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      禁止開采區(qū)劃定和實施管理的問題及建議

      2016-10-25 07:54:32侯華麗吳尚昆董延濤張玉韓
      學(xué)術(shù)論壇 2016年8期
      關(guān)鍵詞:開采區(qū)礦業(yè)權(quán)自然保護(hù)區(qū)

      侯華麗,吳尚昆,董延濤,張玉韓

      禁止開采區(qū)劃定和實施管理的問題及建議

      侯華麗,吳尚昆,董延濤,張玉韓

      我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施以來,全國共劃定了近1萬個禁止開采區(qū),有力地促進(jìn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)布局優(yōu)化,在確保生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要源頭空間管控作用。但目前來看,禁止開采區(qū)在劃定和實施管理過程中,還存在是否要劃、如何準(zhǔn)確劃定以及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)如何依法、有序退出等多重矛盾與問題。文章圍繞當(dāng)前及今后一段時期我國依法治國和生態(tài)文明建設(shè)的總體要求,提出了以下建議:要堅定不移地將禁止開采區(qū)納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理體系,嚴(yán)格實施管理;要加強(qiáng)各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào),建立共同責(zé)任機(jī)制,形成管理合力;鼓勵基層管理實踐創(chuàng)新,探索礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制,保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益;建立省市縣三級統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫平臺,將市縣級規(guī)劃作為規(guī)劃審查的直接依據(jù),避免實施漏洞。

      礦產(chǎn)資源規(guī)劃;禁止開采區(qū);劃定;實施管理

      一、引言

      堅持綠色發(fā)展,走生態(tài)文明之路,是我國永續(xù)發(fā)展的必要條件。黨中央、國務(wù)院高度重視資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系協(xié)調(diào)問題。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),既要金山銀山,更要綠水青山,寧可不要金山銀山,也要綠水青山[1](P230),并多次針對自然保護(hù)區(qū)違法開發(fā)建設(shè)活動作出重要批示,要求以堅決態(tài)度予以整治,遏制破壞生態(tài)文明行為的蔓延擴(kuò)散[2]。規(guī)劃分區(qū)管理制度是礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施的重要核心內(nèi)容,是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域落實生態(tài)文明要求的重要抓手[3]?!吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確提出,要“強(qiáng)化礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控,嚴(yán)格分區(qū)管理制度”[4](P107)。但目前來看,由于歷史遺留、基礎(chǔ)信息薄弱、部門職能和管理銜接不到位等多方面原因,禁止開采區(qū)在劃定和實施管理中還存在諸多矛盾與問題。筆者系統(tǒng)總結(jié)了當(dāng)前我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃禁止開采區(qū)劃定和實施管理現(xiàn)狀,分析了存在的問題,并圍繞黨中央、國務(wù)院新形勢新要求,提出了禁止開采區(qū)科學(xué)劃定和實施管理的對策建議,對于今后進(jìn)一步更好地協(xié)調(diào)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,確保我國資源安全和生態(tài)安全“雙贏”具有重要意義。

      二、禁采區(qū)劃定和實施管理成效

      礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的禁止開采區(qū)是指,在規(guī)劃期內(nèi),根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及資源環(huán)境保護(hù)的要求或國家特殊需要等,受經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、安全、環(huán)境等多種因素制約,禁止進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采的區(qū)域[5]。包括具有“資源保護(hù)”功能、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”功能和“重大基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)”三種類型。

      從表1得知,我國已經(jīng)發(fā)布實施的31個?。▍^(qū)、市)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008-2015年)的禁止開采區(qū)面積、個數(shù)和類型,結(jié)果如下:全國共規(guī)劃禁止開采區(qū)個數(shù)9394個,總面積約為178萬平方公里,占全國陸域總面積的18.4%,其中,具有生態(tài)保護(hù)功能的禁采區(qū)占到98.6%。禁止開采區(qū)面積比例最大是青海省,約占全省面積的46.8%,最小的是遼寧,占全省面積的2.9%[6]。這些區(qū)域,主要是國家級以及省級的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地保護(hù)區(qū)、重要水源地保護(hù)區(qū)以及河流、湖泊、水庫等。除此之外,公路(鐵路)兩側(cè)一定范圍、中心城區(qū)列入禁止開采區(qū),如北京一些地區(qū)明確將“中心城和新城”列入禁止開采區(qū)。

      禁止開采區(qū)是礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施的一個重要抓手,這點已經(jīng)得到了廣大基層礦政管理人員的共識。根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施調(diào)查問卷及實施中期評估,90%以上的礦政管理人員認(rèn)為,禁止開采區(qū)在規(guī)劃實施中發(fā)揮了重要作用,是各省、市、縣級礦業(yè)權(quán)審批和規(guī)劃會審的一項重要內(nèi)容,在管理中起到了“一票否決”的作用,有力地促進(jìn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)布局的優(yōu)化和資源環(huán)境的保護(hù),在礦產(chǎn)資源開發(fā)空間管理中占有重要地位。

      表1 省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008-2015年)禁止開采區(qū)劃定基本情況

      三、存在的問題

      (一)劃與不劃有爭議

      雖然禁止開采區(qū)在礦產(chǎn)資源管理特別是礦業(yè)權(quán)審批中發(fā)揮了重要的準(zhǔn)入和審批依據(jù)作用,但在基層礦政管理人員當(dāng)中,仍然存在“劃”和“不劃”兩種聲音,部分礦政管理者認(rèn)為,作為國土資源管理部門,只需要負(fù)責(zé)劃定具有資源保護(hù)功能的區(qū)域,沒有必要劃定具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的禁止開采區(qū),認(rèn)為劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的禁止開采區(qū)是資源管理部門在為環(huán)境保護(hù)部門把關(guān)。

      (二)準(zhǔn)確劃定有難度

      一方面,部分自然保護(hù)區(qū)邊界坐標(biāo)不清,導(dǎo)致禁止開采區(qū)無法準(zhǔn)確“落地”。據(jù)相關(guān)調(diào)查評估,我國約有40%的自然保護(hù)區(qū)范圍邊界不清[7],許多早期自然保護(hù)區(qū)批建文件上未明確說明保護(hù)區(qū)的范圍和面積。因此,各地在劃定具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的禁采區(qū)時,普遍存在保護(hù)區(qū)只有一個大致范圍,而沒有具體空間坐標(biāo)的狀況,規(guī)劃編制單位只能依據(jù)環(huán)保部門提供的一些名稱描述進(jìn)行劃定,或者對其紙質(zhì)材料進(jìn)行數(shù)字化,導(dǎo)致規(guī)劃禁止開采區(qū)與實際狀況存在一定“誤差”。

      另一方面,除自然保護(hù)區(qū)外,有關(guān)濕地、地質(zhì)遺跡、基本農(nóng)田、森林公園等法律法規(guī)也有在相應(yīng)區(qū)域內(nèi)禁止開礦的要求,要想將各級、各類法律法規(guī)要求的保護(hù)區(qū)域“準(zhǔn)確落地”,劃定為禁止開采區(qū)在規(guī)劃中進(jìn)行落地,對于礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制者而言,難度甚大。如,國家層面涉及到禁止勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的法律法規(guī)有《自然保護(hù)區(qū)條例》(2011年修訂)、《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(2013年)、《公路安全保護(hù)條例》(2011年)、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》(1995年)、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(1998年)、《國家級公益林管理辦法》(2013)等。此外,還有部分地方性法規(guī)也有相關(guān)要求。如,《黑龍江省森林公園管理條例》(2010年)明文規(guī)定,禁止在森林公園內(nèi)開礦、采石、挖沙、取土、修建墳?zāi)沟绕茐木坝^或者環(huán)境的活動?!渡轿魇∪蛩Y源保護(hù)條例》(2010)規(guī)定,禁止在泉水出露帶進(jìn)行采煤、開礦、開山采石和興建地下工程。

      (三)實施管理有“漏洞”

      一是礦產(chǎn)資源分類分級管理中的技術(shù)漏洞。目前,禁止開采區(qū)是在規(guī)劃編制中落地并上圖入庫。礦業(yè)權(quán)審批過程中,采用的是分類分級管理制度。各級國土資源主管部門在會審過程中,依據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃來審核新設(shè)礦業(yè)權(quán)項目是否落入禁止開采區(qū)內(nèi)。然而,目前還沒有建立起全國統(tǒng)一精度的礦產(chǎn)資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫,省、市縣級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫比例尺不同,精度不同,如省級規(guī)劃為1:50萬,市縣級規(guī)劃為1:25萬或1:10萬,導(dǎo)致一些礦業(yè)權(quán)雖然沒有落到省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃劃定的禁止開采區(qū)內(nèi),但卻落在了市縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃劃定的禁止開采區(qū)內(nèi),造成了管理的漏洞。

      二是自然保護(hù)區(qū)新設(shè)或邊界調(diào)整不能及時告知。一些地方反映,環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)等邊界范圍調(diào)整時,沒有及時告知國土資源管理部門,從而導(dǎo)致礦產(chǎn)資源規(guī)劃中禁止開采區(qū)范圍沒有及時調(diào)整,一些新設(shè)采礦權(quán)落在新設(shè)或新擴(kuò)的自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi),這個問題在各地普遍存在。特別是在國家近兩年啟動的資源環(huán)境審計中,成為審計工作一個焦點問題,除了原有礦業(yè)權(quán)未及時退出外,主要是自然保護(hù)區(qū)新設(shè)或擴(kuò)界而國土部門不知情,導(dǎo)致規(guī)劃未能及時調(diào)整而使得新設(shè)礦業(yè)權(quán)落在禁止開采區(qū)內(nèi)。

      (四)已有礦業(yè)權(quán)退出缺乏補(bǔ)償機(jī)制

      礦業(yè)權(quán)市場化以后,代表國家管理礦產(chǎn)資源的國土資源管理部門履行著雙重角色,既是管理者,又是礦業(yè)權(quán)出讓方與礦業(yè)權(quán)使用方的合同履行者。對于禁止開采區(qū)劃定之前,原有礦業(yè)權(quán)如何處理問題,在全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008-2015年)中只是給出“逐步退出”導(dǎo)向性建議,對如何退出以及后續(xù)補(bǔ)償?shù)日邲]有進(jìn)行詳細(xì)說明。2015年5月,環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部等9個部委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》(環(huán)發(fā)[2015]57號),強(qiáng)調(diào)了自然保護(hù)區(qū)工作的重要性、相關(guān)法律法規(guī)的要求以及政策導(dǎo)向等,但自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已有開發(fā)建設(shè)活動如何依法、有序退出,仍未有相應(yīng)具體的可操作性的要求。

      四、建議

      (一)堅定不移地將禁止開采區(qū)納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理體系,嚴(yán)格實施管理,確保生態(tài)安全

      盡管禁止開采區(qū)在劃定和實施管理中存在諸多爭議和問題,但根據(jù)新的形勢和要求,新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃必須堅定不移地將禁止開采區(qū)納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)體系。有兩個方面的原因,一是依法行政的要求?!蹲匀槐Wo(hù)區(qū)管理條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī),明確有禁止礦業(yè)開發(fā)活動的要求,國土資源管理部門作為政府管理部門在審批礦業(yè)權(quán)時,需要履行依法行政的義務(wù),以規(guī)劃為主要基礎(chǔ)依據(jù),把好礦業(yè)權(quán)審批關(guān)口;二是落實生態(tài)文明戰(zhàn)略的需要。黨的十八大將生態(tài)文明戰(zhàn)略提到了前所未有的高度,作為國土資源管理部門,要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與資源環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,劃定禁止開采區(qū),符合當(dāng)前負(fù)面清單管理思路的要求。因此,規(guī)劃中既要劃定重點開采區(qū),引導(dǎo)資源配置方向,也要劃定禁止和限制開采區(qū),明確各類限制區(qū)、禁止區(qū)的分區(qū)要求和開發(fā)方式,對不符合環(huán)保要求、破壞生態(tài)環(huán)境的開發(fā)項目一律不納入規(guī)劃。

      (二)各部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),建立共同責(zé)任機(jī)制,形成管理合力

      部門間相互配合是解決禁采區(qū)問題的關(guān)鍵,主要涉及國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、財政部以及審計等多個部門。一要摸清情況。國土資源部和環(huán)保部要聯(lián)合調(diào)查核實保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況,包括調(diào)查核準(zhǔn)各類保護(hù)區(qū)的數(shù)量、名稱、坐標(biāo)范圍、級別及主管部門等;調(diào)查核實位于各類保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)數(shù)量、名稱、位置、重疊面積等。二是建立共同責(zé)任機(jī)制。國土、環(huán)保、財政、審計等多個部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào),針對禁止開采區(qū)劃分和實施管理中存在的典型現(xiàn)象和突出問題,從保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)共享、范圍調(diào)整及時告知、環(huán)評工作同步跟進(jìn)、各部門共同把關(guān)等幾個方面入手,探索建立部門共同責(zé)任機(jī)制,形成部門合力。三是形成全國性的指導(dǎo)意見。建議國土資源部和環(huán)保等部門聯(lián)合發(fā)文,針對目前全國各類保護(hù)區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)問題,區(qū)分探礦權(quán)和采礦權(quán)、礦業(yè)權(quán)設(shè)置時間(有些礦業(yè)權(quán)是在自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前就存在的)、區(qū)分不同礦種(地?zé)岬V泉水勘查開發(fā)是非破壞性的,與生態(tài)保護(hù)功能不沖突)以及不同投資主體(國家投資公益性、社會資本投資商業(yè)性)等,提出差別化管理的意見和建議。

      (三)鼓勵基層管理實踐創(chuàng)新,探索礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制,保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益

      地方探索實踐是解決禁止開采區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)退出的重要途徑之一。比如,山西等地通過礦業(yè)權(quán)“置換”的方式,對禁止開采區(qū)內(nèi)已設(shè)礦權(quán)進(jìn)行退出。建議在借鑒各地探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上,按照《物權(quán)法》和《行政許可法》等要求,明確全國性的政策導(dǎo)向和實施路徑,同時也要發(fā)揮地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,鼓勵各地圍繞“有法可依、有規(guī)可依,維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定”的總體要求,探索完善礦業(yè)權(quán)的市場準(zhǔn)入和退出補(bǔ)償機(jī)制,要區(qū)分不同礦山企業(yè),制定退還礦業(yè)權(quán)價款的條件和辦法,探索采取置換、贖回、引導(dǎo)礦山企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營方向或投資入股其他產(chǎn)業(yè)等形式,引導(dǎo)禁止開采區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的逐步退出,保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

      (四)建立省市縣三級統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫平臺,將市縣級規(guī)劃作為規(guī)劃審查的直接依據(jù),避免實施漏洞

      市縣級規(guī)劃由于范圍小,精度高,可較為準(zhǔn)確地將相關(guān)法律法規(guī)中資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)行“空間落地”,建議自然保護(hù)區(qū)等各類禁止開采區(qū),落實到市縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃中,在礦政管理中,礦業(yè)權(quán)審批(包括省級、國家級審批權(quán)限內(nèi)礦種)均以市縣級規(guī)劃中的作為合規(guī)性審查的直接依據(jù),避免以往實施過程中存在的禁采區(qū)劃分“漏洞”以及上下級規(guī)劃相互“打架”的問題,從下往上進(jìn)行把關(guān),提高礦政管理的精細(xì)度。

      [1]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:人民出版社,2014.

      [2]中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知(環(huán)發(fā)〔2015〕57號)[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/20 1505/t20150518_301835.htm,2015-05-08.

      [3]中華人民共和國國土資源部.礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施辦法[Z].2012-10-12.

      [4]國家發(fā)展和改革委員會.中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要[M].北京:人民出版社,2016.

      [5]國土資源部.關(guān)于印發(fā)省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)指南的通知(國土資廳發(fā)〔2007〕139號)[EB/OL].http: //www.guotuzy.cn/html/1410/n-205007.html,2007-09-26.

      [6]《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008~2015)》中期評估報告[R].北京:國土資源部,2013.

      [7]徐網(wǎng)谷,王智,錢者東,等.中國自然保護(hù)區(qū)范圍界定和有效保護(hù)面積現(xiàn)狀分析[J].生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報,2015,(6).

      [責(zé)任編輯:劉烜顯]

      侯華麗,北京交通大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心博士后,中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院國土資源規(guī)劃所礦規(guī)室副主任,副研究員,博士;吳尚昆,中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院國土資源規(guī)劃所副所長,礦規(guī)室主任,研究員,博士;董延濤,中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院國土資源規(guī)劃所助理研究員,碩士;張玉韓,中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院國土資源規(guī)劃所助理研究員,碩士,北京100044

      F124.5

      A

      1004-4434(2016)08-0154-04

      國土資源部地質(zhì)調(diào)查項目“重要礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局與資源配置”(12120113093000)

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