陸岷峰，沈黎怡

（1.南京財經(jīng)大學 中國區(qū)域金融研究中心，江蘇 南京 210005；2.南京工業(yè)大學 經(jīng)濟與管理學院，江蘇 南京 211816）

推進普惠金融法制化建設的思考

陸岷峰1，沈黎怡2

（1.南京財經(jīng)大學 中國區(qū)域金融研究中心，江蘇 南京 210005；2.南京工業(yè)大學 經(jīng)濟與管理學院，江蘇 南京 211816）

普惠金融主要是為社會普通大眾尤其是農戶以及中小企業(yè)提供金融服務，普惠金融的發(fā)展對于社會進步意義重大。但是，當前普惠金融在具體運營中存在很多困難，產(chǎn)生這些困難最根本的原因是法制化建設不足導致普惠金融發(fā)展缺乏約束力。當前，普惠金融法制化建設過程中的不足主要表現(xiàn)在輕視普惠金融監(jiān)管、缺乏完善征信體系、沒有健全的退出機制，以及對農村地區(qū)金融排斥。因此在立法工作中要正視這些不足，制定完善的法律、法規(guī)，形成系統(tǒng)的普惠金融法律體系。

普惠金融；立法；金融機構

發(fā)展普惠金融體系理念的明確提出是在黨的十八屆三中全會，同時將該理念正式納入黨的執(zhí)政綱領。普惠金融是為彌補傳統(tǒng)金融體系忽視個別群體需求的缺陷而生，其以小客戶為目標，不因地區(qū)或群體的差異，而是為社會各階層和群體提供符合其發(fā)展需要的金融服務。普惠金融在促進社會公平的同時也使得金融體系有了長遠發(fā)展的可能。

普惠金融針對作為金融弱勢群體的小微企業(yè)和農戶，在具體運營環(huán)節(jié)中還存在不少困難。如何更好地為該群體服務，首先就需要一個相應完善的普惠金融法律制度體系，需要相關法律政策對金融監(jiān)管、風險規(guī)避、發(fā)展創(chuàng)新等做出規(guī)范和指導。因此，研究普惠金融的法制化建設對于能否真正推進普惠金融建設，為廣大貧困落后地區(qū)金融需求主體真正提供金融服務具體十分重要的意義。

一、我國普惠金融法制化建設現(xiàn)狀

目前，我國普惠金融法律制度體系主要包括法律，行政法規(guī)及部門規(guī)章、規(guī)范性文件，司法解釋等。法律制度體系為普惠金融的市場準入和退出做出指導，相關的法律法規(guī)包括 《憲法》《公司法》《合同法》等；對相關機構做出業(yè)務運行規(guī)定，如《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》《金融違法行為處罰辦法》等；另外在有關鼓勵其發(fā)展方面也有不少相關法律法規(guī)，如 《關于實行新型農村金融機構定向費用補貼的通知》《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》等。普惠金融法律制度處于不斷完善的過程中，但是不可否認的是目前還存在不少問題［1］。

（一）普惠金融監(jiān)管體制不完善

普惠金融的發(fā)展在獲得政策支持的同時必須受到規(guī)制才能形成良好的運行機制。普惠金融經(jīng)營活動中存在不少風險，但是目前的法律監(jiān)管體制不健全，因此無法對普惠金融做出完善的監(jiān)管。

我國金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，農村地區(qū)的金融監(jiān)管卻相對混亂，法律制度不成體系。農村地區(qū)的金融機構受到的監(jiān)管不僅來自于銀監(jiān)會和中國人民銀行，還來自于工商部門、稅務部門、公安部門等。農村地區(qū)的普惠金融涉及面較廣，金融服務多樣化，但是法律制度沒能對應相關的業(yè)務范圍以及風險程度做出明確的約束。該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于金融監(jiān)管體制的不健全，在農村地區(qū)尤其明顯。各部門之間權責不明，出現(xiàn)的結果就是職能混亂，甚至出現(xiàn)職責重疊或者監(jiān)管疏漏，更嚴重的就是相互扯皮或者監(jiān)管不力的情況。監(jiān)管不力不利對普惠金融的推進有制約作用，還為其后續(xù)發(fā)展埋下隱患。

另一方面，小貸公司作為推進普惠金融的主要工具，其身份尷尬。小貸公司經(jīng)營的是貨幣業(yè)務，在業(yè)務方面屬于金融機構，但是該身份在法律層面卻沒有得到承認，小貸公司還是屬于一般工商企業(yè)。一般工商企業(yè)受到的監(jiān)管并不適用于小貸公司，因此在監(jiān)管時難免出現(xiàn)監(jiān)管不力或者監(jiān)管混亂的狀況。其次，小貸公司服務對象主要是小微企業(yè)等金融弱勢群體，發(fā)展過程中應受到政策優(yōu)待，但是對于小貸公司非金融機構的稅收制度卻并沒有給予其發(fā)展優(yōu)勢，一般工商企業(yè)的稅率為25%，金融機構的稅率為15%，相對于其他金融機構而言，小貸公司在這方面并無發(fā)展優(yōu)勢，因此在推進金融業(yè)務時動力不足，為小微企業(yè)及農戶提供相關服務存在成本壓力。

（二）征信體制不健全

征信體制的健全有助于了解借貸者的信用情況，有利于金融機構在經(jīng)營過程中規(guī)避風險，對普惠金融體系的推進起到重要作用。

自2003年中國人民銀行開始履行征信管理職責以來積極推進征信法規(guī)建設。目前我國的征信體系相對落后，體制不健全，主要是以 《征信業(yè)管理條例》為主，《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》《銀行信貸登記咨詢管理辦法》等相關條例為配套的體系。完善的征信體系需要多重法律法規(guī)的約束，當前法律體系的約束力相對薄弱，約束范圍也不夠廣，不能完全支撐普惠金融的發(fā)展。如圖1所示，央行征信系統(tǒng)下自然人信用檔案數(shù)與有貸款記錄的人數(shù)相差甚遠，目前的征信系統(tǒng)還未能將完善的征信信息納入系統(tǒng)，征信體系亟需健全，相關法律也有待擴充。

圖1　央行征信系統(tǒng)自然人信用檔案數(shù)和貸款記錄人數(shù)數(shù)據(jù)來源：中國人民銀行官網(wǎng)。

（三）市場退出機制不完善

2008年銀監(jiān)會發(fā)布的 《關于小額貸款公司試點的指導意見》中明確了小貸公司的市場退出機制。該意見指出小貸公司的退出包含解散和破產(chǎn)兩種途徑。小貸公司的解散和破產(chǎn)是按照 《公司法》實施，但是小貸公司具有金融機構的屬性，經(jīng)營過程中存在重大風險。對比銀行業(yè)的發(fā)展，2015年我國銀行業(yè)實行存款保險制度，削弱了機構破產(chǎn)對存款人造成的風險，而小額貸款公司并沒有類似制度約束，因此其運營過程存在風險，目前的退出機制并沒有對該種情況的退出做出明確指導。

另一方面，《關于小額貸款公司試點的指導意見》規(guī)定合法經(jīng)營的小貸公司可按照 《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和 《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》改造為村鎮(zhèn)銀行。目前我國的小貸公司在數(shù)量上不足小覷，在改造成村鎮(zhèn)銀行的過程中也存在不少麻煩，如何跟進監(jiān)管便是其中的一個大問題：由于小貸公司屬于一般工商企業(yè)，在受到的監(jiān)管約束方面與金融機構不同，在轉制為村鎮(zhèn)銀行之后，其監(jiān)管主體出現(xiàn)變化，數(shù)量龐大的小貸公司在規(guī)模上對監(jiān)管當局造成困擾，監(jiān)管資源難以分配得當，監(jiān)管格局也將發(fā)生變化［2］。

二、國外主要發(fā)達國家普惠金融法制建設概況

國外主要的發(fā)達國家都基本上有較為先進的普惠金融法律體系，這些法律體系綜合理論研究以立法實踐而成。從理論角度來看，從1960年開始，普惠金融法制化的雛形農村金融法制化逐漸成為金融學和法學主要的研究對象，農村地域的金融弱質性、低效率化以及風險的控制需要專門的法律制度進行規(guī)范。健全的法律制度對于普惠金融的推進壯大具有重要的作用。從立法角度來分析，無論是實行大陸法的發(fā)達國家還是實行普通法的發(fā)達國家，不管是實行民商統(tǒng)一的發(fā)達國家還是實行民商分立的發(fā)達國家，基本上都通過農村政策性金融法、農村合作性金融法、農業(yè)保險法 （見表1）等較為成熟的普惠金融法典來充實培育該地區(qū)的金融市場。發(fā)達國家主要以政策性的金融法律制度作為指引，給資金需求者提供資金，為農村地區(qū)的經(jīng)濟帶來發(fā)展的資本，最終達到建立完善融資渠道便捷的農村金融市場。合作性金融法律制度是農村經(jīng)濟發(fā)展的基礎，鼓勵合作性金融的發(fā)展壯大，正好符合地區(qū)農業(yè)生產(chǎn)以及農民居住不集中、分散的特性，這不但有利于降低雙方交易的成本，更有利于提高雙方交易的效率；農業(yè)保險制度是發(fā)展農村普惠金融的保障，主要防止農業(yè)生產(chǎn)不確定性的發(fā)生，保障農業(yè)的正常發(fā)展，減少損失，提高安全度。

表1　主要發(fā)達國家普惠金融法制化簡化表

三、我國普惠金融法制化建設的主要路徑

現(xiàn)階段關于普惠金融的法律體系還不是很完善，普惠金融在發(fā)展過程中面臨著很多阻礙，這就需要從法律上進行完善。2016年1月15日，國務院印發(fā) 《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃 （2016—2020年）》，規(guī)劃提出，逐步制定和完善普惠金融相關法律法規(guī)，形成系統(tǒng)性的法律框架，明確普惠金融服務供給、需求主體的權利義務，普惠金融的法制化建設需要考慮諸多因素，但是未來政府制定完善的普惠金融的法律、法規(guī)時，更多應該考慮以下因素：

（一）完善普惠金融監(jiān)管

普惠金融的良好運行需要法律制度來規(guī)范，目前普惠金融法制監(jiān)管不到位，農村地區(qū)的監(jiān)管相對混亂，需要明確的法律制度對其進行約束。首先，農村地區(qū)的普惠金融法制不成體系，相關部門需要根據(jù)農村的現(xiàn)實狀況來制定基本法，完善符合其發(fā)展需要的法律體系。其次，我國實行分業(yè)監(jiān)管，農村地區(qū)的普惠金融應主要由銀監(jiān)會、中國人民銀行監(jiān)管。相關法律必須明確農村地區(qū)金融服務的監(jiān)管主體和內容。另外，農村地區(qū)的金融服務具有多樣性，監(jiān)管當局必須應對不同業(yè)務、不同風險，制定與之相適應的法律制度進行約束，使得農村的普惠金融有法可依，形成體系。

在有關小貸公司的法律地位方面，其金融機構的身份還有待認可。小貸公司經(jīng)營的是金融業(yè)務，受金融當局的監(jiān)管更有利于其健康發(fā)展，也為監(jiān)管活動減輕負擔。另外，小貸公司主要為小微企業(yè)等群體服務，法律地位的認可有助于其業(yè)務范圍的拓寬，其融資成本也可進一步降低，降低稅收和運營壓力，為小貸服務的進行提供良好的環(huán)境。

（二）促進征信體制建設

普惠金融主要針對中小企業(yè)、農戶等金融弱勢群體，而征信體制的建設有助于改善地區(qū)信用條件，為普惠金融的推進創(chuàng)造良好環(huán)境。

我國征信體系主要包括公共征信系統(tǒng)和私營征信系統(tǒng)，公共征信系統(tǒng)主要由中國人民銀行負責推進，征信機構則受到相關法律制度的約束，在中國人民銀行的監(jiān)管下進行。完善的征信體系必須由兩者共同推進，公共征信系統(tǒng)的信息收集方式比較窄，私營的征信機構的渠道較廣。目前，從法律上優(yōu)化征信體制的法制建設主要包括以下兩點：

1.完善信用激勵和懲罰制度。普惠金融在推進過程中主要為小微企業(yè)和農戶提供金融服務和優(yōu)惠政策，信用體系的建設應在該過程中有所體現(xiàn)。根據(jù)信用評級來制定有關信貸準入及其額度的法律體系，對于信用良好的小微企業(yè)和農戶，降低其利率水平，提高其融資可得性；對于失信行為則加大處罰力度，明確相關懲罰措施［3］。

2.加強對于征信機構的監(jiān)管。在一定程度上，征信機構的信息收集渠道要比公共征信體系的渠道更廣，但是也因此帶來問題。有關征信監(jiān)管的法律制度還未健全，征信機構在征信過程中是否會損害個人的利益，征信機構的信用是否得到保證，目前的 《征信機構管理辦法》并未對其做出明確說明，相關法律還需推進［4］。

（三）健全市場退出機制

《關于小額貸款公司試點的指導意見》對于小貸公司的市場退出做出了規(guī)范，規(guī)定退出包括解散和破產(chǎn)兩種情況。小貸公司在性質上屬于準金融機構，其經(jīng)營活動中存在風險，一般工商企業(yè)的破產(chǎn)退出條例似乎并不完全適合小貸公司。目前對于小貸公司市場退出的法律制度普遍欠缺，但是已有地區(qū)先行，如廣東出臺的 《廣東省小額貸款公司減少注冊資本和解散工作指引 （試行）》，該指引是全國首個對小貸公司規(guī)范退出機制的指導文件，規(guī)定有限責任公司和股份有限公司在減少注冊資本后實際注冊資本的限額。股東難以撤資是小貸公司運營過程中的一大難題，相關法律也并未對其做出規(guī)范，在普惠金融法制建設過程中可參考廣東省的實行文件，對此作出改善。

《小額貸款公司改制設村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》中指出，小額貸款公司改制村鎮(zhèn)銀行的進行必須由銀行業(yè)金融機構作為主發(fā)起人，如此民間資本便對小貸公司失去了控制權。黨的十八屆三中全會通過的《決定》鼓勵民間資本進入銀行業(yè)，推動自擔風險的民營銀行的設立。民間資本進入銀行業(yè)對于深化金融改革有重要意義，因此在小貸公司轉制為村鎮(zhèn)銀行時應因考慮保留其民間資本的控制權，相關法律制度也需對此做出改善。

（四）改善金融排斥

普惠金融體系的推進是為彌補傳統(tǒng)金融體系的不足，即金融排斥的問題。雖然目前有關普惠金融的法律制度對于普惠金融機構的設立以及資金支持方面做出相關指導，但是在直接改善金融排斥現(xiàn)象方面還有不足。在嚴重的金融排斥現(xiàn)象中，金融機構并不對相關信貸群體的信用水平做出分析，而僅根據(jù)其地區(qū)、經(jīng)營規(guī)模等因素做出接受或者拒絕放貸的判斷，因此法律應對金融機構對于特殊群體的信貸歧視行為做出明確規(guī)范。

參考美國反信貸歧視立法，《平等信貸機會法》《社區(qū)再投資法》等都對金融排斥現(xiàn)象做出相關指導，且頗有成效。作為借鑒，中國的金融排斥現(xiàn)象也需類似法律制度對其做出規(guī)范，為銀行業(yè)設定為金融弱勢群體提供金融服務的義務。在立法過程中也需把握金融活動的靈活多變性，基于金融活動的風險程度做出相關劃分，不應在緩解金融排斥的同時忽略金融機構的發(fā)展，重視金融機構自身可持續(xù)性［5］。

［1］柳燕.普惠金融服務主體之監(jiān)管法律制度的缺陷及完善［J］.法治與社會，2014（3）：53-54.

［2］陳琳.論我國小額貸款公司的市場退出機制［J］.時代金融，2014（1）：230-231.

［3］王銳，熊鍵，黃桂琴.完善我國個人信用征信體系的法學思考［J］.中國法學，2002（4）：82-94.

［4］唐明琴.征信機構建設的國際經(jīng)驗及其啟示［J］.重慶社會科學，2012（10）：18-26.

［5］董曉林，徐虹.我國農村金融排斥影響因素的實證分析——基于縣域金融機構網(wǎng)點分布的視角［J］.金融研究，2012（9）：115-126.

［責任編輯：姜卉］

F832.0

A

1671-6183（2016）09-0033-05

2016-08-01

陸岷峰 （1962-），男，江蘇金湖人，南京財經(jīng)大學中國區(qū)域金融研究中心教授，博士；研究方向：宏觀經(jīng)濟、商業(yè)銀行、中小企業(yè)。沈黎怡 （1994-），女，江蘇無錫人，南京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院在讀碩士；研究方向：供應鏈金融、互聯(lián)網(wǎng)金融。