問(wèn)題并未從根本上得到改變。隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政的出臺(tái)，將有大約3700萬(wàn)人納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，[12]隨之將同步強(qiáng)制性建立職業(yè)年金，依托于公職人員這一職業(yè)身份以及政府的支持，可以預(yù)見(jiàn)，職業(yè)年金勢(shì)必會(huì)得到良好發(fā)展。由于職業(yè)年金實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行并且擁有較高的籌資水平，而企業(yè)年金為非強(qiáng)制執(zhí)行，今后職業(yè)年金積累的規(guī)模將有可能會(huì)超過(guò)企業(yè)年金，這就使得“雙軌制”下養(yǎng)老金待遇較大的差距將會(huì)繼續(xù)存在，甚至加劇企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員之間的不公平情況。為避免這一情況發(fā)生，政府應(yīng)采取相應(yīng)措施刺激企業(yè)年金合理發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)大幅調(diào)整優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率，降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率，逐步提高企業(yè)年金替代率?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著職業(yè)年金的迅速發(fā)展勢(shì)必會(huì)對(duì)企業(yè)年金的發(fā)展產(chǎn)生倒逼的態(tài)勢(shì)，刺激企業(yè)年金迅速發(fā)展。

(二)企業(yè)年金發(fā)展進(jìn)一步“倒逼”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平發(fā)展

我國(guó)企業(yè)年金多年來(lái)發(fā)育不足的重要原因之一就是企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中企業(yè)需要繳納的費(fèi)率為20%，這就導(dǎo)致許多企業(yè)特別是中小企業(yè)資金壓力大，甚至連“五險(xiǎn)一金”都無(wú)法提供，實(shí)在無(wú)力再建立自愿性的企業(yè)年金計(jì)劃，因而對(duì)企業(yè)年金的發(fā)展產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率已高于世界上大多數(shù)國(guó)家，企業(yè)的繳費(fèi)率甚至高于某些國(guó)家企業(yè)和個(gè)人的總繳費(fèi)水平。

企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率居高不下，重要原因之一便是政府責(zé)任的缺失。在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，為減輕因國(guó)家—單位保障模式下企業(yè)職工養(yǎng)老所帶來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)，政府通過(guò)規(guī)則的制定將籌資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和個(gè)人共同擔(dān)負(fù)，而自身則沒(méi)有主動(dòng)承擔(dān)制度轉(zhuǎn)制成本，這就加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的壓力。而在新政出臺(tái)前，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員退休養(yǎng)老制度，政府包攬，承擔(dān)全部責(zé)任；對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，政府不僅在資金籌集“入口”上承擔(dān)了一定責(zé)任，對(duì)參保人群進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，同時(shí)在資金“出口”上也承擔(dān)責(zé)任，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放和增發(fā)養(yǎng)老金的部分；而對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府則主要負(fù)有兜底責(zé)任，在制度自身收不抵支時(shí)才“伸出援手”，政府責(zé)任處于一定的缺失狀態(tài)，反而將大部分壓力轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)。新政出臺(tái)之后，政府在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的責(zé)任缺失問(wèn)題并未得到改善，企業(yè)壓力并未降低，這對(duì)企業(yè)而言是極不公平的。

較高的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，不僅給企業(yè)帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān)，也抑制了企業(yè)繳費(fèi)積極性，更成為企業(yè)增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的絆腳石。企業(yè)年金若想實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)必須降低，政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的支持力度。一些省市已經(jīng)意識(shí)到過(guò)高的企業(yè)費(fèi)率不利于社會(huì)保險(xiǎn)的公平發(fā)展，開(kāi)始逐漸采取改革措施。早在2012年，杭州市參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的用人單位繳費(fèi)比例統(tǒng)一調(diào)整為14%。深圳緊隨其后，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例從2013年1月1日起調(diào)整為13%。同年上海市出臺(tái)文件，將本市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例由原來(lái)的30%調(diào)整為29%。另外，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)比例均有所下調(diào)，總體費(fèi)率下降2.5個(gè)百分點(diǎn)。杭州和深圳市的實(shí)踐證明了我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比率仍有一定下調(diào)空間，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，各個(gè)省份終將有能力實(shí)現(xiàn)費(fèi)率的下調(diào)。降低企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率將切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，在促進(jìn)企業(yè)年金健康發(fā)展的同時(shí)，有利于增加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率，改善政府在三類人群養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中承擔(dān)責(zé)任的公平情況，進(jìn)一步倒逼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平發(fā)展。

綜上，新政出臺(tái)后帶來(lái)的直接以及挖掘后的潛在功效可以進(jìn)一步促進(jìn)底線公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展。

四、底線公平養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建

現(xiàn)階段，我國(guó)初步形成了以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為第一支柱、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)為第二支柱、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)為第三支柱的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但由于第二支柱、第三支柱發(fā)展嚴(yán)重滯后，養(yǎng)老保險(xiǎn)功能的重?fù)?dān)主要由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須確保我國(guó)老年公民人人都能享有基本生活保障，這包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是保障底線公平；二是突出個(gè)人能力差異。

構(gòu)建統(tǒng)一的底線公平的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，首先，實(shí)行統(tǒng)一的、完全由政府承擔(dān)籌資責(zé)任的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，保障底線公平。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金應(yīng)由政府負(fù)責(zé)提供，平等保障老年公民最基本的生活；其次，建立形式統(tǒng)一的個(gè)人賬戶制度，允許體現(xiàn)個(gè)體差異與義務(wù)。在個(gè)人賬戶養(yǎng)老金資金來(lái)源上，可以由個(gè)人繳費(fèi)形成，也可以由多方共同承擔(dān)，實(shí)行多繳多得，且個(gè)人賬戶形成的養(yǎng)老金積累歸個(gè)人所有；再次，實(shí)行統(tǒng)一制度規(guī)則。即除形式統(tǒng)一以外，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)則也統(tǒng)一，但允許一些方面存在差異以體現(xiàn)人群特征；最后，合理界定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度功能，建立底線公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在實(shí)現(xiàn)底線公平的基礎(chǔ)上，應(yīng)合理界定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱的功能。

與改革開(kāi)放初期相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平發(fā)生了質(zhì)的飛躍，但現(xiàn)階段由政府完全負(fù)責(zé)、為每一個(gè)社會(huì)成員提供能夠滿足老年人基本生活的基本養(yǎng)老金仍存在諸多困難，這決定了“底線公平”的部分只能以低水平起步。而第二支柱中，目前除公職人員在制度并軌后其職業(yè)年金是強(qiáng)制性執(zhí)行之外，企業(yè)年金依然為自愿執(zhí)行，城鄉(xiāng)居民年金則完全處于空白狀態(tài)，不同人群的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未完全建立。在這一現(xiàn)實(shí)下，充分體現(xiàn)效率及個(gè)人職業(yè)、身份特征的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金仍將在第一支柱中與基礎(chǔ)養(yǎng)老金共同發(fā)揮保障老年人基本生活的功能。這意味著，基礎(chǔ)養(yǎng)老金不能獨(dú)立地起到保障老年人基本生活的作用，“底線公平”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系并不能完全體現(xiàn)出“底線公平”的意義。從這一角度來(lái)講，近期能構(gòu)建的“底線公平”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架只能是一種過(guò)渡性結(jié)構(gòu)(見(jiàn)圖4)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提高，政府財(cái)政支付社會(huì)統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金能力的提高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平會(huì)不斷提高。這時(shí)政府可以逐漸減輕企業(yè)及相關(guān)組織在個(gè)人賬戶中的籌資責(zé)任，使其轉(zhuǎn)向投入到第二支柱的發(fā)展之中，并逐步實(shí)施強(qiáng)制性的年金制度，為每一位社會(huì)成員提供一份年金。當(dāng)政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇能夠完全承擔(dān)起公平保障每一位社會(huì)成員老年最基本生活的責(zé)任時(shí)，可以建立起普遍性的國(guó)民年金作為第一支柱；同時(shí)，完全積累制下的個(gè)人賬戶和年金賬戶可以合并構(gòu)成第二支柱；以第一支柱國(guó)民年金公平保障社會(huì)成員老年最基本生活，從而構(gòu)成真正意義上“底線公平”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系(見(jiàn)圖5)。

圖5　底線公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系目標(biāo)結(jié)構(gòu)

五、結(jié)論與討論

1.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政將使得我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形式上具有統(tǒng)一的模式，公職人員開(kāi)始履行繳費(fèi)義務(wù)，表明我國(guó)正在向公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展邁步。職業(yè)年金的建立不僅能夠保證新政后機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員待遇標(biāo)準(zhǔn)不降低，更在一定程度上填補(bǔ)了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的空白，推動(dòng)了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。新政規(guī)定在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的，在轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶累計(jì)儲(chǔ)存額的同時(shí)轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金，這一政策減少了兩類人群流動(dòng)后的養(yǎng)老金的損失，有利于促進(jìn)人員的合理流動(dòng)。

2.由于企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重以及我國(guó)稅收激勵(lì)政策不足等原因，現(xiàn)階段我國(guó)企業(yè)年金呈現(xiàn)出覆蓋率低、與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展程度差距大等問(wèn)題，發(fā)育十分不足，而剛剛建立的職業(yè)年金必將得到可以預(yù)見(jiàn)的良好發(fā)展，為避免公職人員及城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間不公平的加劇，同為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金也需要得到同步合理發(fā)展。企業(yè)年金想要實(shí)現(xiàn)良好發(fā)展，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)費(fèi)率的降低是必要條件，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的降低也將進(jìn)一步推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平的發(fā)展。

3.新政出臺(tái)后帶來(lái)的直接以及潛在功效可以促進(jìn)底線公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建。近期能構(gòu)建的“底線公平”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系框架只能是一種過(guò)渡性結(jié)構(gòu)，但是隨著政府財(cái)政支付社會(huì)統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金能力的提高，可以建立起普遍性的國(guó)民年金作為第一支柱；同時(shí)，完全積累制下的個(gè)人賬戶和年金賬戶可以合并構(gòu)成第二支柱；以第一支柱國(guó)民年金公平保障社會(huì)成員老年最基本生活，從而構(gòu)成真正意義上“底線公平”的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

4.本文主要從正面探討了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新政帶來(lái)的直接及潛在效應(yīng)，但是無(wú)論是潛在效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)還是向底線公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系過(guò)渡，都需要很多配套措施。迄今為止已有多個(gè)省市開(kāi)始降低社會(huì)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率，但是這一舉措還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)主以及職工增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)。由于企業(yè)年金是自愿參加，需要相關(guān)措施促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展，比如降低費(fèi)率，釋放企業(yè)繳費(fèi)壓力，并將釋放的能力轉(zhuǎn)移到企業(yè)年金上，實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金與職業(yè)年金同步發(fā)展。進(jìn)一步調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，向底線公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系邁進(jìn)。

[1]王艷萍、楊旭東：《中美養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平與效率的比較》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》，2009(8)。

[2]王艷萍、朱夙哲：《中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性分析》，載《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》，2011(4)。

[3]景天魁：《底線公平與社會(huì)保障的柔性調(diào)節(jié)》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2004(6)。

[4]黃健元：《城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，2012年養(yǎng)老保障國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議論文集。

[5]鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障制度改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》，32～51頁(yè)，北京，人民出版社，2008。

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[8]王歡:《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平研究》，河海大學(xué)博士學(xué)位論文，2015。

[9]王淑娟：《中國(guó)個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家》，載《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》，2015-05-27。

[10]趙鵬：《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法發(fā)布》，載《京華時(shí)報(bào)》，2015-04-07。

[11]薛博、王道勇：《職業(yè)年金:聘任制公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的理性選擇》，載《科學(xué)社會(huì)主義》，2011(3)。

(責(zé)任編輯：H)

Function Analyses of the New Policy of the Endowment Insurance System of the Government Public Institutions: A View of Fairness

HUANG JianyuanLIU YumeiWANG Huan

January 2015 a new endowment insurance policy of Government-affiliated institutions which combines the basic endowment insurance system of institution staff and enterprise staff is published by The State Council.In this paper,based on the research of China endowment insurance equitable situation which focused on the starting point,process and result,we analyze the direct effect of the new policy which to a certain extent promotes equitable development of basic endowment insurance,complement endowment insurance and rational flow of personnel.Further we analyze the potential effect of promoting the development of the company annuity by the establishment of the occupational pension and equitable development of the basic endowment insurance by the development of the company annuity.Based on this,we build the transitional structure of the system of fair baseline endowment insurance,with the increasing ability of the government finance payment of social pooling account pension,this structure should eventually be developed into a real sense target structure of fair baseline endowment insurance system.

new policy of the government-affiliated institutions endowment insurance，effect，fair baseline，transitional structure，target structure

*本文系江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“漸進(jìn)式延遲退休年齡政策的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究”(2015ZDIXM010)、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“底線公平養(yǎng)老保險(xiǎn)體系研究”(2015B13514)成果。