封　順　鄭先武

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中緬跨境安全復合體及其治理*

封順鄭先武

【內容提要】近年來，隨著緬甸政府與民族地方武裝頻發(fā)軍事沖突，中緬邊境安全問題愈發(fā)受到人們的關注。中緬兩國因經貿往來、基礎設施等合作，已在邊境地區(qū)形成了一種“安全相互依賴”的格局。對中緬邊境而言，“安全”不再是一個單維度概念。厘清其“不安全”的擴散機制，需從“安全復合體”角度審視中緬邊境。在中緬邊境這一“跨境安全復合體”中，軍事、政治、社會、經濟、環(huán)境各安全領域通過各自的發(fā)展互動形成了消極的安全外部性，并透過中緬邊境向兩國擴散了跨境的安全影響。目前，緬甸全國民主聯(lián)盟雖已開始執(zhí)政并加速民族和解進程，但尚有民族地方武裝尚未簽署全國停火協(xié)議。當軍事、政治沖突難以在短期內解決的情況下，如何有效應對中緬邊境在經濟、社會及環(huán)境方面的安全影響就顯得極為重要。中緬邊境現(xiàn)存的邊境聯(lián)絡官辦公室機制，不僅在治理領域整合了經濟、社會、環(huán)境等多元議題，更取得了不俗的治理效果。隨著未來邊境安全問題的復雜化，中緬邊境亟須治理領域更廣、制度框架多邊、治理主體多元的治理機制來應對更大的挑戰(zhàn)。

中緬邊境；跨境安全；安全復合體；治理機制

2015年3月至5月間，隨著緬甸民族地方武裝與政府軍沖突愈演愈烈，中緬邊境中方境內的人員財產安全愈發(fā)受到關注。事實上，這并不是緬甸國內局勢第一次影響到中緬邊境的安全現(xiàn)狀，早在2009年，緬甸撣邦“第一特區(qū)”的果敢地方武裝和緬甸政府軍發(fā)生交戰(zhàn)便導致大量難民非法涌入中國境內。對中緬邊境來說，安全概念已經超越了邊境本身，而具有了“跨境性”，其不僅表現(xiàn)為安全威脅在物理意義上的“跨境”，還包括安全領域上的“跨境”(比如從軍事安全到社會安全)，與影響層次上的“跨境”(比如從國家層面到社會、個人層面)。

從地理條件看，中緬邊境在地域范圍上由兩部分組成 ：在中國一側，主要包括與緬甸領土相接的云南省與西藏自治區(qū)，其中以云南省為主要門戶；在緬甸一側，主要指與中國接壤的北部與東北部地區(qū)，具體而言，其范圍包括克欽邦的東南部、撣邦的北部及東北部。由于自然條件與歷史原因，生活在中緬邊境緬方境內的居民以少數(shù)民族為主，且多為農民。由于宗族、血緣、族群相近，近年來隨著緬甸的經濟改革，中緬邊境開始成為了邊境貿易、邊民往來及緬甸與外國能源合作的主要建設地之一。因此，厘清中緬邊境“不安全”源頭與跨境擴散途徑是對其進行治理的必要前提，也賦予了學界對于中緬邊境安全研究以極大的理論與現(xiàn)實價值。

從國內來看，對中緬邊境的安全研究有五大特點 ：一是以傳統(tǒng)安全為視角探討緬甸國內局勢對中國及中緬邊境的影響。比如羅圣榮的《緬北果敢沖突與中國西南安全》、謝念親的《緬北民族沖突與中國西南邊境安全》、劉新生的《緬甸大變革及其對中緬關系的影響》，上述研究主要側重于考察緬北地區(qū)民族地方武裝沖突對中緬邊境的安全影響；二是從經濟、環(huán)境等非傳統(tǒng)安全視角考察中緬邊境的研究。比如潘一寧的《非傳統(tǒng)安全與中國—東南亞國家的安全關系——以瀾滄江—湄公河次區(qū)域水資源開發(fā)問題為例》、鐘貴峰的《中國邊疆治理中的緬甸難民問題》，上述研究主要從非傳統(tǒng)安全視角考察中緬邊境安全與中緬關系；三是從毒品、跨國犯罪視角考察中緬邊境執(zhí)法合作及安全治理的研究。比如劉稚的《“金三角”毒品形勢的變化及國際禁毒合作》《中國與東盟禁毒合作的現(xiàn)狀與前景》等，雖然其研究范圍主要針對緬甸在內的整個“金三角”地區(qū)，但是對中緬邊境的毒品犯罪問題也有所觸及；四是通過對緬甸國內政治形勢、民族矛盾與邊境治理的分析，判斷其對中緬邊境與中緬關系的影響。比如賀圣達的《緬甸 ：軍人執(zhí)政的20年(1988-2008)的政治發(fā)展及趨勢》、陳霞楓的《緬甸改革對中緬關系的影響及中國的對策》、馬燕冰的《緬甸局勢及其發(fā)展趨勢》等；五是中緬邊境安全研究的專著較少。比如賀圣達和李晨陽的《列國志·緬甸》從宏觀的角度對緬甸的歷史、地理、民情等做出了詳細的闡述，并介紹了中緬邊境的安全現(xiàn)狀。*中緬邊境的相關國內研究成果，可參考賀圣達、李晨陽 ：《列國志·緬甸》，北京 ：社會科學文獻出版社2009年版；羅圣榮、汪愛平 ：《緬甸果敢沖突及其影響》，載《現(xiàn)代國際關系》，2009年第12期，第22-47頁；羅圣榮 ：《緬北果敢沖突與中國西南安全》，載《世界民族》，2011年第1期，第20-26頁；謝念親 ：《緬北民族沖突與中國西南邊境安全》，載《亞非縱橫》，2013年第1期，第29-34頁；劉新生 ：《緬甸大變革及其對中緬關系的影響》，載《東南亞縱橫》，2013年第1期，第36-40頁；潘一寧 ：《非傳統(tǒng)安全與中國—東南亞國家的安全關系——以瀾滄江—湄公河次區(qū)域水資源開發(fā)問題為例》，載《東南亞研究》，2011年第4期，第34-54頁；鐘貴峰 ：《中國邊疆治理中的緬甸難民問題》，載《云南行政學院學報》，2012年第6期，第66-68頁；劉稚 ：《“金三角”毒品形勢的變化及國際禁毒合作》，載《當代亞太》，2001年第1期，第41-45頁；劉稚 ：《中國與東盟禁毒合作的現(xiàn)狀與前景》，載《當代亞太》，2005年第3期，第34-38頁；賀圣達 ：《緬甸 ：軍人執(zhí)政的20年(1988-2008)的政治發(fā)展及趨勢》，載《東南亞縱橫》，2008年第8期，第3-12頁；陳霞楓 ：《緬甸改革對中緬關系的影響及中國的對策》，載《東南亞研究》，2013年第1期，第43-47頁；馬燕冰 ：《緬甸局勢及其發(fā)展趨勢》，載《亞非縱橫》，2009年第5期，第5-10頁。

相較于國內，國外對于中緬邊境的研究有兩大特點 ：一是更關注非傳統(tǒng)安全領域，二是更注重邊境安全的比較研究。*中緬邊境安全的相關國外研究成果，可參考Kevin Woods, “Ceasefire Capitalism: Military-Private Partnerships, Resource Concessions and Military-State Building in the Burma-China Borderlands,”The Journal of Peasant Studies, Vol. 38, No. 4 (October 2011), pp. 747-770；Ralf Emmers, “ASEAN and the Securitization of Transnational Crime in Southeast Asia,”The Pacific Review, Vol. 16, No. 3 (June 2003), pp. 419-438; Kai Chen, Comparative Study of Child Soldiering on Myanmar-China Border, Evolutions, Challenges and Countermeasures, Heidelberg: Springer, 2014。前者主要體現(xiàn)在對跨境交易、人口販賣、毒品流動和童軍問題的研究；后者主要體現(xiàn)在中緬、中泰或泰緬等其他邊境的比較研究上。

總的來看，上述研究多從單一安全領域(政治、軍事或民族)出發(fā)，缺乏對于其他安全領域(環(huán)境、經濟等)的分析及各安全領域互動聯(lián)系的綜合認識，并且尚未能針對中緬邊境特征建立起安全研究的學理性分析框架。本文將借助“安全復合體”理論框架，將中緬邊境視為一個跨境安全復合體，通過對各安全領域發(fā)展與互動的分析，厘清其安全問題跨邊境擴散的影響與特征，在此基礎上考察中緬邊境現(xiàn)存安全治理機制的效果與不足，并試圖提出相關治理路徑設計。

一　中緬跨境安全復合體的構成與內涵

冷戰(zhàn)結束后，美蘇爭霸的國際格局逐漸瓦解，國家間沖突開始向區(qū)域層面轉移，而全球化與區(qū)域化的趨勢又開啟了區(qū)域作為管理自身事務行為主體的可能性。其后，“新區(qū)域主義”在全球范圍內蓬勃發(fā)展，并催生了將全球、區(qū)域、次區(qū)域及微區(qū)域(micro region)數(shù)個不同區(qū)域層次作為基礎集合的安全研究，*余瀟楓、魏志江等 ：《非傳統(tǒng)安全概論(第二版)》，北京 ：北京大學出版社2015年版，第180-183頁。而“安全復合體”概念也由此誕生。

(一)安全外部性與安全復合體

從概念看，學者們對“安全復合體”的定義各有不同，這主要源于其對“區(qū)域”概念的認知差異。威廉·R. 湯普森(William R. Thompson)認為，“區(qū)域”概念應該有四個要素構成 ：一是至少有兩個以上的行為體；二是行為體具有地理相鄰性；三是行為體有一定程度上的互動聯(lián)系；四是行為體內部及外部將其視為一個“區(qū)域”。*William R. Thompson, “The Regional Subsystem: A Conceptual Explication and a Propositional Inventory,”International Studies Quarterly, Vol. 17, No. 1 (March 1973), p. 101.隨著建構主義理論的發(fā)展，對“區(qū)域”概念的認識也開始偏向觀念主義一端。哥本哈根學派的代表人物巴里·布贊(Barry Buzan)不僅通過“安全領域分析方法”為理解安全復合體提供了一種“安全多維度定義的出發(fā)點”，還引入了“非安全化”理論、“主體間性”安全以及“言語—行為”概念，從而將其區(qū)域安全復合體理論(RSCT)提升到了又一高度。*余瀟楓、魏志江等 ：《非傳統(tǒng)安全概論(第二版)》，北京 ：北京大學出版社2015年版，第180-183頁。布贊將“安全復合體”定義為，“一組單元，它們的安全化、非安全化的主要過程或者兩者被緊密地聯(lián)系在一起，以致其安全問題不能彼此分開地合理分析或解決?！币虼?，安全復合體內任何國家的行為都會對彼此產生一定的安全影響，軍事、政治、經濟、社會和環(huán)境五個安全領域的密切互動將使得區(qū)域安全復合體最終從“友好—敵對”模式光譜上的“沖突形態(tài)”一端，經由“安全機制”走向“安全共同體”的另一端。*“安全復合體”理論具體內容參見 ：[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《地區(qū)安全復合體與國際安全結構》，潘忠岐等譯，上海 ：上海人民出版社2010年版，Ⅳ；[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第1-38頁。中國學者相關研究代表性作品參見鄭先武 ：《“安全復合體”與區(qū)域秩序建構 ：一種理論闡釋》，載《歐洲研究》，2004年第3期，第39-53頁；鄭先武 ：《安全區(qū)域主義 ：建構主義者解析》，載《國際論壇》，2004年第4期，第44-50頁；鄭先武 ：《安全復合體理論與東亞安全區(qū)域主義(上)》，載《現(xiàn)代國際關系》，2005年第1期，第34-40頁。

區(qū)域安全復合體理論的創(chuàng)造性價值在于，其在物質主義一端繼承了國家間體系結構、權力分配的觀點，同時在建構主義一端又將安全視為行為體社會建構的產物。值得指出的是，由于哥本哈根學派將安全視為行為體的社會建構產物，國家間的安全影響便更多地依賴于單位之間的“友好—敵對”模式實踐，復合體內部國家通過對于強制、利益和對合作的信任態(tài)度建構出了不同的安全相互依賴形式，從而將區(qū)域安全復合體塑造成了一個競爭與共同利益并存的相互依賴體。

與哥本哈根學派不同的是，戴維·萊克(David A. Lake)更多地從物質主義出發(fā)，將安全復合體內國家間的安全相互影響視為一種“安全外部性”(security externality)。*David A. Lake, “Regional Security Complexes: A Systems Approach,” in David A. Lake and Patrick M. Morgan, eds., Regional Orders: Building Security in a New World, Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, 1997, pp. 45-67.萊克指出，安全外部性分為積極(positive)與消極(negative)兩種，前者能帶來收益，而后者會付出損耗。此外，由于安全外部性具有外溢性(spillover)，國內(internal)安全外部性會通過相鄰效應(neighborhood effects)擴散至區(qū)域層面并對其產生積極或消極影響。但萊克認為，安全外部性的這種外溢性并非毫無節(jié)制，在國際關系現(xiàn)實中，一個區(qū)域行為體的安全外部性最多投射到該區(qū)域相鄰國家范圍之內。正是通過這種“跨境(transborder)作用”，各個相鄰國家的積極或消極安全外部性構建了一個競爭與共同利益并存的安全復合體。因此，萊克將安全復合體定義為“一組國家，至少受到一個跨境、本地(local)安全外部性影響，且來源限于一個特定地理范圍之內”，即如果一個本地安全外部性產生了跨境擴散，對另一個國家的政府、個人等產生了實際或潛在的安全威脅，那么這組國家就形成了一個區(qū)域安全復合體。*David A. Lake, “Regional Security Complexes: A Systems Approach,” in David A. Lake and Patrick M. Morgan, eds., Regional Orders: Building Security in a New World, Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, 1997, pp. 45-67.

可見，萊克在明確區(qū)域安全復合體內積極與消極安全外部性并存的同時，進一步闡明了其安全影響發(fā)生跨境擴散的基本途徑，并將安全外部性的跨境擴散視為構建區(qū)域安全復合體的關鍵基石與區(qū)分區(qū)域體系與全球體系的重要標尺。

基于上述分析，本文認為布贊的“安全領域分析方法”與萊克的安全復合體理論對理解跨境安全復合體具有十分重要的意義。一個跨境安全復合體由五要素構成 ：一是跨境安全復合體由至少兩個相鄰國家組成；*構成一個區(qū)域安全復合體的行為體數(shù)量要求在學界仍有爭議。湯普森、布贊認為，至少包含兩個國家；萊克傾向于采取區(qū)域的最小定義。本文傾向于采用湯普森、布贊與萊克的意見，認為至少兩個國家就能構成一個區(qū)域安全復合體。二是其本質仍是一個區(qū)別于全球或地區(qū)間層次的區(qū)域層次安全復合體；三是其本地安全外部性的來源及外溢范圍集中于邊境地區(qū)(不包括后續(xù)安全影響)；四是安全不再是單維度的概念，其本地的軍事、政治、社會、經濟、環(huán)境安全領域會頻繁互動；五是各安全領域交織下的安全外部性產生了跨境擴散效應，并對另一個國家產生了實際或潛在的安全影響。因此，“安全領域互動”與“影響跨境擴散”是一個跨境安全復合體的兩大基本內涵。通過這兩大內涵的有機結合，跨境安全復合體形成了與區(qū)域安全復合體不同的理論關注點 ：后者注重區(qū)域內行為體的整體安全互動，而前者則凸顯行為體圍繞邊境所進行的安全領域互動及其安全影響的跨境擴散效應。

從歷史及自然條件看，中緬邊境居住有傣族、撣族等多個少數(shù)民族，其“大雜居小聚居”的特點使中緬邊境具有民族成分的多元性與民族文化的多樣性，從而增加了邊境安全的復雜性；*寸曉紅、李寧 ：《中緬邊境跨境民族的認同研究》，載《人民論壇·學術前沿》，2010年第6期，第192-193頁。同時，由于中緬雙方在邊境貿易、邊民往來及能源上愈發(fā)緊密的合作，中緬兩國在邊境安全上呈現(xiàn)出相互影響的態(tài)勢；除此之外，近年來緬方境內民族地方武裝與緬甸政府軍的武裝沖突也常常影響到邊境地區(qū)中方邊民的人身及財產安全?？梢姡芯掃吘车膰尻P系與接壤性特征使其邊境安全外部性愈發(fā)呈現(xiàn)出外溢(兩國邊民的跨國流動)與內隱(兩國邊民的國家認同)兩種實現(xiàn)途徑的跨境特征。*余瀟楓、徐黎麗、李元正等 ：《邊疆安全學引論》，北京 ：中國社會科學出版社2013年版，第9-15頁。因此，軍事、政治、社會、經濟和環(huán)境五大安全領域互動所形成的消極安全外部性正透過中緬邊境對兩國擴散出安全影響。*[英]巴里·布贊 ：《人、國家與恐懼——后冷戰(zhàn)時代的國際安全研究議程》，閆健等譯，北京 ：中央編譯出版社2009年版，第153-161頁。據(jù)此本文認為，將中緬邊境視為一個跨境安全復合體具有較強的理論適宜性 ：中緬邊境不僅符合區(qū)域安全復合體的構成條件，其兩大特征“安全領域互動”與“影響跨境擴散”也體現(xiàn)了跨境安全復合體的理論內涵。

本文認為，將中緬邊境視為一個跨境安全復合體具有極強的理論價值與現(xiàn)實意義 ：其一，安全不可分割，中緬邊境安全相互依存的基本特征決定了考察視角的整體需要；其二，“安全復合體”理論“安全領域分析方法”直指不同安全維度之間聯(lián)系互動卻又共為一體的要害，軍事、政治、社會、經濟和環(huán)境的安全領域分析方法對于中緬邊境傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全之間的聯(lián)系、互動、擴散研究提供了一個極富解釋力的框架。

(二)各安全領域分析

借助“安全復合體”的理論框架，可以簡單勾勒出中緬跨境安全復合體的基本結構 ：中緬兩國圍繞邊境地區(qū)形成了一種“安全相互依賴”的格局。通過對其中軍事、政治、經濟、社會與環(huán)境各安全領域發(fā)展與互動的分析，是厘清其安全影響跨境擴散的關鍵所在。

1.軍事安全

“安全復合體”理論認為，軍事安全的概念主要有兩個維度，其一是任何威脅到統(tǒng)治者自身地位的內部或外部軍事威脅；其二是任何使用軍事手段保護了的非軍事威脅。緬甸軍事安全領域受到的威脅主要來自其國內的民族地方武裝。

1948年緬甸獨立后，包括撣族、克倫、克欽等少數(shù)民族團體在內的執(zhí)政黨緬甸反法西斯自由人民同盟(AFPFL)就因為利益沖突而走上了不同的道路?？藗?、撣邦、克欽分別于1949年、1959年和1961年開始了旨在脫離緬甸的武裝斗爭運動。*賀圣達、李晨陽 ：《列國志·緬甸》，北京 ：社會科學文獻出版社2009年版，第147-148頁。1962年奈溫政權在同各少數(shù)民族武裝團體談判無果的情況下，開始動用武力打擊民族地方武裝。*賀圣達、李晨陽 ：《列國志·緬甸》，北京 ：社會科學文獻出版社2009年版，第148-158頁。2009年，緬甸政府根據(jù)2008年的新憲法草案，要求將民族地方武裝收編為地方治安力量，但此舉遭到了大多數(shù)民族地方武裝的反對，導致軍事沖突重新爆發(fā)。*羅圣榮、汪愛平 ：《緬甸果敢沖突及其影響》，載《現(xiàn)代國際關系》，2009年第12期，第22-47頁。此外，2009年8月爆發(fā)的果敢沖突，2010年民主克倫佛教軍(DKBA)、2011年北撣邦軍隊(SSA-North)殘余勢力及撣邦進步黨(SSPP)、克欽獨立組織(KIO)、佤邦和孟族同政府軍的軍事沖突以及2015年3月在果敢地區(qū)重燃的戰(zhàn)火，都對中緬邊境地區(qū)造成了不小影響。目前，緬甸國內仍有包括若開、果敢、佤族在內的少數(shù)民族地方武裝未和政府軍實現(xiàn)?；?。可以預見的是，在各民族地方武裝與政府軍簽署全面?；饏f(xié)議之前，緬甸的軍事安全外部性仍會對中緬邊境產生一定的安全影響。

緬甸政府在長期打擊叛軍與民族地方武裝的過程中，主要使用了“四切斷戰(zhàn)略”(Four Cuts Strategy)。具體方法上，它將緬甸分為了白區(qū)(政府控制區(qū))、棕區(qū)(叛軍與政府軍各半)與黑區(qū)(叛軍控制區(qū))；目標方面，注重步步推進、穩(wěn)扎穩(wěn)打地清除叛軍窩點，直到全國統(tǒng)一；實施細則上，首先劃定一個叛軍區(qū)域，隨后出動軍隊集中力量予以打擊，同時在四周架起警戒線并搜尋附近村莊，通過威逼利誘的手段逼迫整個村莊遷移，達到掐斷少數(shù)民族武裝食品、資金、情報、兵源的目的。*Ardeth Maung Thawnghmung, Beyond Armed Resistance: Ethnonational Politics in Burma(Myanmar), Honolulu: East-West Center, 2011, pp. 1-33.

從理論上看，緬甸作為一個“弱國家”，既缺乏有效機制保障其對暴力工具的獨占，又尚未形成對于國家概念的共識，因此對強制能力的過分使用反而會加強其安全威脅。托馬斯·卡羅萊(Thomas Caroline)在區(qū)分了一個國家所擁有的專制力量(動用武力強制統(tǒng)治的能力)和基礎建設力量(運用合法性及共識來統(tǒng)治的能力)后認為，弱國家越是動用其專制力量，其基礎建設力量將愈發(fā)缺失，從而更加趨向國家“強—弱”光譜上的弱端。*Richard Jackson, “Regime Security,” in Alan Collins, eds., Contemporary Security Studies, Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 161-176.事實證明，緬甸政府雖然通過這一手段加緊了對少數(shù)民族武裝的清剿運動，但其軍事安全狀況并沒有好轉 ：政府雖然收復了大片緬甸腹地，卻并未解決少數(shù)民族武裝問題，反而使其愈演愈烈。

從上述分析來看，緬甸軍事安全領域的指涉對象是緬甸政府；在威脅與脆弱性的源頭上，源自少數(shù)民族地方武裝的軍事割據(jù)。同時，“四切斷戰(zhàn)略”等軍事打擊手段的使用迫使部分本不居住在緬甸山區(qū)的少數(shù)民族為了生存逐步向緬北山區(qū)遷移，最終盤踞在中緬、泰緬等邊境地區(qū)，從而導致了消極安全外部性的跨境擴散。*Ardeth Maung Thawnghmung, Beyond Armed Resistance: Ethnonational Politics in Burma(Myanmar), Honolulu: East-West Center, 2011, pp. 1-33.

2.政治安全

政治安全在概念上，凸顯了一種“去軍事化”。它關注的是國家組織的穩(wěn)定性，即有沒有影響到國家組織穩(wěn)定的政治威脅。目前，緬甸政治安全領域的主要挑戰(zhàn)是，政府能否通過與各民族組織的政治對話盡早實現(xiàn)國內的民族和解，從而建立一個和平的緬甸聯(lián)邦。

2010年，時任緬甸總統(tǒng)的吳登盛就提出了開啟政治對話、各方?；鸬奶嶙h。2011年，昂山素季發(fā)表公開信，呼吁各方以和平方式解決緬甸內戰(zhàn)問題。昂山素季的這一表態(tài)得到了各方歡迎，自此緬甸政府與各民族地方武裝的談判開始步入正軌。起初，雙方的談判多為一對一進行，從2012年年底開始，緬甸政府負責談判的聯(lián)邦和平工作委員會開始和緬甸各民族的代表組織——民族聯(lián)合聯(lián)邦委員會開展會談，并開啟了政治對話框架的預備會議。2013年，由于溝通不暢，雙方停止了協(xié)商。不久之后，在雙方的共同努力下，緬甸政府開啟了同各民族的新一輪政治對話。從2013年年底開始，代表緬甸政府的聯(lián)邦和平工作委員會與代表緬甸各民族的全國?；饏f(xié)調委員會(NCCT)重新開始會談，但由于雙方互不信任且時常伴有軍事沖突，直到2015年10月緬甸大選前夕，仍有部分民族地方武裝未與政府簽訂?；饏f(xié)議。*木宋 ：《UNFC ：全國全面?；饏f(xié)定與國內和平》，緬甸在線網，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MzIwNjYzOA==&mid=401894980&idx=7&sn=a774192d44437c2346347a1110 bd8a27&scene=1&srcid=020255b7QoRjAe6NtWluPLzi#wechat_redirect。

緬甸大選后，昂山素季領導的全國民主聯(lián)盟不出意料地獲得壓倒性優(yōu)勢，吳廷覺當選緬甸總統(tǒng)，昂山素季本人也被委任為國務資政。2016年4月，昂山素季呼吁各方在一二個月內舉辦聯(lián)邦和平代表大會(即21世紀彬龍會議)，在全面包容原則的指導下，為徹底解決緬甸政治僵局，實現(xiàn)永久和平而努力。目前，果敢、德昂、若開等民族地方武裝仍時常與政府軍爆發(fā)軍事沖突，由于雙方缺乏互信，民族地方武裝拒絕政府軍提出的“先繳槍，后談判”方案，致使政治對話道路步履維艱。

米格德爾(Migdal)認為，國家力量是一種國家能力，即國家領導人是否能夠成功通過國家機構命令其人民從事其應該做的事情。因此，緬甸在政治安全領域缺乏的，是阿約伯所說的“國家性”(stateness)，即強制能力、基礎建設力量和政府無條件的合法性。其結果就是，一方面，軍政府無法壟斷對暴力的獨占；另一方面，軍政府也無法說服各少數(shù)民族武裝相信不應該擁有私有武裝。政治制度的中心化缺失使得軍政府和少數(shù)民族武裝的不安全感呈螺旋式上升，在各自采取自助戰(zhàn)略后，緬甸最終出現(xiàn)了中央力量與社會力量的對峙狀態(tài)。*Richard Jackson, “Regime Security,” in Alan Collins, ed., Contemporary Security Studies, Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 161-176.

從上述分析來看，緬甸政治安全領域的指涉對象是緬甸的國家組織性；在威脅與脆弱性的源頭上，主要源于緬甸政府無法同各民族組織實現(xiàn)政治和解。近些年來，面對政治、軍事兩方面的威脅，緬甸政府加快了對民族地方武裝的清剿行動，導致了中緬邊境的不安全。

3.社會安全

社會安全的概念在最初提出時，只是五個(軍事、政治、社會、經濟和環(huán)境)可能影響到國家安全的領域威脅之一。隨著安全研究朝“人的安全”轉向，學者們意識到應從社會和國家的兩重性來考慮。社會不僅牽涉到國家的生存，社會本身也需要生存，而其賴以生存的根本就是認同。因此，“社會”是一種以“認同”為紐帶的共同體。*[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第160-161頁。在此基礎上，新的社會安全概念被定義為 ：社會在持續(xù)改變過程中抵御實際或可能威脅的能力，即社會在面對可以接受的于傳統(tǒng)語言模式、文化、團體、宗教、民族認同和習俗方面狀態(tài)的變革時，是否具有持續(xù)性。*Richard Jackson, “Regime Security,” in Alan Collins, ed., Contemporary Security Studies, Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 176-190.具體而言，緬甸的社會安全問題主要體現(xiàn)在族群認同、政治認同、文化認同這三個方面。

在族群認同方面，封建時期，緬甸核心(國王、緬族官員)—外圍(王公貴族)—邊緣(頭人、山官)的統(tǒng)治模式種下了緬族與少數(shù)民族的隔閡。隨后，英國殖民統(tǒng)治時期的“分而治之”措施又加劇了平原緬族與山區(qū)少數(shù)民族的互相敵視。*祝湘輝 ：《山區(qū)少數(shù)民族與現(xiàn)代緬甸聯(lián)邦的建立》，北京 ：世界圖書出版公司2010年版，第182頁。其后，激烈的“國家建構”運動又導致原本各異的少數(shù)民族愈發(fā)對緬族抱有一種相同的族群不認同。

在政治認同方面，主要圍繞各少數(shù)民族的分離權與自治權問題展開。從吳努政權開始，緬甸政府想要通過對少數(shù)民族的同化政策來創(chuàng)造一種由所有人共享的，平等的社會價值及新理念。*Alan Collins, “Burma’s Civil War: A Case of Societal Security,”Civil War, Vol. 5, No. 4(December 2002) , pp. 119-134.于是，緬甸立國的聯(lián)邦主義被加以改造為具有單一制內涵的半聯(lián)邦主義。*謝念親 ：《緬北民族沖突與中國西南邊境安全》，載《亞非縱橫》，2013年第1期，第29-34頁。此時，感到不安的少數(shù)民族要求根據(jù)1947年憲法規(guī)定從緬甸分離。在緬族人看來，這是對緬甸的分裂。但在少數(shù)民族看來，剝奪分離權無異于否認緬甸統(tǒng)一的基礎并威脅了少數(shù)民族的生存權利(無論這種威脅是否真的存在)。理論認為，當社會認同與領土聯(lián)系起來的時候，社會認同會常常以軍事手段來加以保護。*Paul Roe, “Societal Security,” in Alan Collins, ed., Contemporary Security Studies, Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 176-190.事實印證了這一點，雙方在此之后爆發(fā)了長達幾十年的軍事沖突。

在文化認同方面，社會安全領域所遭受的威脅來自移動、水平競爭、垂直競爭及削減人口。*[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第162頁。對緬甸少數(shù)民族而言，其所遭受的社會安全威脅既來源于水平競爭，主要是少數(shù)民族由于緬族文化的壓倒性影響力而被迫改變生活方式，又來自垂直競爭，主要是少數(shù)民族由于緬甸的同化政策被迫改變身份。比如，1952年，緬甸政府宣布所有的政府商業(yè)活動都要以緬語來進行；緬甸歷史要以緬族民族主義斗爭的線索來教授；緬甸的教育活動只能使用緬族語言進行。*Alan Collins, “Burma’s Civil War: A Case of Societal Security,”Civil War, Vol. 5, No. 4(December 2002), pp. 119-134.1961年，在吳努的努力下，國會通過了憲法第三修正案和《國教宣傳法》，佛教被定為國教，并在全國范圍內推廣。*祝湘輝 ：《山區(qū)少數(shù)民族與現(xiàn)代緬甸聯(lián)邦的建立》，北京 ：世界圖書出版公司2010年版，第161頁。

從上述分析可見，社會安全缺失是緬甸各安全領域“不安全”的源頭所在。從安全指涉對象看，主要是社會認同，具體表現(xiàn)在族群認同、政治認同與文化認同三方面；從威脅與脆弱性的源頭看，其受到威脅的來源主要是緬甸政府推行的同化政策與國家、民族建構運動。通過這些威脅，緬甸陷入了一種“社會安全困境”，其內部上升的社會安全反而降低了其國家的社會安全。遭到社會安全威脅的少數(shù)民族不愿被緬族所同化，為了保留自我認同與應得的“自治權利”，他們堅持在中緬、泰緬、印緬邊境等山區(qū)中與緬甸政府進行軍事政治對峙，其消極安全外部性隨之在中緬邊境產生了跨境擴散。

4.經濟安全

經濟安全關注的是無政府狀態(tài)中政治結構和市場經濟結構之間關系的本質。*[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等，《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第129頁。簡單來說，就是市場力量是如何被政治或者治理問題所干擾從而形成了對經濟安全的威脅。

經濟安全的指涉對象不僅包括國家，還可以包括社會主體、個人、全球經濟系統(tǒng)、國際經濟機構、公司及公共機構等其他對象。對其威脅來自兩個方面，其一是可預見或不可預見的干擾力量，這種力量不僅侵蝕了其組織或體系的正常功能，還影響到了個人已有的生活標準和發(fā)展狀態(tài)；其二是社會現(xiàn)象的安全化，即組織或個人對于經濟生活中不同風險間差異的識別。其脆弱性的源頭也有兩個方面，其一是經濟活動在不同領域的脆弱性，比如在開采、生產、貿易、分配或者消費領域；其二是由國家的不當治理、風險或危險所帶來的脆弱性。*Czeslaw Mesjasz, “Economic Security,” in Hans Günter Brauch, ed., Globalization and Environmental Challenges, Reconceptualizing Security in the 21 century, Heidelberg: Springer, 2007, pp. 569-581.緬甸經濟安全領域受到的威脅主要來自三方面 ：政治對經濟的干擾、經濟的錯誤治理以及社會現(xiàn)象的安全化。

在政治干擾方面，緬甸經濟的工具化特征嚴重，其經濟政策常常隨著政治改變，而威脅到了經濟安全。根據(jù)2012年的數(shù)據(jù)，緬甸國內雖有62.25%的人口在15-59周歲之間，但仍是一個勞動力缺乏的國家。*肖建明、郭平 ：《影響緬甸經濟社會發(fā)展的幾個主要因素》，載《東南亞南亞研究》，2013年第1期，第45-49頁。這種情況的出現(xiàn)，不僅源于國內長期的動蕩局面，而且緬甸當局出于政治考量而有意忽視少數(shù)民族的勞動力資源也是導致這一局面的重要原因之一。*Sean Turnell, “Fundamentals of Myanmar’s Macroeconomy:A Political Economy Perspective,”Asian Economic Policy Review, Vol. 6, No. 1 (June 2011), pp. 136-153.在經濟治理方面，緬甸政府經常做出錯誤決定。首先，緬甸不僅通過大量印鈔來支撐其龐大的軍費開支，還長期存在極不合理的雙匯率或多匯率制度。2010年，緬元與美元的官方匯率為5.7∶1，而自由市場的匯率已達900∶1。其次，緬甸稅種、稅目繁多，任意性大，制度落后。普通民眾不僅需要繳納國家的稅，還要繳納鎮(zhèn)、鄉(xiāng)一級和平與發(fā)展委員會(TPDCs, VPDCs)、緬甸軍隊和官辦非政府組織(GONGOs)的稅。最后，社會現(xiàn)象的安全化也對緬甸的經濟安全造成了威脅。緬甸近50%的國內生產總值(GDP)來自農業(yè)，全國70%左右的人從事農業(yè)工作。但在現(xiàn)階段經濟改革的大背景下，政府并沒有重視仍然屬于緬甸支柱產業(yè)的農業(yè)，大量石油天然氣出口獲取的能源利潤并沒有作為農業(yè)補貼。這種在經濟領域風險的識別差異使得緬甸的“輕農業(yè)”政策對于緬甸農民構成了巨大的經濟安全威脅。*Sean Turnell, “Fundamentals of Myanmar’s Macroeconomy:A Political Economy Perspective,”Asian Economic Policy Review, Vol. 6, No. 1 (June 2011), pp. 136-153.

從上述分析可見，緬甸經濟安全領域的安全指涉對象主要是緬甸的經濟發(fā)展；其威脅與脆弱性的來源在于國家政治對市場的干擾、經濟政策的錯誤治理以及社會現(xiàn)象的安全化。經濟的長期落后，導致中緬邊境地區(qū)緬方境內民眾(以少數(shù)民族為主)長期處于貧困狀態(tài)，為了擺脫生活困境，部分農民開始種植毒品，這引起了經濟安全、社會安全的嚴重問題。

5.環(huán)境安全

環(huán)境安全的邏輯起點是，從全球視角來看，當今人類的生存狀態(tài)已經超越了地球的承載能力，即地球的自然系統(tǒng)已經無法在不產生環(huán)境問題的情況下支撐起人類的消耗模式了。*Jaap H. De Wilde, “Environmental Security Deconstructed,” in Hans Günter Brauch, ed., Globalization and Environmental Challenges, Reconceptualizing Security in the 21 century, Heidelberg: Springer, 2007, pp. 595-603.

在環(huán)境領域，一般有兩大種類的安全指涉對象。其一為環(huán)境本身的安全化，即環(huán)境威脅本身迫使環(huán)境被安全化。其二是文明生存標準的維持，即我們是否會因為環(huán)境威脅喪失現(xiàn)存的文明標準。布贊認為，環(huán)境安全關注的是，所有人類事業(yè)賴以維系的、作為必要支撐體系的對于本地與地球生物圈的保持?；诖?，“安全復合體”理論認為，環(huán)境安全的終極指涉對象是，當我們擁有防止這種悲劇發(fā)生的能力或想法時，人類還會否回到原始無政府狀態(tài)和社會的野蠻形式。具體到緬甸問題上，可以從安全指涉對象的三個層次來具體分析。

在國家層面，緬甸雖然與周邊鄰國進行了大量的能源合作項目，但其電力并沒有被運用到國內的生產建設上來。對民眾而言，這種做法既污染了環(huán)境，又影響了緬甸的國家事業(yè)發(fā)展，而且緬甸的電力問題并沒有解決。

在少數(shù)民族層面，由于緬甸的能源設施大多建設在其生活的邊境地區(qū)，施工建設對于緬甸少數(shù)民族有著較大影響。少數(shù)民族團體作為人的集體這一安全指涉對象，認為自己受到了環(huán)境安全的威脅 ：首先，能源設施可能影響了他們的生活環(huán)境。其次，在少數(shù)民族團體看來，能源設施的建設并未緩解山區(qū)匱乏的能源供給。除此之外，衛(wèi)生狀況、環(huán)境污染也是邊民擔心的一個重要因素。最后，由于緬甸邊境動蕩，少數(shù)民族經常因為邊境地區(qū)的大型能源設施建設而“被遷移”，此舉大大加深了他們的不安全感。*Adam Simpson, “Challenging Hydropower Development in Myanmar: Cross-Border Activism under a Regime in Transition,”The Pacific Review, Vol. 26, No. 2 (February 2013), pp. 129-152.

在個人安全層面，邊民不僅對于石油天然氣管道建設的環(huán)境評估狀況不滿，還對石油天然氣管道的質量不放心；同時，邊民還擔心當?shù)赝恋?、水源遭到污染，從而影響其生計；除此之外，邊民還希望優(yōu)先照顧本地居民，并要求外籍施工人員尊重當?shù)仫L俗習慣。*《蘭里島居民關于丹瑞天然氣項目、深水港、石油天然氣管道的聲明》，皎漂社會網絡小組，http://blog.sina.com.cn/s/blog_803417c40101g5q1.html。

可見，環(huán)境安全的主要指涉對象是環(huán)境問題對個人或者集體安全與事業(yè)的影響；威脅與脆弱性邏輯方面來源于環(huán)境問題對人類事業(yè)的威脅。緬甸自經濟開放以來，與許多鄰國達成了能源合作項目，但由于大多數(shù)能源設施的建設均需經過邊境地區(qū)，緬甸政府與緬甸邊民(以少數(shù)民族為主)在決策、評估、征收、施工、運營和治污等階段的利益博弈就極易通過中緬邊境產生跨境擴散效應。

(三)各安全領域之間的互動與影響

目前，在緬甸經濟開放的大背景下，邊境不僅是邊民生活、貿易、交往的家園，更是緬甸與鄰國進行能源合作的場所。對邊境地區(qū)的開發(fā)，在滿足緬甸經濟發(fā)展的同時，也會對邊民生活產生積極影響。但民族地方武裝與政府軍的長期軍事與政治對峙，使得邊民生活、經濟發(fā)展、設施建設等都受到了不同程度的影響。因此，中緬邊境在軍事、政治、經濟、環(huán)境安全領域的“不安全”主要源自其社會“不安全”。民族地方武裝的存在，是緬甸社會“不安全”的突出特征，其存在既是1947年《彬龍協(xié)議》精神在昂山將軍遇刺后未得到徹底貫徹的后果，也是各少數(shù)民族爭取身份與文化認同的存在表現(xiàn)，還是邊境地區(qū)由于長期動蕩而處于經濟、教育、能源、環(huán)境等弱勢地位的結果。

1.社會安全領域是各安全領域的核心

在緬甸進行民族與國家建構運動的過程中，各少數(shù)民族認為其族群、政治、文化認同遭到了不同程度的侵犯。于是，軍事、政治、經濟、環(huán)境諸領域的利益沖突便通過社會安全領域的不認同得以加劇，并最終成為中緬邊境不安全的源頭所在。軍事、政治、社會、經濟、環(huán)境領域的安全影響通過跨境擴散將中緬邊境塑造成了一個自我維持的“跨境安全復合體”。其中，各領域并不是各自分立的獨立王國，而是在單元中存在著緊密聯(lián)系(見圖1)。*見筆者自制的圖1。圖中各安全領域圍繞“社會安全領域”這個核心發(fā)揮作用，并且通過中緬邊境產生安全影響的跨境擴散。

圖1　跨境安全復合體*文中共列舉了八對安全領域之間的互動關系。本文認為，經濟—政治領域與環(huán)境—政治領域的互動關系對中緬邊境安全沒有明顯影響，不屬于本文討論內容，故沒有列舉。如“安全復合體”理論所說，五個領域內共有十對并矢量，但不一定每一對在具體案例中都有聯(lián)系。具體可參見 [英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第220-253頁。

具體而言，其安全影響共有五個方面 ：第一，軍事安全影響，源于軍事—政治領域的互動。緬甸在中緬邊境對撣邦、克欽等少數(shù)民族武裝的軍事行動會對中國造成炮彈誤傷等軍事安全威脅。第二，政治安全影響，源于政治—社會領域的互動。緬甸對長期盤踞在中緬邊境的民族地方武裝施行的越境抓捕與軍事打擊，會對中緬邊境造成重要影響。第三，經濟安全影響，源于軍事—經濟領域的互動。緬甸民族地方武裝“以毒養(yǎng)軍、以軍護毒”的格局使其毒品、寶石走私對中國產生經濟影響。據(jù)統(tǒng)計，緬甸的海洛因、冰毒產業(yè)規(guī)模達到了163億美元與150億美元。2014年，緬甸罌粟總種植量有98%來自中緬邊境緬方境內的撣邦(北部15%、東部30%、南部44%)與克欽(9%)地區(qū)。*參見UNODC報告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, Southeast Asia Opium Survey 2014, pp. 11-17， http://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/sea/SE-ASIA-opium-poppy-2014-web.pdf。第四，社會安全影響，源于軍事—社會、經濟—社會領域的互動。緬甸軍方對少數(shù)民族武裝的清剿行動引起的難民問題、童軍問題(child soldiering)、人口拐賣問題、認同問題等長期困擾著邊民生活。第五，環(huán)境安全影響，源于環(huán)境—社會、環(huán)境—經濟、軍事—環(huán)境領域的互動。近年來，隨著聯(lián)合國及包括中國在內的各國禁毒宣傳與替代種植項目的順利實施，緬北地區(qū)的毒品種植情況已經有了很大緩解。但是，民族地方武裝對于“軍費”的需求及邊民對于提升經濟生活水平的要求遏制不了毒品及各種走私活動。據(jù)統(tǒng)計，緬甸的木材、野生動物、電子廢料、假藥等非法走私活動的產業(yè)規(guī)模分別達到了170億美元、25億美元、37.5億美元和50億美元，*參見UNODC報告 ： United Nations Office on Drugs and Crime, Supporting the Integration of Asia Through Effective Public Security: Views from Regional Leaders-2014, pp. 1-14， http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/border-management/2015.02.17_Conference_report_low.pdf。一旦通過中緬邊境入境，將對中國造成極大危害。同時，緬甸的軍事行動也會對中緬邊境的生態(tài)環(huán)境造成不小的影響。

2.安全外部性的跨境擴散還會引起許多后續(xù)影響

由難民問題涌入中國所引發(fā)的社會問題；撣邦、克欽與緬軍長期軍事對峙帶來的童軍問題，與中國境內兒童安全與人口販賣問題；少數(shù)民族武裝為了招攬兵源，用免費教育吸引中國境內的貧困家庭赴緬甸山區(qū)接受教育從而引發(fā)的認同安全問題等等。

除此之外，在對國家安全造成影響的同時，其還會在區(qū)域及全球兩個層面上擴散并發(fā)生作用。在區(qū)域層面，中、緬、泰、印等國邊境地區(qū)地理情況的復雜性給各國的邊境管控帶來很大挑戰(zhàn)。比如2009年果敢難民的涌入不僅影響到中國的邊境安全，還對泰國的邊境安全造成了影響；在全球層面，緬甸靠近中緬邊境的地區(qū)已經成為了一個不安全發(fā)源地。它不僅對鄰國持續(xù)產生安全威脅，更通過鄰國架起了一條條跨國犯罪渠道，成為了影響國際安全的重要基地，因此近年來緬甸問題不僅引起了鄰國及地區(qū)國家的關注，還吸引了如日本、澳大利亞及美國等域外大國的注意。

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)中緬跨境安全復合體內安全外部性跨境擴散的三個特點。第一，緬甸各安全領域缺失源于其社會領域的“不安全”。緬甸獨立前，緬族與少數(shù)民族就互有嫌隙，獨立后，兩者矛盾又因為政治、軍事事務上的分歧而進一步激化，并常以軍事、政治領域的沖突形式爆發(fā)出來。第二，其跨境擴散呈現(xiàn)出領域擴散的特征，即緬甸沖突的源頭仍主要是認同問題，但有向其他領域擴散的趨勢。社會安全缺失引發(fā)了對經濟利益分配與環(huán)境安全威脅的擔憂與恐懼，其不安全感又反過來加深了少數(shù)民族的“受害者認同”，而后通過緬甸政府的軍事打擊與政治擠壓進一步“坐實”并體現(xiàn)出來。各安全領域的聯(lián)系通過領域擴散，共同影響到中緬邊境的安全狀況。第三，目前中緬邊境的安全影響已經超出了國家層面，開始向區(qū)域層面呈現(xiàn)一種層次擴散特征。

綜上所述，中緬邊境安全的性質是“安全領域互動”與“影響跨境擴散”，且持續(xù)受到緬甸國內局勢發(fā)展的影響。中緬邊境不安全的源頭在緬甸國內，各安全領域發(fā)展互動所形成的安全外部性通過跨境擴散、領域擴散及層次擴散對中緬邊境產生了直接和間接的安全影響，使得中緬邊境地區(qū)的安全問題變得復雜化與自我持續(xù)化，并塑造了一種多層次、跨領域、廣互動的中緬邊境安全特征。

二　中緬跨境安全復合體的治理機制

從上述分析可見，中緬邊境的安全特征是緬甸各安全領域互動聯(lián)系并使其安全外部性發(fā)生跨境擴散的結果。因此，對中緬邊境的安全治理需要針對各安全領域的安全外部性進行綜合治理。目前，中緬跨境安全復合體中的治理機制在不同安全領域之中均有分布，而最為廣泛采用的有效機制之一就是邊境聯(lián)絡官辦公室機制。

(一)邊境聯(lián)絡官辦公室機制*邊境聯(lián)絡官辦公室機制 ：Border Liaison Office mechanism, 簡稱BLO機制。

1996年，邊境聯(lián)絡官辦公室機制在聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(UNODC)、東盟打擊跨國犯罪高官會議(SOMTC)、東盟毒品問題高官會議(ASOD)、大湄公河次區(qū)域禁毒諒解備忘錄(MOU)的大框架下誕生。*參見UNODC報告 ： United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC Regional Programme for Southeast Asia, Supporting Regional Integration with Effective Border Management: Border Liaison Offices, pp.1-16， http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2015/patrol/BLO_Brochure_web.pdf。

在結構上，邊境聯(lián)絡官辦公室機制由跨境地區(qū)兩側的辦公室組成，并在辦公室內進駐5到10名前線執(zhí)法人員，其中包括邊境警察、禁毒警察、關卡官員、移民官員與軍事情報人員；在層次上，它注重建立辦公室之間、國家內部及國家間的信息共享機制；在內容上，它不僅服務于禁毒功能，也是跨境地區(qū)邊境管理的焦點機構；在管理中，其執(zhí)法人員接受統(tǒng)一的訓練、裝備、工具及系統(tǒng)平臺；在執(zhí)法中，其機制包含正式及非正式兩種途徑的情報交換渠道，執(zhí)法人員會定期通過上述渠道溝通邊境情況。*參見UNODC報告 ： United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC Regional Programme for Southeast Asia, Supporting Regional Integration with Effective Border Management: Border Liaison Offices, pp.1-16， http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2015/patrol/BLO_Brochure_web.pdf。因此，邊境聯(lián)絡官辦公室機制的本質是建立在兩國跨境地區(qū)內的執(zhí)法協(xié)調辦公室，通過情報的交流共享、行動的協(xié)調合作來打擊邊境地區(qū)的跨國犯罪，以及推動邊境的良好管理。

邊境聯(lián)絡官辦公室機制在治理領域上的發(fā)展實際經歷了一個由少到多、由淺入深的過程，該過程可以大致分為兩個階段。

第一個階段為1996-2010年。這個階段，邊境聯(lián)絡官辦公室機制主要在打擊邊境毒品貿易、邊境管理方面發(fā)揮作用。從執(zhí)法人員的構成來看，主要有司法、行政、軍隊三方力量組成，因此綜合來看，其主要治理領域在經濟安全方面，同時兼有對政治安全、軍事安全的考量。

第二個階段為2010年至今。這個階段，邊境聯(lián)絡官辦公室機制被整合到了巡邏(PATROL)項目之中。*PATROL項目 ：Partnership Against Transnational-crime through Regional Organized Law-enforcement，下文統(tǒng)稱為PATROL項目。PATROL項目是由聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室牽頭，針對大湄公河次區(qū)域邊境管理、邊境合作與打擊跨國犯罪而建立的一個項目，該項目以現(xiàn)有的執(zhí)法站點為主，旨在實現(xiàn)對于非法移民、人口拐賣、毒品貿易、野生動植物走私、電子廢料走私等目標的有效治理。因此，邊境聯(lián)絡官辦公室機制在該項目的引領下拓寬并加深了其治理領域。*參見UNODC報告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, Border Control in the Great Mekong Sub-Region, Baseline, Challenges and Opportunities to Build Effective Law Enforcement Response to Organized Crime along Land Borders, http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/2014/01/patrol/Border_Control_GMS_report.pdf。目前，已包含有拓寬政策協(xié)調、加深執(zhí)法合作、強化情報共享、優(yōu)化犯罪預判、夯實聯(lián)動網絡等功能。可見，該機制當下已將其治理領域拓寬到了社會安全、環(huán)境安全等新興領域。*參見UNODC報告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC Regional Programme for Southeast Asia, Supporting Regional Integration with Effective Border Management: Border Liaison Offices, pp. 1-16，http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2015/patrol/BLO_Brochure_web.pdf。

邊境聯(lián)絡官辦公室機制建立后，在東南亞國家、大湄公河次區(qū)域國家之間的邊境管理中發(fā)揮了重要作用。目前，由于效果出眾，東南亞地區(qū)共有超過70個站點，并且還在進一步持續(xù)增加中。*參見UNODC報告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC Regional Programme for Southeast Asia, Supporting Regional Integration with Effective Border Management: Border Liaison Offices, pp. 1-16，http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2015/patrol/BLO_Brochure_web.pdf?？梢哉f，邊境聯(lián)絡官辦公室機制是多邊框架下，為應對東南亞地區(qū)鄰國間復雜邊境安全治理而“量身定制”的一個治理機制。

(二)在中緬跨境安全復合體治理中的運用

在此大背景下，中緬跨境安全復合體的治理中也巧妙地運用到了“邊境聯(lián)絡官辦公室機制”，其在中緬跨境安全復合體治理中的作用主要體現(xiàn)在經濟安全、社會安全兩個領域之中，具體表現(xiàn)為中緬邊境禁毒、打拐聯(lián)絡官辦公室機制。

在制度框架與治理行為體方面，中緬邊境禁毒、打拐聯(lián)絡官辦公室機制既有多邊又有雙邊框架，其治理行為體主要是在中央政府領導支持下的地方政府。

從中緬邊境禁毒聯(lián)絡官辦公室機制來看，其多邊框架包括以下兩個 ：第一，東盟“10+1”和“10+3”框架下的禁毒合作。2000年，在第一屆東盟和中國禁毒合作國際會議上，中國和東盟簽署了有關禁毒合作的聯(lián)合行動計劃，以加強雙方的禁毒合作。2005年，第二屆東盟和中國禁毒合作國際會議在北京舉行，會議通過《北京宣言》，再次確認“東盟和中國禁毒合作機制”作為涵蓋東盟和中國的唯一的禁毒框架，并通過雙方合作，幫助東盟實現(xiàn)到2015年成為無毒品地區(qū)的目標，確立了“東盟和中國禁毒合作機制”。從2000年開始，中國先后與老撾、緬甸、泰國、越南等國政府簽署了禁毒合作諒解備忘錄和禁毒協(xié)議，并通過雙邊禁毒合作打擊毒品犯罪。*《中國參與大湄公河次區(qū)域經濟合作國家報告(全文)》，中央政府門戶網站，http://www.gov.cn/jrzg/2011-12/17/content_2022602.htm。第二，東亞次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄(MOU)框架下的禁毒合作。1991年，聯(lián)合國禁毒署(后改名為聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室)倡議在“金三角”地區(qū)周邊國家開展東南亞次區(qū)域禁毒國際合作項目。1993-1995年，中國、緬甸、老撾、泰國、越南、柬埔寨和聯(lián)合國禁毒署共同簽署了《東亞次區(qū)域禁毒諒解備忘錄》和《大湄公河次區(qū)域禁毒諒解備忘錄》。上述機制確定以聯(lián)合國援助禁毒合作項目的形式開展區(qū)域合作，最終形成了六國七方的諒解備忘錄(MOU)合作模式。在此框架下，聯(lián)合國禁毒署在與各國禁毒機構密切協(xié)商下，制訂了《次區(qū)域禁毒行動計劃》，并決定每兩年更新一次。雙邊框架方面，包括中國地方政府(主要是云南省)同緬甸進行的禁毒合作。比如從1996年起，中國云南省就與緬甸邊境地區(qū)建立起了禁毒聯(lián)絡官辦公室機制(也被稱為緝毒執(zhí)法合作聯(lián)絡官制度)。*劉稚 ：《中國與東盟禁毒合作的現(xiàn)狀與前景》，載《當代亞太》，2005年第3期，第34-38頁。截至2014年，云南省在瑞麗、騰沖、南傘三地建立了邊境禁毒聯(lián)絡官辦公室，定期與緬方開展會晤，在信息交流、協(xié)查偵辦、聯(lián)合掃毒方面進行了多次合作。

從中緬邊境打拐聯(lián)絡官辦公室機制來看，其多邊機制包括湄公河次區(qū)域合作反拐進程下的反拐合作。2004年10月，湄公河次區(qū)域六國在緬甸仰光簽署《湄公河次區(qū)域合作反對拐賣人口諒解備忘錄》，在聯(lián)合國發(fā)展計劃署支持下，六國政府緊密合作，先后召開了三屆部長級磋商會和九次高官會，共同制定了三個次區(qū)域反拐行動計劃，發(fā)布了北京和河內反拐聯(lián)合宣言，全面加大了對拐賣犯罪的防范打擊力度，加強了對拐賣受害人的保護、救助工作。2015年4月30日，中國、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南六國政府代表和聯(lián)合國發(fā)展計劃署亞太中心通過了湄公河次區(qū)域合作反拐第四個區(qū)域行動計劃，簽署了《湄公河次區(qū)域合作反對拐賣人口進程聯(lián)合宣言》(金邊宣言)。*《湄公河次區(qū)域合作反拐進程第四屆部長級會議暨第十次高官會在柬舉行 》，人民網，http://world.people.com.cn/n/2015/0430/c157278-26934026.html。雙邊框架方面，2008年11月，中緬兩國簽署了政府間《打拐諒解備忘錄》，中國隨后在云南省瑞麗、隴川、南傘相繼建立了邊境打拐聯(lián)絡官辦公室，在此基礎上，兩國執(zhí)法部門建立了定期的會晤機制，加強情報共享，共同打擊人口拐賣犯罪。

從上述分析來看，現(xiàn)存中緬邊境聯(lián)絡官辦公室機制具有如下特點。第一，基于多邊框架。邊境聯(lián)絡官辦公室機制是在大湄公河次區(qū)域諒解備忘錄機制的大框架下建立的。大湄公河次區(qū)域六國的參與，使得邊境地區(qū)的安全治理規(guī)模上升到了區(qū)域層次，更利于各國進行信息交流與平臺合作。比如中緬邊境的安全問題一旦通過層次擴散上升到了區(qū)域層面，就需要區(qū)域性的協(xié)調機制進行統(tǒng)籌治理。第二，始于雙邊合作。比如從中緬邊境打拐、禁毒聯(lián)絡官辦公室機制的建立過程來看，雖然基于多邊框架，但是中緬兩國具體合作的方向、步驟、辦法都是雙方通過簽署雙邊協(xié)議進行商定的?？梢姡粌H給予了區(qū)域國家以完全主導各自邊境事務的權利，打消了各國對多邊機制的戒心，又避免了多邊機制容易出現(xiàn)的“雷聲大、雨點小”的情況。第三，涵蓋綜合領域。隨著安全問題的領域擴散，目前中緬邊境在各安全領域都面臨威脅，且互動頻繁。因此，建立一個多議程的綜合安全治理機制是應對目前復雜狀況的題中之意。第四，突出引導模式。邊境聯(lián)絡官辦公室通過多邊框架、雙邊合作的方式，要求邊境執(zhí)法人員定期會晤，交流信息、共享情報。這種調動執(zhí)法人員主動性與積極性的做法，使得邊境管理機制從“解決問題”的管控模式走向了“預防問題”的引導模式。

從效果來看，在禁毒方面，2009年以來，中緬跨境追逃、抓捕或遣返了60余名在逃刑事犯罪嫌疑人，其中包括李文華、潘軍、韓亞明等毒梟。中緬、中老共開展邊境聯(lián)合掃毒行動130余次，抓獲涉毒人員400余名，繳獲各類毒品1 100余千克、易制毒化學品10余噸。除此之外，中緬兩國在情報交流、追逃、人員遞解、替代發(fā)展等方面的作用初見成效，建立完善了中緬中央、省邦、州縣三級禁毒合作機制等。在打擊拐賣人口方面，自2009年以來，僅云南省就解救送返被拐緬甸籍婦女257名、兒童42名。可見，中緬邊境禁毒、打拐聯(lián)絡官辦公室機制的確為維護中緬跨境安全復合體的安全發(fā)揮了重要作用。

目前，中緬邊境禁毒、打拐聯(lián)絡官辦公室機制仍有不足之處。第一，中緬兩國國情不同、法律不同、經濟發(fā)展水平不同、執(zhí)法人員受教育程度不同，因此在信息交流，合作溝通上仍存在問題。第二，在實踐中，由于種種原因，中緬雙方定期會晤的次數(shù)并未達到預期效果。因此，其能夠交流共享的信息有限。第三，緬方辦公室在人員、技術水平、預算投入上還有待提高。第四，中緬邊境地區(qū)的安全議題正在進一步增多，但是從目前來看，中緬跨境安全復合體內的安全治理機制主要還是集中在經濟安全與社會安全領域，并沒有將針對軍事安全、政治安全、環(huán)境安全領域的治理整合入內。*參見UNODC報告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, Border Control in the Great Mekong Sub-region, Baseline, Challenges and Opportunities to Build Effective Law Enforcement Response to Organized Crime Along Land Borders, pp. 1-16，http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/2014/01/patrol/Border_Control_GMS_report.pdf。

三　中緬跨境安全復合體的治理前景

借助“安全復合體”理論的四層組織框架，可以從安全動力的角度來考察中緬跨境安全復合體未來的發(fā)展趨勢。

(一)中緬跨境安全復合體的發(fā)展趨勢

首先，在國家層面。目前緬甸國內正處于一個特殊時期 ：其一，政治上的民主進程影響了政局穩(wěn)定，同時美國等域外大國勢力也加強了與其互動；其二，經濟上的日益開放帶來了發(fā)展成果，卻因為分配不公引起眾多民眾的不滿情緒；其三，社會內部代表不同利益的各方圍繞政治、經濟、社會等議題的矛盾斗爭進一步消解著緬甸的社會安全；其四，民族地方武裝問題仍然突出表現(xiàn)在中緬、泰緬等邊境地區(qū)，并進一步影響到雙邊貿易、多邊經貿走廊及東盟共同體的建設。從緬甸來看，其正處于對外開放與民主化進程的關鍵時期，政治上的穩(wěn)定能夠為其帶來周邊國家豐厚的經濟投資。雖然昂山素季領導的全國民主聯(lián)盟在緬甸大選中獲勝，但民族地方武裝與政府之間的矛盾并未解除，一旦雙方再次爆發(fā)沖突，緬甸很可能重新步入內戰(zhàn)泥潭。同時，緬甸政府因為民族地方武裝與中國在宗族及地理方面的聯(lián)系而愈發(fā)緊張起來。因此，中緬跨境安全復合體可能在未來繼續(xù)維持“安全相互依賴”格局，中緬跨境安全復合體將主要且持續(xù)受到緬甸軍事安全、政治安全領域的影響。

其次，在區(qū)域層面。從東南亞來看，東盟已在2015年宣布建成東盟共同體。因此，東盟作為一個統(tǒng)一的市場和生產基地，其成員國的邊境狀況需足夠滿足貨物流通自由、服務貿易自由、投資自由、資本流通自由、勞務流動自由這五大核心要素。*參見UNODC報告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, Supporting the Integration of Asia Through Effective Public Security: Views from Regional Leaders - 2014, pp. 1-14， http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/border-management/2015.02.17_Conference_report_low.pdf。緬甸作為東盟中重要的成員國之一，其邊境安全狀況深刻地影響到東盟共同體是否能成功運轉。從這個意義上說，東盟將在未來進一步加強對東南亞各國間邊境安全治理機制的建設與探索。因此，未來的東南亞各國、東盟及其他地區(qū)組織會進行更多的雙邊及多邊合作，一個更加開放的緬甸也會在經濟安全、環(huán)境安全及社會安全領域對中緬跨境安全復合體帶來更大的考驗。

再次，在區(qū)域間層面。根據(jù)傳統(tǒng)的“安全復合體”理論，緬甸作為一個地區(qū)“隔離行為體”，更大的地區(qū)安全態(tài)勢之間在其周圍背對背相持。*[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《地區(qū)安全復合體與國際安全結構》，潘忠岐等譯，上海 ：上海人民出版社2010年版，第40頁。但是隨著緬甸國內的對外開放及民主化進程，其“隔離行為體”屬性正在發(fā)生持續(xù)變化。其一，緬甸作為東盟內部的重要成員之一，是東盟能否順利達成2015年共同體目標的關鍵因素之一，東盟各國將會進一步加強對緬甸的關注，周邊東南亞國家也會進一步同緬甸在經濟、民主化改革等各方面加強合作；其二，緬甸正成為印度東進戰(zhàn)略中的重要節(jié)點，印度將會在未來進一步借助對緬甸的政治經濟關系而介入亞太事務，從而提升自己的國際地位；其三，隨著“一帶一路”倡議地提出與實施，未來幾年，“一帶一路”的設計將會在東南亞進一步鋪開，中國將會進一步擴大對外投資并參與到對相關國家的基礎設施建設之中。因此，雖然目前“一帶一路”在東南亞的開展是一種雙邊合作，但隨著相關項目示范效應的產生，東盟、東南亞其他集團、東南亞區(qū)域或次區(qū)域很可能與中國合作共同推行“一帶一路”，即一種趨向于“準區(qū)域主義”的區(qū)域間合作。因此，中緬跨境安全復合體在未來將會受到東南亞、南亞及東亞格局的重大考驗。

最后，在全球層面。美國借助“重返亞太”戰(zhàn)略同緬甸改善了雙邊關系，除了經貿利益，緬甸開始成為美國在東南亞地區(qū)“制衡中國”的重要一環(huán)。從近來不幸夭折的中緬戰(zhàn)略鐵路計劃的經驗來看，緬甸正處于經濟開放的關鍵階段，國內亟須大量的基礎設施建設；但政治的民主進程又使其內部利益各異且矛盾不斷，并隨著美國、印度、日本等國的介入而愈發(fā)使其受到域外勢力的影響。除此之外，美國、澳大利亞等域外大國還通過對聯(lián)合國在東南亞的各種邊境安全治理機制的培訓及資助加強與緬甸的聯(lián)系。

因此，未來中緬跨境安全復合體的結構并不會發(fā)生重大改變。但是，隨著各個層面的變化，中緬跨境安全復合體內各安全領域對兩國邊境、邊民、貿易的影響將進一步增大，需要治理的安全議題也將增多，對中緬跨境安全復合體治理機制的考驗將進一步加深。

(二)治理前景與路徑設計

從中緬跨境安全復合體現(xiàn)有治理機制的效果來看，其雖然取得了不俗成績，但仍有問題亟待解決 ：其一，中緬邊境在經濟、社會、環(huán)境方面的“不安全”活動雖然得到了有效抑制，但由于緬甸社會安全問題難以解決，其軍事、政治安全領域跨境影響難以得到根治；其二，東盟共同體的建成與中國“一帶一路”倡議的提出必將使東南亞區(qū)域內部的經濟活動進一步升溫，邊境的經貿活動、項目合作在增加的同時，其安全態(tài)勢也會日益復雜化，而需治理的領域與主體也會增多；其三，邊境治理機制在治理的同時，也要加強與其他機構的合作，爭取在源頭解決“不安全”狀況。因此，為了達成治理目標，未來中緬邊境治理機制在路徑設計方面需要分階段在三個方面有所加強。

第一階段，在治理領域方面，在繼續(xù)將中緬邊境的經濟、社會與環(huán)境安全作為主要的治理領域之外，還需加強對可能在中緬邊境出現(xiàn)的軍事、政治安全影響加以提前預報與緊急應對?，F(xiàn)存的治理機制主要針對中緬邊境的非傳統(tǒng)安全問題，但其源頭的民族地方武裝問題，及由其引起的與政府的軍事、政治沖突還是要靠緬甸政府通過政治對話加以解決。目前，緬甸的民族地方武裝問題還沒有在短期內解決的跡象。因此，中緬邊境亟需一種通過領域綜合實現(xiàn)平臺共享，信息共通的治理機制，以此對中緬邊境現(xiàn)存的安全治理機制加以補充完善。

第二階段，在制度框架方面，繼續(xù)保持以“多邊框架、雙邊合作”為主的治理機制設計。隨著中緬邊境各安全領域的影響正持續(xù)發(fā)生跨境擴散，未來中緬跨境安全復合體內的安全問題將不僅影響到中緬兩國，而可能牽扯到區(qū)域鄰國。因此，中緬邊境的安全治理機制需要在制度框架上進一步多邊化，以保證各安全領域的問題得到妥善解決。

第三階段，在治理行為體方面，繼續(xù)堅持以政府、區(qū)域組織為主的邊境安全治理機制。但隨著中緬邊境各領域安全影響的層次擴散，未來中緬跨境安全復合體內的安全問題將對國家、區(qū)域、區(qū)域間甚至全球層面帶來廣泛影響。因此，對中緬邊境的安全治理不僅應該局限于對現(xiàn)有問題的治理與解決，還應該將預防階段加入機制中。在這一方面，中國與聯(lián)合國合作的替代種植項目有很好的啟迪意義，通過對邊境毒品源頭的拔除，毒品問題得到了有效抑制，這既減輕了中緬兩國管控邊境毒品問題的壓力，又改善了邊民的經濟生活，同時也改善了區(qū)域的經濟活動。因此，加強與聯(lián)合國等國際組織在功能性領域的廣泛合作，并通過對其他區(qū)域與區(qū)域間機制的借鑒參考，定能為中緬邊境的安全治理提供不少有益經驗。

四　結論

本文借助“安全復合體”理論，提出了對于中緬邊境安全新的分析框架，即中緬跨境安全復合體概念，并在此基礎上分析了中緬邊境對國家、區(qū)域及全球層面的安全影響。通過上述分析可見 ：中緬兩國在邊境安全上相互依賴，各安全領域不僅獨立發(fā)展，其互動所產生的安全外部性還透過中緬邊境產生安全影響的跨境擴散。因此，通過“安全復合體”理論框架來分析中緬邊境，具有極大的理論解釋力。

目前，中緬邊境現(xiàn)存的邊境聯(lián)絡官辦公室機制，對于維護中緬邊境國家安全、邊境貿易、邊民交往而言具有極大的現(xiàn)實重要性。但是，其本身在治理領域、制度框架及治理行為體方面的欠缺會為其有效治理帶來消極影響。

未來，中緬跨境安全復合體的內核結構和基本特征不會發(fā)生重大變化，但是其對中緬邊境的安全影響會隨著國家、區(qū)域、區(qū)域間與全球層面的頻繁互動而變得更加劇烈。中緬跨境安全復合體未來的治理機制急需覆蓋更綜合的領域、更多邊的制度框架以及更多元的治理主體。

【修回日期 ：2016-07-05】【責任編輯 ：蘇娟】

封順，南京大學國際關系研究院國際關系專業(yè)2014級碩士研究生；鄭先武，南京大學國際關系研究院、中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心教授(南京 郵編 ：210093)。

D815.5

A

2095-574X(2016)05-0122-24

2015-10-15】

*本文為2014年度國家社科基金重大項目“總體國家安全觀下的中國東南周邊地區(qū)安全機制構建研究”(項目編號 ：14ZDA087)的階段性成果。感謝《國際安全研究》期刊匿名評審專家和編輯部給予的中肯意見，文中疏漏由作者自負。

【DOI】10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2016.05.007