新中國成立后央地關(guān)系變遷與地方政府競爭

遲玲玉

摘 要：1949年中華人民共和國宣告成立，中國經(jīng)濟(jì)有了進(jìn)一步發(fā)展，特別是改革開放以來更是飛速增長，創(chuàng)造了世界矚目的“中國奇跡”。中國經(jīng)濟(jì)高速增長的原因有很多，主要由于地方政府為了自身的政治晉升和經(jīng)濟(jì)利益，展開以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的競爭，才導(dǎo)致了中國的高速經(jīng)濟(jì)增長[1]。而地方政府之間的競爭是央地關(guān)系變遷的產(chǎn)物，因此對央地關(guān)系變遷進(jìn)行研究，進(jìn)而深入到它的產(chǎn)物——地方政府競爭的部分，就能夠深入思考中國經(jīng)濟(jì)高速增長的原因，這對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系；地方政府競爭；經(jīng)濟(jì)增長

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）08-0055-02

新中國成立后中國經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展，整個中國發(fā)生了翻天覆地的變化，改革開放后取得了令世界矚目的“中國奇跡”。促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的原因很多，地方政府之間的競爭是其中非常重要的一個部分。地方政府競爭在不同時期有不同的內(nèi)容和形式，同時地方政府之間的競爭是中央和地方關(guān)系變遷的產(chǎn)物，因此研究新中國成立后中央和地方關(guān)系變遷以及它的產(chǎn)物——地方政府競爭，對于更好理解中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展有著重要的作用和現(xiàn)實(shí)意義。

1949年新中國成立后在一定程度上融入和借鑒了一些蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，建立了一個高度集權(quán)的統(tǒng)收統(tǒng)支模式?！耙晃濉逼陂g，中央控制的財政收入占整個國家財政收入的75%，國家統(tǒng)配及部管物資種類由1954年的261種上升到1957年的532種，中央直屬企事業(yè)單位由1954年的2 800個增加到1957年的9 300個等等[2]75。后來，中央領(lǐng)導(dǎo)意識到管得過多影響了地方的積極性，因此在1958年決定下放部分權(quán)力，以達(dá)到恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高地方積極性的目的。但是這一舉措跟“大躍進(jìn)”撞到了一起，于是出現(xiàn)了大量問題和弊端，給國家的社會生產(chǎn)和人民生活帶來了混亂。

國民經(jīng)濟(jì)三年調(diào)整時期，中央慢慢收回了部分權(quán)力，國民經(jīng)濟(jì)和人民生活有了一定程度的恢復(fù)和發(fā)展，這段時間出現(xiàn)了比較有名的“八字方針”——調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高。中央的第二次分權(quán)始于1970年，當(dāng)時更多考慮的是軍事原因。幸運(yùn)的是這種舉措收到了一定的成果，調(diào)動了地方的積極性，同時也在一定程度上促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1977年的中央為了改善當(dāng)時的混亂局面，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在國家生活的很多方面部分收回了權(quán)力。

1949—1978年這段時期是我國改革開放前的一段非常重要時期，它是一種相對集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，因此在這種體制模式下的中央和地方關(guān)系是一種生產(chǎn)經(jīng)營性的關(guān)系，企業(yè)在各級政府的指導(dǎo)和命令下生產(chǎn)各種國家和社會所需的物品，這顯然不是傳統(tǒng)意義上正常的中央和地方關(guān)系，同時也在一些地方出現(xiàn)了某種程度的地方保護(hù)主義傾向。還有一種情況就是各級地方政府之間缺乏充分的交流和合作，因?yàn)樵谥醒爰瘷?quán)經(jīng)濟(jì)體制下是中央統(tǒng)一調(diào)配各項(xiàng)資源，各級地方無法充分施展自己的拳腳去大干一場，于是導(dǎo)致了地方之間的合作和競爭不夠的情況發(fā)生。在這種中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制之下，就算有些地方政府需要某種資源，它們也不會通過正常渠道解決，只會訴諸非正常途徑。因此各級地方政府之間是嚴(yán)重缺乏競爭的，因?yàn)榈胤降淖灾餍蕴?，只是單純被動接受中央的各?xiàng)指令，生產(chǎn)積極性完全沒有被調(diào)動起來，因此這一時期國家經(jīng)濟(jì)雖然有所發(fā)展，但增長和發(fā)展的幅度并不是很大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有改革開放后所取得的成果顯著。

1978年12月黨的十一屆三中全會召開，確立了把黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的正確決策，中國也由計劃經(jīng)濟(jì)體制開始逐漸向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)移。在這一過程中改革的特點(diǎn)可以簡單總結(jié)為“簡政放權(quán)”，通俗來講就是中央逐漸把一些權(quán)力下放到地方和企事業(yè)單位，使得地方政府和企事業(yè)單位的自主性和積極性有了很大提高，從而使得國家經(jīng)濟(jì)獲得了高度的發(fā)展。這樣就在一定程度上擴(kuò)大了地方的事權(quán)，比如說企業(yè)自主權(quán)擴(kuò)大的現(xiàn)象。在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央直接控制的企業(yè)占全國很大一部分，但在這次改革中中央把大部分企業(yè)的管理權(quán)下放到了地方，從而使地方的事權(quán)有了一定的擴(kuò)大，同時中央也慢慢通過各種文件使部分國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)體。在這一放權(quán)過程中，地方政府逐漸變得主動和獨(dú)立，生產(chǎn)積極性和企業(yè)活力大大提升。

1994年的分稅制改革是一個里程碑的事件，合理的劃分了中央和地方的財政收入，增加了地方經(jīng)濟(jì)的活力。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有國家立法權(quán)。改革開放之后，國家進(jìn)行了一系列的改革，不僅修改了立法體制，而且逐漸把制定地方性法規(guī)的權(quán)力賦予了省、自治區(qū)和直轄市的人大及其常委會，使得國家的立法體制呈現(xiàn)出多層次的特點(diǎn)，地方由此獲得了一定的獨(dú)立性和自主性。

張五常是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物之一，學(xué)術(shù)成果頗豐，在解釋中國經(jīng)濟(jì)為何能取得令世界矚目的發(fā)展奇跡這一問題上提出了著名的“縣級政府競爭”的觀點(diǎn)。張五常認(rèn)為，中國分為國家、省、市、縣、鎮(zhèn)、村和戶七級，在這七級中決定使用土地的權(quán)力在縣之手，縣擁有國家的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，而這一點(diǎn)就決定了地區(qū)競爭的激烈程度，因此中國的地區(qū)競爭在性質(zhì)與活力方面是獨(dú)具一格的。張五常指出“中國應(yīng)該從等級界定權(quán)利的制度轉(zhuǎn)到以資產(chǎn)界定權(quán)利的制度，改革開放以來我們剛好用上的是存在于這兩者之間的一種承包責(zé)任合約，所謂承包責(zé)任合約，從最簡單因而最完善的形式看，等于國家通過土地租約授予私有產(chǎn)權(quán)，這租約的年期可長可短，原則上是可以永久的，國家沒有放棄土地的所有權(quán)，但使用權(quán)與收入權(quán)則為承租人獨(dú)有，轉(zhuǎn)讓或出售可用轉(zhuǎn)租的形式處理”[3]138。

張五常用長三角和珠三角兩個地區(qū)的例子來說明中央和地方關(guān)系變遷、地方政府競爭與中國經(jīng)濟(jì)高速增長三者之間的聯(lián)系。他首先指出在1994年未改革之前，珠三角發(fā)展的勢頭很好，因此在珠三角國家壟斷的企業(yè)寥寥無幾，這就導(dǎo)致一些香港的商人投入資金和科技，在很短時間就可以使企業(yè)投入生產(chǎn)，因此相比較長三角而言該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然快速多了。但是到了1994年國家進(jìn)行了一系列改革，調(diào)整了中央和地方之間的關(guān)系，逐步放權(quán)到地方，使地方的企業(yè)活力和競爭力顯著增強(qiáng)，長三角毫無意外地超過了珠三角，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛。原因其實(shí)很簡單，改革前珠三角的大批私營企業(yè)已經(jīng)基本固定了模式落地生根，改革之后可以調(diào)整的彈性很小，因此地方政府之間的競爭不大，相反在長三角，改革之后土地使用的彈性大大增加，縣級政府之間的競爭非常激烈，因此在這一時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度大大增加。

同時張五常提出了一個著名的理論——“佃農(nóng)分成理論”，就是“一個縣可以視作一個龐大的購物商場，由一家企業(yè)管理，租用這商場的客戶可比作縣的投資者，商場租客交一個固定的最低租金，等于投資者付一個固定的低價，加一個分成租金，等于政府收的增值稅”[3]161。這個理論告訴我們，在土地使用的問題上各方會因?yàn)榉殖啥⌒囊硪恚h級政府會小心翼翼挑選好的投資者，為他們提供有利條件吸引投資，在這種模式下各級縣政府之間為了業(yè)績競爭越來越激烈，從而促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

不難發(fā)現(xiàn)，改革前地方各級政府只是單純聽從中央政府的安排，本身并沒有什么競爭和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的壓力，但是在改革之后地方政府尤其是各級地方縣政府之間獲得了部分權(quán)力，有了一定的資源配置權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，在這個前提下就有了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的動力和信念。同時，改革開放前國家基本是閉塞的，沒有有效的引入大量國際社會的廣泛資源，但是在對外開放之后，我國與世界上的其他國家之間交流和合作大大增加，也有大量的國際資源流入中國，這就在一定程度上引起各級地方政府對資源的激烈爭奪，從而在一定程度上有效促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

由此可以看出改革后中央逐漸向地方放權(quán)，各級地方政府的權(quán)力和調(diào)配資源的能力有了一定程度的增加，彼此之間的競爭程度越來越激烈，這是一種為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而展開的競爭，都是為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財富增長而展開的競爭。在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，地方各級政府只是單純聽從于中央，僅僅競爭中央分配下來的各項(xiàng)資源，并沒有動力和意愿去發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，因此國家的財富總量只是分配并沒有增加。但是在改革開放之后隨著中央和地方關(guān)系的調(diào)整，地方各級政府所獲得的權(quán)力越來越多，能夠支配的資源也越來越多，他們有了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的意愿和動力，因而有效促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。改革之前，各級政府包括中央和地方的目標(biāo)是一致的，都是為了政治而非經(jīng)濟(jì)，但是在改革之后，各級政府的目標(biāo)統(tǒng)一變成了經(jīng)濟(jì)，在這個前提下地方政府尤其是各縣級政府為了政績會為投資者提供優(yōu)惠條件，從而促進(jìn)各級地方政府之間的激烈競爭，進(jìn)而有效推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

新中國成立后尤其是改革開放之后三十多年，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展令世界矚目，這得益于很多因素，比如姚洋“一個自主的、關(guān)注社會整體長遠(yuǎn)利益的中性政府”理論，秦暉的“低消費(fèi)、高積累”的理論。本文主要是從張五?！翱h級政府競爭”這個角度來進(jìn)行分析，分析為何縣級政府之間的競爭可以促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，而縣級地方政府之間的競爭又是中央和地方關(guān)系變遷的附屬物，因此本文首先介紹了一下新中國成立后各個階段的央地關(guān)系變遷情況，然后分析為什么會導(dǎo)致各級地方政府之間的激烈競爭以及是如何促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的情況，從而把央地關(guān)系變遷、縣級政府競爭與中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展三者有效串聯(lián)起來，認(rèn)為是隨著央地關(guān)系的變遷導(dǎo)致地方的權(quán)力和資源配置權(quán)越來越大，自主性和積極性顯著提高，有很大意愿去積極發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，從而有效促進(jìn)了我國改革開放三十多年高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一點(diǎn)對我們以后的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的啟示和借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

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