談森林管理管理體制的創(chuàng)新

王兆軍

摘 要：向國有森林資源管理新體制的轉(zhuǎn)變，需要根據(jù)資源性資產(chǎn)管理特點(diǎn)，對現(xiàn)有森工企業(yè)制度進(jìn)行再造，否則對企業(yè)而言仍然是換湯不換藥，體制改革的目標(biāo)也不可能實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：建立；現(xiàn)代；林業(yè)；企業(yè)制度；森林；管理；創(chuàng)新

許多國家政府對國有資產(chǎn)的管理，即國家所有權(quán)或者說國家的出資人職能的行使，主要是通過對國有企業(yè)建立合理的治理結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的績效考核體系來實(shí)現(xiàn)的，通過合理的制度安排而不是通過行政干預(yù)來保證國有企業(yè)運(yùn)營管理的質(zhì)量，是各國政府普遍認(rèn)同的有效的國有資產(chǎn)管理方式之一。向國有森林資源管理新體制的轉(zhuǎn)變，需要根據(jù)資源性資產(chǎn)管理特點(diǎn)，對現(xiàn)有森工企業(yè)制度進(jìn)行再造，否則對企業(yè)而言仍然是換湯不換藥，體制改革的目標(biāo)也不可能實(shí)現(xiàn)。

一、建立相互制衡、激勵與約束相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)

1、目前森工企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的問題

就森工企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)而言，衡量其合理與否的標(biāo)準(zhǔn)是：在選定的治理結(jié)構(gòu)下，政府主管部門能否充分了解企業(yè)情況，但不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營；能否吸納高素質(zhì)人才加入公司董事會和管理層；決策程序是否民主、公正、高效、科學(xué)。

我國的森工企業(yè)為國有獨(dú)資公司，依照公司法進(jìn)行治理。公司法對國有獨(dú)資公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定是：不設(shè)股東會，董事會的成員由國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)或國家授權(quán)的部門委派和更換；不設(shè)監(jiān)事會，監(jiān)事會的主要職責(zé)由國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)或國家授權(quán)的部門直接行使；董事會成員中有職工代表。國家以投資者身份派產(chǎn)權(quán)代表進(jìn)入企業(yè)的董事會，通過董事在董事會中表達(dá)所有者的意志，按公司章程行使出資者權(quán)利，對企業(yè)施加影響，監(jiān)督公司經(jīng)營活動，并獲得所有者權(quán)益。這一制度設(shè)計(jì)對國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督、管理和經(jīng)營實(shí)行了分立：政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開；國有資產(chǎn)的行政管理職能與國有資本運(yùn)營職能分開；國有資本的所有權(quán)同企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分開；企業(yè)依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

雖然從理論上講，國有獨(dú)資公司所有權(quán)主體是明確的，公司也享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)和建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但實(shí)際中的問題遠(yuǎn)沒有解決。

法人財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。確立國有獨(dú)資公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵是要做到“政企分開” 和“政資分開”。在目前各項(xiàng)配套改革尚未到位的條件下，國有獨(dú)資公司出現(xiàn)事實(shí)上的政資不分，改制成了換湯不換藥：公司仍存在行政主管部門，這些行政主管部門既行使資產(chǎn)管理職能，又行使行政管理職能。即使在形式上做到了政企分開，但實(shí)際上卻是行政的“翻牌”公司。

官企合一和內(nèi)部人控制問題。大多數(shù)公司董事、經(jīng)理人員由原企業(yè)的行政領(lǐng)導(dǎo)人自然轉(zhuǎn)換，并且保留行政級別和待遇，出現(xiàn)了官企合一；加之由于公司沒有股東會和監(jiān)事會，產(chǎn)生了監(jiān)督漏洞，董事會、經(jīng)理人員出現(xiàn)權(quán)力膨脹時無法遏制，產(chǎn)生嚴(yán)重的“內(nèi)部人控制”問題。

2、國有森工企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的特殊制度設(shè)計(jì)

參照國外的經(jīng)驗(yàn)，在我國現(xiàn)行國有獨(dú)資公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不能保證其治理獨(dú)立的條件下，為保障國有森工企業(yè)具有治理上的最大限度的獨(dú)立性，需要通過對其治理結(jié)構(gòu)做出特殊的制度設(shè)計(jì)加以補(bǔ)救。

設(shè)計(jì)原則是：在國有森工企業(yè)的組織機(jī)構(gòu)中，新設(shè)立監(jiān)事會機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)主要代表國家對企業(yè)的監(jiān)督和控制，而董事會主要代表公司治理獨(dú)立性的要求，并使二者之間形成一種制衡關(guān)系。具體做法如下。

借鑒國外雙重委員會的做法，建立董事會和監(jiān)事會雙重委員會，即由董事會和監(jiān)事會共同管理公司事務(wù)。監(jiān)事會的主要職責(zé)是代表出資者及利益相關(guān)者對公司進(jìn)行控制監(jiān)督，但不得直接參與公司的經(jīng)營管理活動。董事會則獲得較為獨(dú)立的對公司進(jìn)行實(shí)際經(jīng)營管理的權(quán)力，代表公司在治理上更加獨(dú)立的要求，董事會除代行股東會的部分職責(zé)外，更重要的是實(shí)行法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，最大限度地反映公司治理上的獨(dú)立性要求，從而實(shí)現(xiàn)了公司治理結(jié)構(gòu)的制衡。

改善國有森工企業(yè)監(jiān)事會成員和董事會成員的生成機(jī)制。監(jiān)事會成員和董事會成員應(yīng)有一部分專職人員，且不能全由行政機(jī)構(gòu)派出，通過培育監(jiān)事和董事階層，改行政委派為市場生成，即從官方代表制轉(zhuǎn)向市場遴選制；同時，改監(jiān)事會的外部監(jiān)督為公司治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，規(guī)范公司董事和監(jiān)事的經(jīng)營行為和監(jiān)督行為。

總之，必須根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離、相互制衡和相互配合的原則，建立由董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層組成的法人治理結(jié)構(gòu)，不同的機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明確，各司其職，相互制衡，相互配合。

二、管理創(chuàng)新

1、將木材生產(chǎn)任務(wù)從國有森工企業(yè)中徹底剝離

我國可持續(xù)發(fā)展的林業(yè)戰(zhàn)略從以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變，使森工企業(yè)面臨的任務(wù)和環(huán)境發(fā)生了重大變化。重點(diǎn)國有林區(qū)實(shí)施天然林保護(hù)工程為國有森工企業(yè)的調(diào)整和改造創(chuàng)造了難得的機(jī)遇。天保工程的實(shí)施，一是將伐木者轉(zhuǎn)變?yōu)樽o(hù)林人，企業(yè)的經(jīng)營性質(zhì)發(fā)生了重大變化；二是通過減員增效，下崗分流，精簡隊(duì)伍等綜合改革措施，為企業(yè)減輕了積累多年的沉重的人員負(fù)擔(dān)。國家林業(yè)局應(yīng)抓住這一機(jī)遇，對國有森工企業(yè)進(jìn)行重定向——從木材生產(chǎn)局轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾纳纸?jīng)營局，堅(jiān)持將采伐任務(wù)從公司業(yè)務(wù)中剝離出來。

這是一意義重大并影響深遠(yuǎn)的非常舉措，有利于森工企業(yè)從以木材生產(chǎn)為主向森林可持續(xù)經(jīng)營轉(zhuǎn)變，有利于規(guī)范國有重點(diǎn)林區(qū)的森林資源管理和對森林經(jīng)營活動質(zhì)量的監(jiān)督，有利于鞏固天保工程的未來成果。現(xiàn)在是政府和林業(yè)主管部門及生產(chǎn)經(jīng)營單位采取果斷行動的時候了，貽誤時機(jī)將要付出高昂成本。

2、實(shí)行森林經(jīng)營及木材銷售項(xiàng)目招投標(biāo)合同管理制度

將木材生產(chǎn)剝離企業(yè)經(jīng)營活動后，國有森工企業(yè)原則上只進(jìn)行森林經(jīng)營活動和立木銷售。國有森工企業(yè)根據(jù)森林經(jīng)營方案確定年木材銷售量、開展伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)并起草標(biāo)書，在采伐標(biāo)書中載明采伐地點(diǎn)、面積和數(shù)量，明確采伐方式及價(jià)格，然后向社會公開招標(biāo)。國有森工企業(yè)根據(jù)投標(biāo)情況決定中標(biāo)的木材采伐公司，與中標(biāo)方簽訂采伐合同，在合同中明確雙方的責(zé)、權(quán)、利及可持續(xù)經(jīng)營的技術(shù)要求，保證采伐作業(yè)的質(zhì)量。

除木材生產(chǎn)以外，同樣也可以通過招投標(biāo)，實(shí)行營林生產(chǎn)的商品化經(jīng)營，并可以采取靈活多樣的方式：可以僅僅將某一部分森林資源的采伐利用權(quán)出賣，采伐后再雇請有關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)森林更新；也可以將某一部分森林資源的采伐經(jīng)營權(quán)出賣，并要求其采伐后及時進(jìn)行更新，但采伐利用權(quán)的出賣和森林更新所需的費(fèi)用都要單獨(dú)核算；還可以將某一部分森林資源整體委托經(jīng)營，受托企業(yè)在受托期內(nèi)負(fù)責(zé)森林防火、病蟲害防治、林政保護(hù)、森林更新等。

這些改革措施，將有利于提高森林采伐作業(yè)質(zhì)量和資源利用水平，限制資源的過量消耗，有利于提高造林、營林生產(chǎn)質(zhì)量和資金的使用效果，特別是有利于引導(dǎo)森工企業(yè)向森林可持續(xù)經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變。建立績效考核制度

只有建立嚴(yán)格的績效考核評價(jià)體系，將國有森工企業(yè)經(jīng)營決策者的薪酬、職位升遷與績效掛鉤，并對外公布國有森工企業(yè)的績效表現(xiàn)，國有森工企業(yè)的決策者和管理者才有壓力和動力為提高國有森工企業(yè)的經(jīng)營績效努力。將績效考核與人員選任結(jié)合起來，也是許多國家管理國有資產(chǎn)的有效機(jī)制。