孫金帥+王進

一、政府改革簡述

治理作為公共管理的新域，興起于20世紀(jì)90年代。治理的本質(zhì)在于治理所依靠的或偏重的統(tǒng)治機制并非是政府的權(quán)威，它需要發(fā)揮多種主體的影響力量達致互動共解問題；治理所需要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序并不是由外部強加而是多種行為者的互動。治理是國家通行于規(guī)制空隙的制度安排，是填充性的制度彌合，當(dāng)規(guī)制出現(xiàn)重疊沖突，亦或利益主體在競爭中需要調(diào)和時，治理便發(fā)揮其規(guī)范和決策程序的作用[1]。任何一個國家的政府改革無不是以促進本國經(jīng)濟社會發(fā)展、促進民生建設(shè)、改進政府職能，發(fā)展合作共治的新型治理關(guān)系，以適應(yīng)時代潮流的政治新模式為目標(biāo)和方向。我們國家的政府改革正是基于這些層面而展開的，是以政府機構(gòu)調(diào)整為改革著眼點的。總的來看，政府改革是圍繞集權(quán)與分權(quán)的張力進行、以社會的權(quán)力擴張為運動軌跡的。

從1949年至今，政府共經(jīng)九次改革，基本上圍繞中央集權(quán)與地方分權(quán)展開，及至改革開放以后才涉及到政社分離并適當(dāng)而漸進的擴張社會權(quán)力。1949年到1981年間的三次改革中，焦點集中于集分權(quán)。圍繞中央與地方的權(quán)力博弈展開，雖然在前期有權(quán)力集中于在中央的傾向，但是分權(quán)已成為政府改革的未來趨勢。從1982年至2008年的六次大規(guī)模的政府改革中，基本上圍繞以讓渡社會權(quán)力展開，在這種讓渡社會權(quán)力的內(nèi)容框架下，是以適應(yīng)市場經(jīng)濟需要，調(diào)整政府職能為核心的治理結(jié)構(gòu)塑造[2]。大體上認為，在20世紀(jì)80年代之前的我國是談不上有分離的社會存在的，因為在此之前社會高度政治化，政府權(quán)力滲透及社會的各個角落，以至于社會的發(fā)展窒息。市場經(jīng)濟確立以后，尤其是市場對社會的各方面的深度影響，厘清政府與社會的關(guān)系，政府退出社會似乎是必然選擇。由此，社會獲得了獨立的利益形態(tài)并開始了權(quán)力擴張的形態(tài)構(gòu)建。

政府的改革為治理的多元化，社會資本的培養(yǎng)與運用鋪砌了道路，政府從社會諸域的退出以及權(quán)力的分離讓渡，都使得公民社會作為一股力量參與到國家治理中，并整合社會資本融合國家聯(lián)動力量。但是，無論是觀之歷史還是察之現(xiàn)實，我們總能發(fā)現(xiàn)政府改革存在的不可避免的怪圈，即精簡到膨脹到精簡再到膨脹的模式。我們認為出現(xiàn)這種怪圈的原因在于，基于歷史的傳承，基于傳統(tǒng)政治思維的固化，政治動員往往因循于自上而下的縱向權(quán)力貫穿，而少以或根本未以自下而上交叉橫向的權(quán)力思維運用到政治改革之中。因而，我們希望借助于自下而上加之交叉橫向的權(quán)力思維來探討公民社會在國家治理聯(lián)動中的力量整合作用。這種力量整合顯然會對政府改革有一定的推動和積極意義。

二、公民社會與政府聯(lián)動

當(dāng)今時代，是作為回應(yīng)全球化和知識經(jīng)濟的兩場大革命的公共管理時代，是一個合作共治的多元治理時代。新公共管理理念著眼于規(guī)避私人對公共的僭越強調(diào)社會性的政府管理，從而成為后工業(yè)社會時代改造政府與社會關(guān)系以及重塑政府行為的核心依據(jù)。[3]我們國家也在回應(yīng)這樣的時代。1949年以來，在先后經(jīng)歷了政治導(dǎo)向型和其后的經(jīng)濟導(dǎo)向型的國家治理指導(dǎo)思想之后，我國政府管理的政府改革終于開始向以人為本的公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。[4]這里說的以人為本，是加強政府與公眾的良好溝通互動，是轉(zhuǎn)變政府管制功能到服務(wù)為宗旨的功能，是建構(gòu)公共服務(wù)型政府的一種理念，是促進和實現(xiàn)政府和公民社會的合作共治，從而實現(xiàn)以人為本的經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。突出了公民社會構(gòu)建下的合作共治，強調(diào)全民的政治參與。

在西方，存在這樣一種理念：認為公民的充分參與是社會民主的基礎(chǔ)。這一理念得到了許多當(dāng)代中國學(xué)者的認同，他們認為，健全的公民社會是一個現(xiàn)代國家建構(gòu)的社會基礎(chǔ)[5]，公民參與、社會組織的利益充分表達是一個國家進行政策決策的依據(jù)，同時也是政府行好權(quán)、掌控社會發(fā)展方向的隱型力量。一般認為，公民社會包括四個結(jié)構(gòu)性要素，即私人領(lǐng)域、志愿性社團、公共領(lǐng)域、社會運動，還包括與之互為表里、相互支持的基本價值原則，即個人主義、多元主義、公開性和開放性、參與性、法治原則。

現(xiàn)代社會是多元社會，人們的價值觀念、經(jīng)濟利益都高度多樣化。在利益多元化的現(xiàn)代社會里，只有通過公民社會和政府的合作才能滿足人們的社會需求。在公民社會的各種組織中，人們結(jié)成各種利益群體或社團來保護自己的利益，實現(xiàn)政府和市場無法提供的利益需求；同時還可解決政府無法解決的“局部利益沖突”。比如扶貧事業(yè)，人們熟知的“希望工程”等公益性工程。政府是純公共物品的提供者，公民社會組織則是準(zhǔn)公共物品的提供者。社會需求和利益格局的多元化趨勢，使政府越來越疲于滿足社會眾多的不同需求。因此，政府在滿足社會多元需求方面的弱點恰好是公民社會存在的優(yōu)勢。由此可以看出公民社會在某種程度上可以緩解社會不同群眾對政府不同要求的壓力，使政府可以專心提供純公共物品，而讓社會自己組織起來，生產(chǎn)自己的俱樂部產(chǎn)品。

公民社會的培育在現(xiàn)今中國轉(zhuǎn)型社會利益沖突難以避免的情形下，無論是政府支持還是社會組織自發(fā)自愿性的發(fā)展，都對國家建設(shè)、民生支持有重要作用。我們必須改變傳統(tǒng)的大政府觀念，改變事事包、事事管的錯誤做法，樹立服務(wù)政府觀念，構(gòu)建起大社會小政府的合作共治模式，力求達到公共權(quán)力或者說憲法之下的權(quán)利由“民所有、民所治，民所享”，這也是中國夢的組成部分。我國公民社會的構(gòu)建是與政府功能轉(zhuǎn)型相緊密聯(lián)系的，公民社會是對政府功能的補充與某些方面的替代，推進政府和公民社會的合作共治，不僅是對政府失效和市場失靈的救治，更是當(dāng)代民主化進程發(fā)展所必然。但是萬事萬物在發(fā)展的過程中都有其自身的缺陷，所以在培育過程中，應(yīng)該防范曼庫爾奧爾森所說的“分利集團”，防止它們侵蝕消解政府權(quán)威，甚至替代政府決策。

公民社會的形成，是歷史的現(xiàn)實要求，它可以削弱權(quán)威主義形式的政府，并且使得民主政治的興起和民主治理的產(chǎn)生有著重要作用。民主是現(xiàn)代社會的必然要求，需要國家權(quán)力從社會領(lǐng)域的撤離和賦予自治組織以獨立的行動力和補充政府服務(wù)的無力，社會發(fā)展的錯綜復(fù)雜使得人們的思想不再純粹，要求和呼聲也變得更多，社會組織可以滿足這種個性化的要求。國家權(quán)力的退出與對社會的讓渡，本身就是一個多元治理主體出現(xiàn)的過程，這為利益的多向表達，社會問題的多向解決框定了多元的治理程式[6]。

政府改革使合作共治下的社會生發(fā)力量的聚集產(chǎn)生聯(lián)動治理。社會系統(tǒng)中的機制，大多有失靈之時。市場機制存在失靈，政府在提供公共服務(wù)方面也有不足，政府在退出一部分公共服務(wù)直接提供的領(lǐng)域同時，需要有一定的組織為穩(wěn)定社會發(fā)展作出貢獻，當(dāng)市場機制和政府的選擇窮盡時，公民社會就需要培育和發(fā)展，從而催生公民社會產(chǎn)生。政府改革使得多種力量生發(fā)出來，特別是公益精神的聚集帶著人文的關(guān)懷，蘊含著善意的溫暖，多種失靈在社會力量的聚合下得以改正從而產(chǎn)生聯(lián)動治理的效應(yīng)。（作者單位：延安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）

參考文獻：

[1] 彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013：143-145.

[2] 王名，蔡志鴻，王春婷.社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創(chuàng)新[J].中國行政管理，2014（12）：16-19.

[3] 戈登懷特.公民社會、民主化和發(fā)展[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2000（1）：44-48.

[4] 張振波.論協(xié)同治理的生成邏輯與建構(gòu)路徑[J].中國行政管理，2015（1）：58-61.

[5] 黃健榮等.公共管理新論[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2005：122-125.

[6] 何增科.公民社會與第三部門[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社2000：70-72.