農(nóng)民戶籍與農(nóng)村土地權益的漸進改革之路

盧歡歡

摘 要：論文回顧了農(nóng)民戶籍制度及與其掛鉤的農(nóng)村土地相關政策，從漸進主義的視角分析了戶籍制度改革進程中農(nóng)民土地權益的變遷，主要表現(xiàn)為土地在農(nóng)民就業(yè)與農(nóng)民社會保障兩方面的作用。認為應當將農(nóng)村土地視作農(nóng)民資產(chǎn)，并賦予農(nóng)民平等參與社會保險的權利。

關鍵詞：農(nóng)民戶籍；土地權益；農(nóng)民就業(yè)；社會保障

土地制度是農(nóng)村的基礎制度。中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。戶籍制度改革日漸深入，與戶籍相關的農(nóng)民土地權益問題越來越引起各方面的關注。

一、農(nóng)民戶籍與農(nóng)村土地相關政策的變遷

其一，要求轉非農(nóng)民放棄土地的政策起初是隱含的。在當時的體制下，農(nóng)民享受農(nóng)村土地權益，主要是以參加農(nóng)村集體勞動或參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配的形式體現(xiàn)的；農(nóng)民要轉為非農(nóng)業(yè)戶籍，絕大多數(shù)情況下必須以遷離農(nóng)村、納入城鎮(zhèn)單位為前提，意味著他們在城鄉(xiāng)體制間的轉換，因此能享受到較高的經(jīng)濟社會待遇，相當于農(nóng)民從待遇較差的農(nóng)村單位調離，因而不論是該農(nóng)民還是其原來所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，都會自動切斷彼此間的經(jīng)濟關系，不需要特別明示。

其二，后來政策明確要求農(nóng)民轉非后必須放棄某些農(nóng)村土地權益。改革開放后，經(jīng)濟社會體制發(fā)生了很大變化：盡管農(nóng)村土地仍屬于集體所有，但通過承包的方式相對固定給農(nóng)戶使用；轉為非農(nóng)業(yè)戶籍逐漸不再以遷離農(nóng)村為前提，也未必能享受到遠高于農(nóng)民的經(jīng)濟社會待遇。為適應這種情況，政策開始明確規(guī)定戶籍轉非與農(nóng)村土地的關系。

其三，近年來的政策允許一部分轉非農(nóng)民保留土地。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。

其四，2014年的戶籍改革強調不得以退出“土地三權”作為農(nóng)民進城落戶的條件。

二、農(nóng)村土地：從農(nóng)民就業(yè)唯一依托到農(nóng)民資產(chǎn)的轉變

（一）農(nóng)民應依托農(nóng)村土地就業(yè)的觀念和政策

將農(nóng)村土地與農(nóng)民就業(yè)相聯(lián)系的政策，可以追溯到1950年施行的《中華人民共和國土地改革法》。該法規(guī)定，所有沒收和征收得來的土地公平合理地分配給無地少地的貧苦農(nóng)民所有。1952年發(fā)布的《政務院關于勞動就業(yè)問題的決定》，確定了農(nóng)村勞動力主要依托農(nóng)村土地就業(yè)的方針。政策還長期嚴格限制農(nóng)民進入城鎮(zhèn)務工經(jīng)商。

上述觀念和政策，必然導致農(nóng)民必須以土地換取城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)的邏輯：獲得了城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)，就不再需要農(nóng)村土地，而城鎮(zhèn)戶籍又是獲得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會的前提和標志，那么取得了城鎮(zhèn)戶籍，也就不再需要農(nóng)村土地。這在征地安置政策中得到了很好的反映。農(nóng)民被征地后可以在一定條件下轉為非農(nóng)業(yè)戶籍，后來還逐步被納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系。

（二）轉變農(nóng)業(yè)戶籍人口只能務農(nóng)的觀念

將農(nóng)民限制在農(nóng)業(yè)主要是出于優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城鎮(zhèn)的考慮。農(nóng)民本來是指以務農(nóng)為主業(yè)的人，后來由于體制的變化，人們通常把“農(nóng)民”理解為農(nóng)業(yè)戶籍的人，盡管其中一些人可能并不以務農(nóng)為生。

但這對農(nóng)民的生存和發(fā)展是不公平的。在工業(yè)化過程中，非農(nóng)經(jīng)濟在經(jīng)濟總量中所占比例的增加和非農(nóng)就業(yè)比例的增加，是必然的趨勢。如果人為限制農(nóng)村勞動力向非農(nóng)就業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，就會阻礙農(nóng)村人口公平享受工業(yè)化的成果，造就他們收入和生活水平的相對下降。

因而必須讓農(nóng)民進入城鎮(zhèn)務工經(jīng)商，這在改革開放后不久就開始了。時至今日，在農(nóng)民有權利進入城鎮(zhèn)就業(yè)這一點上，已取得廣泛共識。

（三）農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料更是農(nóng)民的資產(chǎn)

國家曾把農(nóng)村土地視為類似于全民所有的生產(chǎn)資料，然而按照目前我國產(chǎn)權制度的發(fā)展方向，就不宜再要求農(nóng)民轉為非農(nóng)業(yè)戶籍后放棄農(nóng)村土地。

其一，城鄉(xiāng)居民對公有資產(chǎn)的實際占有已經(jīng)相對固化了。即使現(xiàn)在有一些農(nóng)民因為土地升值而致富，也不必質疑當初起點的公平與否，畢竟當時的農(nóng)民還是相對劣勢的，當時也沒有城鎮(zhèn)居民愿意放棄非農(nóng)業(yè)戶籍而到農(nóng)村務農(nóng)?？梢哉f，農(nóng)民只是分到了一支當時不被看好的原始股而已，盡管現(xiàn)在看起來似乎有升值的趨勢。

其二，職業(yè)類別和就業(yè)地點不再是國家給予的“恩惠”。實際上，只要獲得適當?shù)幕貓?，城?zhèn)居民并不排斥農(nóng)業(yè)經(jīng)營。如果城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村就業(yè)時，政策并不要求他放棄在城鎮(zhèn)的資產(chǎn)，那么同樣的原則也應該適用到農(nóng)民。

三、從土地做保障到平等參加社會保險

（一）將農(nóng)村土地視作農(nóng)民社會保障的觀念和政策

農(nóng)村土地曾被看作是農(nóng)民的生活保障。中華人民共和國成立初期，為應對當時嚴峻的經(jīng)濟形勢，曾經(jīng)對城鄉(xiāng)居民都采取了保障其基本生存需要的政策。當時對農(nóng)民并沒有施行特別的救濟政策，主要原因，正如上述1952年發(fā)布的《政務院關于勞動就業(yè)問題的決定》所說，認為農(nóng)村剩余勞動力不同于城市的失業(yè)半失業(yè)人員，他們“是有飯吃有地種的”，而農(nóng)民之所以“有飯吃”，正是由于他們“有地種”。在參加城鎮(zhèn)居民社會保障與保留農(nóng)村土地權益之間，曾經(jīng)廣泛存在二選一的政策傾向。

（二）正確認識農(nóng)村土地與農(nóng)民社會保障

我們應該從三個方面來正確認識農(nóng)村土地與農(nóng)民社會保障之間的關系問題。

第一， 農(nóng)村土地不足以成為農(nóng)民的社會保障。土地的保障作用與社會保障存在重大區(qū)別。盡管來自土地的收入相對持久穩(wěn)定，因而對農(nóng)民生活有一定保障作用，但由于我國農(nóng)村人多地少，如果單純依靠農(nóng)業(yè)，多數(shù)農(nóng)民實際上已經(jīng)處于失業(yè)半失業(yè)狀態(tài)，其土地收入甚至不能維持溫飽，災荒時節(jié)基本口糧都難以保證，與真正意義上的社會保障不可同日而語。

第二， 社會保險不同于計劃經(jīng)濟時期的職工福利。參加社會保險是人們對未來生活的儲蓄。社會保險費用主要是由用工單位和職工個人繳納的。因此，與計劃經(jīng)濟時期的城鎮(zhèn)居民福利制度不同，目前包括農(nóng)民工在內的職工參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險的費用，主要是由用工單位及職工本人按規(guī)定標準繳納的；而用人單位繳納的費用，實際上也是用人成本或職工勞動報酬的組成部分，農(nóng)民工并沒有因為擁有土地而在繳費上占什么便宜。

第三，參加社會保險是農(nóng)民作為勞動者的權利。財產(chǎn)的種類和多少并不是劃分公民身份的依據(jù)?！稇椃ā芬?guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”職工參加社會保險及享受相關待遇的依據(jù)，是其就業(yè)狀況、工資水平及其繳納的社會保險費用，而不是職工的身份，或者個人資產(chǎn)及其收益。因此，不論土地如何特殊，也不論土地對農(nóng)民生活有多少保障作用，都不能得出農(nóng)村土地與農(nóng)民社會保險想交換的必然性和必要性，因為農(nóng)民擁有土地這種財產(chǎn)，就否定其應該享受的與城鎮(zhèn)居民平等的社會經(jīng)濟權利。如果堅持“土地換保障”或“土地換社?！?，城鄉(xiāng)一體化就可能成為永遠的海市蜃樓。

總之，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民土地權益的變遷是順應形勢一步步發(fā)生變化的，并將隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的深入和城鄉(xiāng)二元體制的逐步破除而向著有利于農(nóng)民權益、有利于社會利益的方向發(fā)展。漸進主義的視角能夠幫助我們更好地審視農(nóng)民戶籍制度及農(nóng)村土地政策的延續(xù)性，并保證政策的預期效應。（作者單位：中國傳媒大學）

參考文獻：

[1] 寧騷.公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2003.

[2] 郭曉鳴， 張克俊.讓農(nóng)民帶著“土地財產(chǎn)權”進城[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2013（7）：4-11.