姚銳敏 王杰

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢340079）

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縣級政府公務(wù)員依法行政動機(jī)研究
——基于23個省市自治區(qū)的實證調(diào)查

姚銳敏 王杰

（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢340079）

深入研究縣級政府公務(wù)員依法行政的動機(jī)對于有效增強(qiáng)縣級政府依法行政的內(nèi)在動力、加快法治政府建設(shè)進(jìn)程具有重要意義。實證研究結(jié)果顯示，從總體上看，縣級政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政存在多種動機(jī)因素，這些動機(jī)因素大致可以歸納為文化、政治、經(jīng)濟(jì)和社會4種基本的動機(jī)類型或取向，各種動機(jī)類型的動機(jī)水平存在一定的差異。因此，調(diào)動縣級政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的積極性，有效增強(qiáng)縣級政府依法行政的內(nèi)在驅(qū)動力，需要采取綜合的激勵措施，同時應(yīng)該突出激勵的重點。

縣級政府；公務(wù)員；依法行政；動機(jī)

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府?？h級政府依法行政是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。自2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》以來，縣級政府依法行政工作取得了明顯進(jìn)展。但是，與國家、社會的期望以及法治政府建設(shè)的總體要求相比還存在較大差距。因此，有必要深入研究縣級政府公務(wù)員依法行政的動機(jī)。威爾遜（James Q.Wilson）教授指出：“政府機(jī)構(gòu)不是在各種勢力和利益作用下四處滾動的彈子球。當(dāng)官員們可以自由選擇一個行動方案時，他們的選擇就反映了作用于他們身上的各種動機(jī)：有些反映了對工作量進(jìn)行管理的需要，有些反映了工作場所的同事以及其他地方的專業(yè)同行們的期望，另一些則反映了他們自己的信念。還有一些選擇反映了客戶的需要，也就是那些被機(jī)構(gòu)的行動嚴(yán)重影響的人和團(tuán)體的需要”。［1］縣級政府公務(wù)員選擇依法行政也是由某種動機(jī)決定的，如果我們不能全面了解和正確認(rèn)識這些動機(jī)，不僅無法對縣級政府在依法行政中的表現(xiàn)做出科學(xué)合理的解釋，更重要的是無法采取有效措施調(diào)動縣級政府公務(wù)員依法行政的積極性和主動性，增強(qiáng)縣級政府依法行政的內(nèi)驅(qū)力，提高縣級政府依法行政的總體績效。

本文試圖在實證調(diào)查基礎(chǔ)上，通過探索性研究，考察縣級政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的動機(jī)因素，分析縣級政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的動機(jī)取向和動機(jī)水平，為改善縣級政府依法行政的激勵措施，增強(qiáng)縣級政府依法行政的內(nèi)驅(qū)力提供理論依據(jù)和政策建議。

依法行政的動機(jī)，是指引起和維持依法行政活動，并使依法行政活動朝向法治政府建設(shè)目標(biāo)的心理傾向或內(nèi)部驅(qū)力。“人類行為是多種動機(jī)混合的產(chǎn)物，動機(jī)因時而異”。［2］政府官員的行為同樣是多種動機(jī)因素共同作用的結(jié)果。按照安東尼·唐斯（Anthony Downs）的觀點，政府官員的行為驅(qū)動力包括權(quán)力、貨幣收入、威望、便利、安全等“自利動機(jī)”和個人忠誠、認(rèn)同特定的行動計劃或“使命責(zé)任感”、為良好的工作績效而自豪、渴望服務(wù)于“公共利益”等“更廣泛的動機(jī)”。［3］

那么，縣級政府公務(wù)員依法行政的內(nèi)驅(qū)力主要是由哪些動機(jī)因素構(gòu)成的呢？為了解縣級政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的動機(jī)，2013年7～8月，我們在湖北、江西、安徽、河南、山東等23個省、市、自治區(qū)對縣級政府公務(wù)員進(jìn)行了問卷調(diào)查，共回收有效問卷1252份。調(diào)查樣本的人口學(xué)特征如表1～3所示。

表1　調(diào)查對象的性別構(gòu)成

表2　調(diào)查對象的年齡構(gòu)成

在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，我們還對部分公務(wù)員進(jìn)行了深度訪談。調(diào)查結(jié)果顯示，縣級政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政存在著多種動機(jī)因素，這些動機(jī)因素大致可以歸納為文化動機(jī)、政治動機(jī)、經(jīng)濟(jì)動機(jī)、社會動機(jī)四種基本的動機(jī)取向。

表3　調(diào)查對象的學(xué)歷構(gòu)成

一、縣級政府公務(wù)員依法行政的文化動機(jī)

依法行政的文化動機(jī)是指出于一種滿足行為者主體精神需要的目的而推進(jìn)依法行政的心理傾向和內(nèi)部驅(qū)動力。文化動機(jī)大致可以分為兩個層面：一是理想信念動機(jī)，即政府官員源于一種堅持和維護(hù)自身的信仰、價值觀、倫理道德觀念而推進(jìn)依法行政的動機(jī)；二是政治責(zé)任感動機(jī)，即政府官員基于對組織的義務(wù)感和責(zé)任感而推進(jìn)依法行政的動機(jī)。按照心理學(xué)的動機(jī)分類，依法行政的文化動機(jī)屬于一種內(nèi)在動機(jī)，內(nèi)在動機(jī)是由活動本身產(chǎn)生的快樂和滿足所引起的，它不需要外在條件的參與，政府官員追逐的獎勵來自依法行政活動本身，即踐行依法行政的原則和精神本身就是對政府官員最好的獎勵。因此，文化動機(jī)往往能夠產(chǎn)生很強(qiáng)和持久的依法行政推動力。

C縣M書記：“總起來說，（依法行政）一是國家的宏觀要求；二是人民群眾的要求；三是法治信仰……縣級政府首先要聽中央的，中央要怎么搞，省里要怎么搞，市里要怎么搞，你就要怎么搞。依法行政是國策，國家的治國方略，你地方政府不得不聽”。①

X縣Z縣長：“法律這個東西是國家意志，盡管與老百姓的想法有一些差距，作為政府還是要依法行政。國家意志必須執(zhí)行……作為國家的行政機(jī)構(gòu)，執(zhí)行國家的法律，這是天經(jīng)地義的。法律是國家公平的秤，雖然法律還有一些問題，但是現(xiàn)在就是這個秤，我依據(jù)的就是這個秤，必須要有這種理念，不然的話國家沒辦法治理?！雹?/p>

問卷調(diào)查結(jié)果也證實了依法行政文化動機(jī)的存在。在關(guān)于縣級政府依法行政動因的調(diào)查中，有90.4%的受訪公務(wù)員認(rèn)為對法治的信仰是推動縣級政府依法行政的動因，其中58.6%的受訪者認(rèn)為是很重要和比較重要的動因。認(rèn)為公務(wù)員的政治責(zé)任感和使命感是縣級政府依法行政動因的受訪者比例為92.5%，其中66.1%的受訪者認(rèn)為是很重要的動因和比較重要的動因。見表4和表5。

表4　公務(wù)員的法治信仰對依法行政的影響

表5　政治責(zé)任感和使命感對依法行政的影響

二、縣級政府公務(wù)員依法行政的政治動機(jī)

從一般的意義上說，政治動機(jī)是“激勵個體從事政治活動而產(chǎn)生政治行為的內(nèi)在心理過程，是政治行為的直接動因”。［4］調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣級政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政除了受法治信仰和政治責(zé)任感等因素的影響外，更多的是出于某些政治利益需求方面的考慮，這些政治利益需求從積極意義上說主要是指希望產(chǎn)生對行為主體有利的后果，包括職務(wù)晉升、權(quán)力擴(kuò)大、政治聲譽提升等等；從消極意義上說主要是指避免產(chǎn)生對行為主體不利的后果，比如，受上級組織的批評、影響官員的仕途、降低在政治系統(tǒng)內(nèi)的聲譽、被追究責(zé)任等等。

C縣M書記：“你要瞎搞，不依法行政，可能就給你免了”。③

X縣Z縣長：“依法行政，說個自私的話，本身也是一種自我保護(hù)的需要”。④

E市L局長：“可以說，推進(jìn)依法行政最直接的動因是要保護(hù)干部，不出問題”。⑤

E市Z局長：“因為我想進(jìn)步，我就必須把我的工作做好。我是執(zhí)法部門，如果我不嚴(yán)格依法行政的話，那肯定最終要出事，今天不出事，明天可能要出事。工作做得越細(xì)，就可以防患于未然”。⑥

從問卷調(diào)查情況看，絕大多數(shù)公務(wù)員肯定了推進(jìn)依法行政有政治利益方面的考慮。88.9%的受訪公務(wù)員承認(rèn)“贏得上級的表彰獎勵”是縣級政府積極主動推進(jìn)依法行政的動因，其中有50%的人認(rèn)為這是很重要的動因或者比較重要的動因。90.8%的受訪者認(rèn)為“避免被問責(zé)或被通報批評”是縣級政府積極主動推動依法行政的動因，其中認(rèn)為是很重要或比較重要的動因的比例達(dá)61.4%。見表6和表7。

政治利益需求之所以能夠構(gòu)成縣級政府依法行政的動機(jī)，是因為只要存在合適的外在刺激或誘因，依法行政就可以在不同程度上滿足縣級政府公務(wù)員的政治利益需求。首先，依法行政有助于縣級政府官員的職務(wù)晉升。為了加快法治政府建設(shè)，中央明確提出要“加強(qiáng)依法行政工作考核……將考核結(jié)果作為對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容”?！耙匾曁岚问褂靡婪ㄐ姓庾R強(qiáng)，善于用法律手段解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部”。在這種背景下，追求職務(wù)晉升的官員的理性選擇必然是在其職責(zé)范圍內(nèi)努力做好依法行政工作。其次，依法行政有利于提升和擴(kuò)大行政機(jī)構(gòu)（官員）在行政系統(tǒng)內(nèi)部的聲譽和影響?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確提出，要“加強(qiáng)對推進(jìn)依法行政工作的督促指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和輿論宣傳，對成績突出的單位和個人按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎勵，對工作不力的予以通報批評”。由于依法行政工作成績突出而受到上級的表彰獎勵，即使對于沒有職務(wù)晉升追求的政府官員來說，也是一種樂見的榮譽激勵。再次，依法行政可以避免政府機(jī)構(gòu)（官員）的既得利益受損，實現(xiàn)官員的職業(yè)安全利益。因為在監(jiān)督考核機(jī)制不斷完善的情況下，依法行政工作不力不僅可能受到上級的通報批評，還會影響政府的政績考核成績。對于官員個人來說，則有可能因此失去現(xiàn)有的職位，嚴(yán)重的甚至被追究法律責(zé)任。

表6　為贏得上級的表彰獎勵而推進(jìn)依法行政

表7　為避免被問責(zé)或被通報批評而推進(jìn)依法行政

三、縣級政府公務(wù)員依法行政的經(jīng)濟(jì)動機(jī)

縣級政府推進(jìn)依法行政的經(jīng)濟(jì)動機(jī)是指為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)資源或經(jīng)濟(jì)利益而引發(fā)的心理傾向或內(nèi)在驅(qū)動力?？h級政府推進(jìn)依法行政的經(jīng)濟(jì)動機(jī)集中表現(xiàn)為通過優(yōu)化投資環(huán)境吸引外資，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)動機(jī)與政治動機(jī)有密切關(guān)聯(lián)，在某種意義上甚至可以說經(jīng)濟(jì)動機(jī)源于政治動機(jī)。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的宏觀政策背景下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與水平在很大程度上影響著當(dāng)?shù)卣賳T在“政治錦標(biāo)賽”中的成績及其他政治利益需求的滿足。

即使不從政治利益需求方面考慮，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)也具有充分的理由和動因。在“分灶吃飯”的財政體制下，只有大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，縣級政府才能獲得足夠的財政收入，增強(qiáng)解決民生和社會問題的能力，比如增加就業(yè)，提高社會保障水平，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。從政府官員個人的角度說，隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入的增加，公務(wù)員的工資福利等經(jīng)濟(jì)待遇也會得到保障和提高。

經(jīng)驗證明，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)最直接最有效的途徑和措施是招商引資。而在資本總量既定的條件下，地方政府之間必然會圍繞招商引資展開激烈的競爭，優(yōu)化投資環(huán)境便是這種競爭的重要內(nèi)容。“投資環(huán)境是指決定和影響資本增值的各種政治、自然、經(jīng)濟(jì)和社會因素相互作用而形成的對立統(tǒng)一體”。［5］政府的表現(xiàn)和行為方式是投資環(huán)境的重要組成部分。從總體上講，政府是否能夠嚴(yán)格依法行政，是影響市場主體投資決策的重要因素。因此，為了優(yōu)化投資環(huán)境，吸引外來投資，縣級政府必須高度重視依法行政工作。

L市法制辦W主任：“為什么我們要大力推進(jìn)依法行政呢？因為書記市長強(qiáng)調(diào)法治為經(jīng)濟(jì)服務(wù)，要營造一個好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境”。⑦

E市H局長：“如果真正依法行政只會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不會有影響?，F(xiàn)在人們希望提高政府的公信力。你真正嚴(yán)格依法行政，政府公信力自然就體現(xiàn)出來了，不是長官意志，體現(xiàn)了公平公正公開透明，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕對是有利的。真正好的企業(yè)希望政府依法行政，希望一視同仁”。⑧

L市C局長：“嚴(yán)格執(zhí)法并不影響經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。相反，嚴(yán)格執(zhí)法才能夠讓大家都遵守統(tǒng)一的規(guī)則和程序，這樣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可能還會更好一些。從我們的角度講，加強(qiáng)對違法犯罪的打擊力度，加強(qiáng)社會管理，外地來旅游的也好，投資的也好，真是比較多了，他們反映社會治安良好?，F(xiàn)在到我們這里來租房子住和買房子住的人不少。規(guī)范執(zhí)法實實在在的說對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還有好處”。⑨

在問卷調(diào)查中，肯定“優(yōu)化投資環(huán)境，吸引外來投資”是縣級政府積極推進(jìn)依法行政動因的受訪公務(wù)員比例高達(dá)90.8%，其中61.4%的受訪者認(rèn)為這是很重要或者比較重要的動因。見表8。

表8　為了優(yōu)化投資環(huán)境、吸引外來投資而推進(jìn)依法行政

四、縣級政府公務(wù)員依法行政的社會動機(jī)

從廣義上講，社會動機(jī)是指由人的社會屬性所引起的，以人的各種社會需求為基礎(chǔ)的動機(jī)。本文中所說的社會動機(jī)主要是指縣級政府及其公務(wù)員為獲得社會認(rèn)同、社會支持、社會贊譽而引發(fā)的推進(jìn)依法行政的心理傾向或內(nèi)驅(qū)力。調(diào)查表明，追求維護(hù)良好的政府形象，提升公眾對政府的滿意度，是縣級政府推進(jìn)依法行政的重要動機(jī)因素。

根據(jù)黨的十八大提出的建設(shè)人民滿意政府的總體要求，近年來各級政府越來越重視對政府工作群眾滿意度的測評，一些縣級政府建立了比較規(guī)范的群眾滿意度或行風(fēng)測評制度，定期對各個部門的工作進(jìn)行群眾滿意度測評。這種測評對激發(fā)行政機(jī)關(guān)依法行政的動機(jī)具有明顯的作用。因為雖然影響群眾對政府的滿意度的因素是多方面的，但依法行政無疑是其中的一個重要因素，對于那些以行政執(zhí)法為主要職責(zé)的政府部門而言尤其如此。

E市L局長：“我2008年調(diào)到這里來，一開始有一個月時間我不知道怎么搞。社會對我們部門的評價這么低，怎么辦？經(jīng)過思考，我召開全系統(tǒng)的職工動員大會，確定了一個主題，叫做‘依法行政，文明執(zhí)法，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，我為行業(yè)樹形象’，圍繞這個主題開展工作”。⑩

L市W局長：“我們的執(zhí)法對象也要求我們依法行政。如果我們不依法行政，不按照法律的規(guī)定和要求去辦事的話，人民群眾不會放過我們。老百姓不會贊同我們”。

問卷調(diào)查結(jié)果也表明，維護(hù)政府形象、提高群眾滿意度是縣級政府推進(jìn)依法行政的重要動因。89.0%的受訪公務(wù)員認(rèn)為“獲得社會公眾的好評”是縣級政府主動推進(jìn)依法行政的動因，其中認(rèn)為是很重要的動因和比較重要的動因的公務(wù)員比例為51.6%。見表9。

縣級政府依法行政社會動因的內(nèi)在作用機(jī)理在于：首先，從總體上講，縣級政府堅持依法行政原則，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，善于運用法治思維和法治方式解決社會矛盾和管理公共事務(wù)，可以樹立良好的社會形象，贏得人民群眾的信任和支持。其次，依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府、使政府為人民服務(wù)宗旨得以實現(xiàn)的重要保證。為人民服務(wù)是我國政府的根本宗旨，能不能為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，直接影響老百姓對政府的評價和滿意度。建設(shè)服務(wù)型政府、實現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨，一方面需要政府公務(wù)員樹立服務(wù)行政的觀念，另一方面需要健全法制，通過嚴(yán)格依法行政，將政府公共服務(wù)納入制度化、規(guī)范化，法治化的軌道。只有這樣，才能有效保證老百姓的公共服務(wù)需求得到滿足。再次，依法行政有利于保護(hù)公民合法權(quán)益不受非法侵害。保護(hù)公民的合法權(quán)益不受非法侵害是法治政府的“第一職責(zé)”，也是公民對政府的底線要求，如果政府做不到這一點，社會公眾對政府的評價就會受到影響。要有效保障公民合法權(quán)益，政府必須嚴(yán)格依法行政。一方面，通過依法行政將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，這樣就可以防止行政權(quán)的濫用，從而減少和避免損害公民合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，正如美國聯(lián)邦最高法院馬歇爾法官在審理馬伯里訴麥迪遜案時所說：“公民權(quán)利的精髓在于公民受到侵害時，每個公民都有權(quán)請求法律保護(hù)”。［6］而為受到行政權(quán)侵害的公民提供法律救濟(jì)和保護(hù)是政府依法行政的題中應(yīng)有之義。政府可以通過各種法定的行政監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制及時糾正違法行政，使公民受到損害的權(quán)益得以恢復(fù)和補救。只有如此，才能恢復(fù)公民對政府的信任。

表9　為了獲得社會公眾的好評而推進(jìn)依法行政

五、縣級政府公務(wù)員依法行政的動機(jī)水平

為了確定縣級政府公務(wù)員依法行政的動機(jī)因子和動機(jī)取向的相對重要性，我們運用SPSS統(tǒng)計軟件對縣級政府公務(wù)員依法行政動機(jī)因子的平均值進(jìn)行了統(tǒng)計分析。統(tǒng)計結(jié)果見表10。

統(tǒng)計結(jié)果顯示，縣級政府公務(wù)員依法行政的6種動機(jī)因子的統(tǒng)計均值都超過3.0，說明它們均具有較高的動機(jī)水平。從動機(jī)取向上分析，文化動機(jī)的平均分最高（法治信仰得分均值為3.40，政治責(zé)任感使命感得分均值為3.59，兩項平均值為3.49）。這表明縣級政府公務(wù)員對依法行政、建設(shè)法治政府具有較高的認(rèn)同感，在很大程度上已經(jīng)將其作為自己的一種精神追求。這種調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果與現(xiàn)實情況基本是吻合的。改革開放以來，尤其是確立依法治國基本方略以來，在黨中央和國務(wù)院的大力推動下，各級政府圍繞全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府開展了廣泛深入持久的宣傳教育和實踐活動，這些宣傳教育與法治實踐活動必然對縣級政府公務(wù)員產(chǎn)生積極影響，使他們的法治觀念和法律意識不斷增強(qiáng)，對依法行政、建設(shè)法治政府的正當(dāng)性、合理性、重要性和緊迫性的認(rèn)識逐步提高。這在我們的多項問卷調(diào)查中得到了佐證。比如，75.2%的受訪公務(wù)員表示希望縣級政府嚴(yán)格依法行政；63.3%的受訪公務(wù)員認(rèn)為要求政府嚴(yán)格依法行政符合中國國情；34.7%的受訪公務(wù)員表示當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)的指示與法律規(guī)定不一致時會選擇按法律規(guī)定辦；46.6%的受訪者表示會參與和自己個人沒有直接利害關(guān)系但有利于推進(jìn)依法行政的活動。

表10　縣級政府公務(wù)員依法行政動機(jī)因子得分均值

動機(jī)取向得分均值排在第二位的是政治動機(jī)，包括積極政治動機(jī)——贏得上級的表彰獎勵和消極政治動機(jī)——避免被問責(zé)或被通報批評。政治動機(jī)的綜合得分均值為3.27。政治動機(jī)背后實際上反映的是政府系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的互動關(guān)系。政治動機(jī)的水平與來自上級的刺激方式和強(qiáng)度直接相關(guān)。3.27的政治動機(jī)綜合得分均值，表明在現(xiàn)階段加強(qiáng)自上而下的外部刺激可以有效地增強(qiáng)縣級政府依法行政的動力，同時，也比較客觀地反映了當(dāng)前縣級政府依法行政動力構(gòu)成中組織推動作用的實際情況。從政治動機(jī)本身的構(gòu)成來看，消極動機(jī)的得分均值高于積極動機(jī)，前者為3.43，后者為3.11。導(dǎo)致這種結(jié)果的原因可能是，對于縣級政府公務(wù)員而言，保住自己目前的職位，避免既得利益的損失，通常是其需要優(yōu)先考慮的因素。上級的表彰獎勵雖然也可以在一定程度上滿足公務(wù)員的某種需求，但大多數(shù)情況下與公務(wù)員的核心利益（如職務(wù)晉升）沒有明顯和直接的關(guān)系，因此其作用是十分有限的。

經(jīng)濟(jì)動機(jī)取向（優(yōu)化投資環(huán)境，吸引外來投資）的得分均值為3.26，在四種動機(jī)取向中位列第三。這一結(jié)果與一般人的想象有些不太一致。按照常理，追求經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)該在縣級政府依法行政動機(jī)構(gòu)成中占有更重要的位置。對此我們的理解是，依法行政與投資環(huán)境、吸引外資之間存在著比較復(fù)雜的關(guān)系，雖然無論從理論上還是從實踐上分析，依法行政對改善投資環(huán)境、吸引外來投資都具有積極影響，但這種影響通常是隱性、間接和長期的，而且就個案分析，依法行政還有可能成為導(dǎo)致招商引資競爭失敗的直接原因。依法行政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的這種復(fù)雜關(guān)系必然會反映在公務(wù)員的意識中并影響其行為選擇。在我們的訪談?wù){(diào)查中，公務(wù)員一方面肯定依法行政對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，但同時也普遍承認(rèn)二者之間有時會發(fā)生矛盾，基于此，一些公務(wù)員表示依法行政應(yīng)該“具有靈活性”。

即使只考慮依法行政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系，從總體上講，這種機(jī)制能夠為普通公務(wù)員帶來的直接的和實際的利益也難引發(fā)其依法行政的強(qiáng)烈動因。因為，雖然通過依法行政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終可以使公務(wù)員個人的工資福利待遇得到改善，但由于多種原因，普通公務(wù)員很難直接感受到這種邏輯聯(lián)系；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展給參與政治錦標(biāo)賽帶來的好處，由于受益范圍的有限，也難以成為激發(fā)普通公務(wù)員依法行政動機(jī)的誘因。

社會動機(jī)取向（獲得社會公眾好評）是4種動機(jī)取向中水平最低的一項，得分均值為3.12。這種相對較低的動機(jī)水平在我們的另一項調(diào)查結(jié)果中得到了印證。在回答“官方力量和民間力量誰在推動縣級政府依法行政中發(fā)揮的作用更大”的問題時，56%的受訪公務(wù)員認(rèn)為官方力量的作用更大，只有24.3%的受訪者認(rèn)為民間力量的作用更大。

社會動機(jī)水平相對較低主要是由以下幾個方面的因素決定的：首先，社會公眾的評價對政府公務(wù)員依法行政動機(jī)的影響與公務(wù)員的價值取向有關(guān)。只有信奉“金杯銀杯不如老百姓的口碑”的原則，真正將群眾滿意作為自己工作唯一標(biāo)準(zhǔn)和根本追求，社會公眾的好評才能成為激勵公務(wù)員依法行政的強(qiáng)大動力。然而現(xiàn)實情況是具有這種理念和境界的公務(wù)員并不很多，在通常情況下，各種“實惠”對公務(wù)員的激勵作用更明顯。其次，依法行政與社會公眾好評之間并不總是呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，由于認(rèn)識的局限和利益的沖突等原因，政府嚴(yán)格依法行政有可能會導(dǎo)致群眾的不理解和社會的負(fù)面評價。第三，影響社會公眾對政府評價的因素是多方面的，其中依法行政所起的作用比較有限，相對于嚴(yán)格執(zhí)法而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加收入，改善生活條件，提高生活質(zhì)量顯然更容易贏得老百姓的好評。第四，社會評價對政府公務(wù)員依法行政的影響與社會動機(jī)和政治動機(jī)之間的關(guān)系有關(guān)。如果社會評價能夠順利轉(zhuǎn)化為公務(wù)員依法行政的政治動機(jī)（給公務(wù)員帶來政治利益），它的動力作用就可以得以放大或強(qiáng)化。社會評價轉(zhuǎn)化為政治動機(jī)的主要途徑是自上而下的政績考核。然而目前的政績考核制度體現(xiàn)的是一種上級滿意導(dǎo)向而非社會滿意導(dǎo)向，考核指標(biāo)體系中通常不包括綜合的社會滿意度，更沒有對依法行政的滿意度指標(biāo)。因此，社會公眾的好評很難給公務(wù)員帶來實際的政治利益進(jìn)而轉(zhuǎn)化為依法行政的政治動機(jī)。

六、結(jié)論和政策建議

調(diào)動縣級政府公務(wù)員推進(jìn)依法行政的積極性，有效增強(qiáng)縣級政府依法行政的內(nèi)在動力，需要采取綜合的激勵措施，同時應(yīng)該突出重點。具體說，第一，通過堅持不懈和廣泛深入的法治宣傳教育，以及體現(xiàn)法律至上理念的法治實踐活動，不斷增強(qiáng)縣級政府公務(wù)員的法治信仰，這是增強(qiáng)縣級公務(wù)員依法行政內(nèi)驅(qū)力的根本途徑。美國學(xué)者哈羅德·伯爾曼有一句名言：“法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)”。［7］如果不重視法治信仰的培育，主要依靠外部的誘因刺激或壓力推動公務(wù)員依法行政，導(dǎo)致的結(jié)果可能是事倍功半，而且難以持久。第二，建立健全科學(xué)有效的依法行政考核機(jī)制，加強(qiáng)行政問責(zé)。目前縣級政府依法行政的推動力主要來自行政組織內(nèi)部，而考核則是行政組織推動依法行政的重要方式?？己丝梢杂绊懝珓?wù)員的政治利益，進(jìn)而誘發(fā)公務(wù)員推進(jìn)依法行政的動機(jī)。因此，如果能夠在鼓勵的同時加大鞭策的力度，強(qiáng)化對依法行政中的不作為和亂作為現(xiàn)象的行政問責(zé)，將會明顯提升縣級政府公務(wù)員依法行政政治動機(jī)的總體水平。第三，完善政府績效考核制度，將依法行政社會滿意度納入績效考核指標(biāo)體系。統(tǒng)計分析表明，目前縣級政府公務(wù)員依法行政動機(jī)中社會因素的影響相對較小。這種狀況不利于依法行政的健康持續(xù)發(fā)展。為了充分發(fā)揮社會力量在推動縣級政府依法行政中的作用，有必要增強(qiáng)公務(wù)員依法行政的社會動機(jī)水平，而促進(jìn)社會動機(jī)向政治動機(jī)的轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)上述目標(biāo)的一種可行途徑。具體說，就是對政府依法行政的社會滿意度進(jìn)行獨立測評，并將測評結(jié)果按照一定權(quán)重記入政府績效考核的總成績。一旦依法行政的社會評價與政府及其公務(wù)員的政治利益掛鉤，依法行政的社會動機(jī)就在一定程度上轉(zhuǎn)化為政治動機(jī)，其動機(jī)強(qiáng)度或水平也會因此而得到提升。

［注釋］

①課題研究訪談記錄，編號：14。

②課題研究訪談記錄，編號：16。

③課題研究訪談記錄，編號：14。

④課題研究訪談記錄，編號：16。

⑤課題研究訪談記錄，編號：3。

⑥課題研究訪談記錄，編號：1。

⑦課題研究訪談記錄，編號：11。

⑧課題研究訪談記錄，編號：2。

⑨課題研究訪談記錄，編號：12。

⑩課題研究訪談記錄，編號：3。

［1］［美］詹姆斯·Q·威爾遜.官僚機(jī)構(gòu)——政府機(jī)構(gòu)的作為及其原因（M）.孫艷等譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006：118-119.

［2］［美］理查德·J.斯蒂爾曼二世.公共行政學(xué)——概念與案例［M］.竺乾威等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：516.

［3］［英］帕特里克·敦利威.民主、官僚制與公共選擇——政治科學(xué)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋［M］.張慶東譯.北京：中國青年出版社，2004：165.

［4］吳大英，楊海蛟.政治意識論［M］.太原：山西教育出版社，2001：42.

［5］張文峰.企業(yè)投資環(huán)境改善中的政府行為分析（J）.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2013（02），56-58.

［6］江國華.無訴訟即無憲政（J）.法律科學(xué)，2002（1），22～31.

［7］［美］哈羅德·伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2003：3.

責(zé)任編輯：劉華安

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A

1008-4479（2016）05-0084-08

2015-04-07

教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“縣級政府依法行政動力的優(yōu)化與開發(fā)研究”（11YJA820101）。

姚銳敏（1956-），男，土家族，湖北老河口人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為行政法治；王杰（1990-），男，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生。