施雪華

[摘要]公共權(quán)力關(guān)系內(nèi)外結(jié)構(gòu)的全面改革，是科學(xué)推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程，它可以推動(dòng)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的制度現(xiàn)代化進(jìn)程。將加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的制度更新任務(wù)作為全面深化改革國(guó)家治理體系的重要工程，必將形成有效制約并促使權(quán)力正常運(yùn)行的“制度之籠”，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，開(kāi)啟清明簡(jiǎn)政的新時(shí)代。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力；權(quán)力關(guān)系；國(guó)家治理體系；全面深化改革

2013年1月22日，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話(huà)，黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)的深化是此次講話(huà)的中心與重點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)黨的十八大確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，必須把我們黨建設(shè)好。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)是黨的建設(shè)的重大任務(wù)。在講話(huà)中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要繼續(xù)全面加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加強(qiáng)反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深化腐敗問(wèn)題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”可見(jiàn)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，全面改進(jìn)反腐敗機(jī)制與制度建設(shè)，是全面改革公共權(quán)力運(yùn)行的突破點(diǎn)與切入點(diǎn)。

以此為開(kāi)端的公共權(quán)力運(yùn)行改革與反腐敗斗爭(zhēng)在十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中有了更為系統(tǒng)的要求與體現(xiàn)。關(guān)于公共權(quán)力運(yùn)行改革與權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建，《決定》在第十個(gè)方面，即“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”中給出了如下提綱挈領(lǐng)的要求：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策……形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。完善黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制，堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)……加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障……健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度”。創(chuàng)新與改革權(quán)力監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗機(jī)制的建立，在習(xí)近平總書(shū)記的論述與《決定》的要求中都落在“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，如何打造科學(xué)合理、嚴(yán)密有效并且適宜長(zhǎng)期運(yùn)行的“制度的籠子”來(lái)約束權(quán)力，使公共權(quán)力的運(yùn)行步入正確的軌道，以減少異化公權(quán)、侵犯私權(quán)等腐敗的負(fù)面結(jié)果對(duì)國(guó)家整體改革進(jìn)程的影響，則成為公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)制的重中之重。

規(guī)制公共權(quán)力運(yùn)行，完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，建立長(zhǎng)效常態(tài)監(jiān)督與反腐機(jī)制，規(guī)范公共權(quán)力邊界，將權(quán)力置于怎樣的制度之籠、如何讓“制度之籠”長(zhǎng)效地運(yùn)行是公共權(quán)力監(jiān)督與規(guī)范制度建立應(yīng)當(dāng)深入考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。為公共權(quán)力打造規(guī)范合法的“制度之籠”的同時(shí)，相關(guān)配套制度體系的建立也是“制度之籠”能夠長(zhǎng)效運(yùn)行的重要外部環(huán)境條件。權(quán)力的“制度之籠”持續(xù)奏效的外部環(huán)境，亦是國(guó)家治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代權(quán)力運(yùn)行制度體系所依靠的不僅僅是權(quán)力運(yùn)行體系自身的建立與規(guī)范運(yùn)行，相關(guān)國(guó)家治理體系中其他部分的改革與制度體系建立，更是權(quán)力運(yùn)行體系所依靠的大的國(guó)家改革制度環(huán)境。因此，厘清中國(guó)公共權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀即存在的問(wèn)題，針對(duì)現(xiàn)狀反思制度建立與改革完善的細(xì)則步驟，更為符合權(quán)力運(yùn)行改革的現(xiàn)實(shí)。

一、中國(guó)公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系現(xiàn)狀：含混不清

中國(guó)公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系含混不清的現(xiàn)狀，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：公共權(quán)力與私人權(quán)利關(guān)系邊界不明晰；公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系邊界不清晰。將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，就要明確公共權(quán)力與私人權(quán)利的邊界，明確公共權(quán)力的內(nèi)容和范圍，具有針對(duì)性地打造約束公共權(quán)力的“制度之籠”，才能有的放矢地制定并且建立保障合法私人權(quán)利的配套法律法規(guī)與實(shí)際操作的制度政策。

首先看公共權(quán)力與私人權(quán)利的邊界區(qū)分。有關(guān)權(quán)力邊界的界定與外延之研究，有學(xué)者曾提出這樣的觀(guān)點(diǎn)，該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，“從調(diào)整范圍和對(duì)應(yīng)關(guān)系來(lái)看，主要有政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力或國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力……國(guó)家權(quán)力是通過(guò)依照憲法和法律程序組成的政權(quán)機(jī)關(guān)的活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的；政黨和團(tuán)體權(quán)力則是通過(guò)發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用、監(jiān)督保證作用和參政議政作用來(lái)實(shí)現(xiàn)的……作為社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的轉(zhuǎn)化形式，國(guó)家權(quán)力是政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的一種強(qiáng)制力量，主要包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。在實(shí)際生活中，國(guó)家權(quán)力總是與一定的組織機(jī)構(gòu)相聯(lián)系，離開(kāi)了一定的組織機(jī)構(gòu)，其存在就失去了憑借，其運(yùn)行就失去了載體”。其中所談及的社會(huì)權(quán)力則是指“社會(huì)主體以其所擁有的社會(huì)資源而產(chǎn)生的影響力和支配力”，并且在論述國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力邊界的同時(shí)，談及國(guó)家與社會(huì)的三種關(guān)系狀態(tài)下，何種國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的關(guān)系模式能夠較為有效地抑制公共權(quán)力的異化，防止腐敗的發(fā)生，即“社會(huì)對(duì)國(guó)家的獨(dú)立狀態(tài)。社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力有一定的制約和監(jiān)督作用，能夠在一定程度上抑制腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延”。我國(guó)現(xiàn)階段正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段，國(guó)家治理體系與社會(huì)治理體系的分離初現(xiàn)雛形，但仍將處于相互影響、難以明晰分離的狀態(tài)，據(jù)此，欲通過(guò)完全的社會(huì)治理體系的系統(tǒng)式監(jiān)督約束來(lái)防止公共權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生與滋長(zhǎng)，并不十分符合當(dāng)前國(guó)家發(fā)展的轉(zhuǎn)型實(shí)際。我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)家治理體系與社會(huì)治理體系仍存在模糊不清、難以明確分離的領(lǐng)域。也就是說(shuō)，公共權(quán)力運(yùn)行所發(fā)生作用的公共領(lǐng)域、公共事務(wù)與私人權(quán)利運(yùn)行發(fā)生作用的私人領(lǐng)域、私人事務(wù)還存在重疊部分，不能完全劃分開(kāi)。在中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路為基本依托的國(guó)家治理體系中，“社會(huì)管理”或“社會(huì)治理”的實(shí)際涵義或日特定涵義是“對(duì)社會(huì)事務(wù)（包括部分政治事務(wù)或國(guó)家事務(wù)和幾乎全部社會(huì)事務(wù)）的管理”，而不是嚴(yán)格意義上的社會(huì)組織和公民自我管理或平等管理的“社會(huì)管理”或“社會(huì)治理”。社會(huì)治理體系沒(méi)有完全獨(dú)立于國(guó)家治理體系的狀態(tài)，也是公共權(quán)力難以與私人權(quán)利明晰劃分的重要原因。由此，公共權(quán)力與私人權(quán)利難以分離，產(chǎn)生公共權(quán)力向私人權(quán)利領(lǐng)域滲透，私人權(quán)利運(yùn)行的社會(huì)權(quán)力領(lǐng)域又不能對(duì)公共權(quán)力領(lǐng)域產(chǎn)生制約、監(jiān)督的作用，權(quán)力作用范圍劃分的不合理造成權(quán)力運(yùn)行無(wú)邊界、亂邊界的結(jié)果，長(zhǎng)期此種的權(quán)力運(yùn)行模式加深了公共權(quán)力與私人權(quán)利本就含混不清的作用邊界。

公共權(quán)力與私人權(quán)利運(yùn)行作用的邊界模糊，對(duì)于公共權(quán)力的制約和約束來(lái)看，在對(duì)權(quán)力的具體界定、針對(duì)性的運(yùn)行、制約以及監(jiān)督機(jī)制的建立，如果不能以明晰公共權(quán)力邊界為前提，也就是說(shuō)，不能將公共權(quán)力明確地與其他權(quán)利相對(duì)獨(dú)立分開(kāi)，就難以建立真正長(zhǎng)期有效并且具有針對(duì)性、合理性的制約和監(jiān)督制度，打造出的“籠子”材質(zhì)與強(qiáng)度、作用與力度再高，“籠子”中關(guān)住的并非所要規(guī)制的公共權(quán)力，所進(jìn)行的制度改革也將是事倍功半，難以奏效。同時(shí)，權(quán)力邊界的模糊對(duì)于私人權(quán)利來(lái)說(shuō)，公共權(quán)力具有權(quán)力天然擴(kuò)張的屬性，其無(wú)邊界、無(wú)約束地在私人領(lǐng)域擴(kuò)張與滲透，對(duì)于私人權(quán)利領(lǐng)域的健康發(fā)展會(huì)造成負(fù)面影響，私人組織失去應(yīng)有的空間。公共權(quán)力帶有組織性的擴(kuò)張導(dǎo)致機(jī)構(gòu)與體制膨脹甚至冗沉，行政管理與社會(huì)治理工作失去活力，運(yùn)行效率低下，最終使私人權(quán)利運(yùn)行范圍萎縮。傳統(tǒng)的全能型國(guó)家管理模式的弊端使私人領(lǐng)域發(fā)展僵化，社會(huì)治理體系難以生長(zhǎng)，更難以發(fā)揮對(duì)公共權(quán)力的制約與監(jiān)督作用，又給權(quán)力尋租、公共權(quán)力異化提供了孳生的土壤，權(quán)力的“制度之籠”的打造更難以談起。

檢視了公共權(quán)力的外部關(guān)系，再來(lái)看公共權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系存在的問(wèn)題。公共權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系可以從兩個(gè)方向進(jìn)行觀(guān)察。一是縱向上，從中央到地方的行政權(quán)力與職能的劃分問(wèn)題。當(dāng)談到涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政體制改革時(shí)，反對(duì)全能主義政府模式的呼聲都很高，對(duì)于“有限政府”的“有限權(quán)責(zé)”這一基本觀(guān)點(diǎn)與改革方向基本達(dá)成了共識(shí)，“全能政府”“全能包辦”的效率低下、收效微弱、執(zhí)行偏差也不需贅述。全能型政府模式是國(guó)家塑造社會(huì)，資源分配、制度供給、政策輸出均是國(guó)家給予社會(huì)，所謂的社會(huì)治理體系亦是國(guó)家治理過(guò)程中全權(quán)負(fù)責(zé)打造全程。而在明確了全能主義政府治理的弊端后，就應(yīng)調(diào)整改革方向，避免給弊端發(fā)揮作用提供空間。有學(xué)者研究提出，改革的目標(biāo)“應(yīng)當(dāng)是有限責(zé)任政府”，“實(shí)際上我們政府職能的錯(cuò)位，之所以承擔(dān)了‘無(wú)限責(zé)任是因?yàn)樗鼣埩恕疅o(wú)限權(quán)力，爭(zhēng)權(quán)、攬權(quán)、擴(kuò)權(quán)成為政府的頑癥”。在中央一級(jí)的高層的公共權(quán)力與職責(zé)劃分與審查時(shí)，就要做到有原則、符合行政與治理實(shí)際的權(quán)力規(guī)制管理。在考量與地方進(jìn)行權(quán)力劃分、權(quán)責(zé)下放的前提時(shí)，也應(yīng)當(dāng)明確對(duì)高層的公共權(quán)力的規(guī)制與管理，這是“放權(quán)”有序、有力、有方向、有目標(biāo)的關(guān)鍵。

如同正在進(jìn)行當(dāng)中的行政審批制度改革，在近10年來(lái)的行政審批制度改革中，國(guó)務(wù)院分六批共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%，各地方政府也不斷加大改革力度，從而有力地促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了依法行政，促進(jìn)了反腐倡廉，促進(jìn)了行政效率的提高。李克強(qiáng)總理在2014年3月《政府工作報(bào)告》的“2014年重點(diǎn)工作”中，明確提出行政體制改革的深入工作將如期開(kāi)展?！斑M(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上。深化投資審批制度改革，取消或簡(jiǎn)化前置性審批，充分落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，推進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)便利化。確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開(kāi)。清單之外的，一律不得實(shí)施審批。全面清理非行政審批事項(xiàng)”?！白晕腋锩笔降暮?jiǎn)政，其過(guò)程即是放權(quán)，短期來(lái)看，放權(quán)簡(jiǎn)化明晰了中央政府的工作范圍與行政權(quán)力的邊界，為地方政府進(jìn)一步進(jìn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了必備基礎(chǔ)；從長(zhǎng)期看，更是國(guó)家治理體系、公共權(quán)力體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化、現(xiàn)代政府治理模式的構(gòu)建前提與良好的開(kāi)端。

二是從公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系體系結(jié)構(gòu)的橫向關(guān)系來(lái)看。首先，與公共權(quán)力的行使直接相關(guān)的事務(wù)，含立憲、選舉、立法、行政、司法、軍事、政黨、壓力集團(tuán)等事務(wù)被稱(chēng)為“政治事務(wù)”。那么，在公共權(quán)力體系內(nèi)部直接與“政治事務(wù)”相關(guān)聯(lián)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等主要的公共權(quán)力之間的關(guān)系則更需要明晰劃分。談到打造約束權(quán)力的“制度之籠”，實(shí)則為外部關(guān)系的調(diào)節(jié)與監(jiān)督約束，相對(duì)于公共權(quán)力內(nèi)部的制衡與監(jiān)督來(lái)說(shuō)仍顯被動(dòng)。內(nèi)部關(guān)系規(guī)制的制度建設(shè)既應(yīng)當(dāng)最大程度地避免如行政權(quán)對(duì)于立法權(quán)、司法權(quán)的消極干預(yù)，也應(yīng)當(dāng)塑造適合立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)相互監(jiān)督以促進(jìn)行政效率與執(zhí)法過(guò)程現(xiàn)代化的配套運(yùn)行制度建設(shè)。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民掌握國(guó)家政權(quán)，因此，中國(guó)公共權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系結(jié)構(gòu)體系中，黨政權(quán)力的橫向關(guān)系有待明晰，亦是公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系亟待解決的重要問(wèn)題。就中國(guó)的黨政關(guān)系而言，由于中國(guó)民主革命不同于西方國(guó)家與其他社會(huì)主義國(guó)家的建設(shè)道路，雖然改革深入至今已到轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)階段，但革命歷史以及國(guó)家建設(shè)初期留下的黨政不分、以黨代政的痕跡仍有遺存。因此，在現(xiàn)階段黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職能與國(guó)家機(jī)關(guān)的立法、行政、司法職能劃分雖逐漸顯現(xiàn)清晰，但黨組織與人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、群眾組織、社會(huì)組織等活躍在公共領(lǐng)域的掌握公共權(quán)力主體之間的權(quán)責(zé)劃分仍存在重疊現(xiàn)象，黨組織對(duì)于其他公共部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)方式仍需更為科學(xué)、合理的制度規(guī)劃來(lái)使其更為有效地運(yùn)作。在保證掌握公共權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)以及公共部門(mén)的正確政治方向和正常的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)前提下，職能、權(quán)力以及責(zé)任的劃分也是公共權(quán)力內(nèi)部橫向關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整需要考量的重要方面。

二、厘清中國(guó)公共權(quán)力的外部關(guān)系

打造約束公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的“制度之籠”，在理性審視了中國(guó)當(dāng)前公共權(quán)力內(nèi)外部關(guān)系為基本前提的情況下，如何進(jìn)一步來(lái)厘清中國(guó)公共權(quán)力的外部關(guān)系，即厘清公共權(quán)力與私人權(quán)利之間的邊界成為打造“制度的籠子”的首要問(wèn)題。厘清公共權(quán)力與私人權(quán)利邊界的有效方法，一是限制公共權(quán)力的運(yùn)行范圍和運(yùn)行方式，二是有效合理地保護(hù)社會(huì)組織和公民個(gè)人基本權(quán)利的行使范圍和主要內(nèi)容。也就是說(shuō)，明晰劃分中國(guó)當(dāng)前公共權(quán)力與私人權(quán)利邊界的總體思路是，明確劃分公共權(quán)力與私人權(quán)利的作用與運(yùn)行范圍，在建立明晰的邊界這一基礎(chǔ)之上，用社會(huì)治理體系中的社會(huì)權(quán)力與公民權(quán)利來(lái)制約國(guó)家治理體系主體之公權(quán)力，即執(zhí)政黨和政府的權(quán)力。

欲將社會(huì)權(quán)力塑造成制約公共權(quán)力的“制度之籠”的重要組成部分，首先要做的重要工作就是將兩者明確區(qū)分開(kāi)來(lái)。由于公共權(quán)力行使與運(yùn)行基本依托于公共組織的組織化結(jié)構(gòu)和職能以及法律賦予公共部分、公共組織的責(zé)任，培養(yǎng)“有限責(zé)任”觀(guān)念的現(xiàn)代執(zhí)政黨與政府即是明晰權(quán)責(zé)的首要工作。基于中國(guó)當(dāng)前處于改革轉(zhuǎn)型期的攻堅(jiān)階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活以及公共政治生活中，“政治事務(wù)”與“社會(huì)事務(wù)”仍然也確實(shí)存在交叉重疊、難以明晰分離的狀況。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，必須改革公共權(quán)力結(jié)構(gòu)，打造規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的“制度之籠”以嚴(yán)厲打擊公權(quán)力異化、權(quán)力尋租等腐敗行為，并且不為權(quán)力異化等腐敗提供滋生的土壤，這一制度改革和創(chuàng)新建設(shè)，是任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程。因此，能否科學(xué)建構(gòu)權(quán)力運(yùn)行的依托結(jié)構(gòu)、能否使聯(lián)系緊密的機(jī)構(gòu)職能重新規(guī)制、清理重組，制度設(shè)計(jì)者、制度執(zhí)行者以及制度監(jiān)督者的“有限權(quán)責(zé)”觀(guān)念需要扎實(shí)確立。其次，厘清公共權(quán)力邊界與權(quán)責(zé)范圍。即將行政權(quán)力等具有高度執(zhí)行力與強(qiáng)制力的公共權(quán)力規(guī)制于行政權(quán)力運(yùn)行范圍內(nèi)，自上而下地逐步實(shí)現(xiàn)并嚴(yán)格執(zhí)行政企分開(kāi)，逐漸減少行政命令式的公共權(quán)力直接作用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍，給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主調(diào)節(jié)留出合理的自由活動(dòng)空間，給企業(yè)以自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我規(guī)制、自我發(fā)展的生存與成長(zhǎng)空間。優(yōu)化升級(jí)國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策手段，使市場(chǎng)的自主調(diào)節(jié)以具有高靈活性、強(qiáng)適應(yīng)性、強(qiáng)調(diào)節(jié)性與反饋性的國(guó)家宏觀(guān)治理政策與機(jī)制為發(fā)展軟環(huán)境，逐步將僵化的硬性行政命令抽離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各個(gè)企業(yè)主體的發(fā)展，以立法建規(guī)的形式規(guī)制企業(yè)的合法經(jīng)營(yíng)與經(jīng)濟(jì)行為的空間，從制度與機(jī)制運(yùn)行的設(shè)計(jì)上給市場(chǎng)留出保持活力又不失正確方向的活動(dòng)范圍與發(fā)展空間，逐漸結(jié)束行政權(quán)力等公共權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)的直接干預(yù)，從而理清市場(chǎng)與政府的權(quán)責(zé)范圍。其三，為社會(huì)治理體系獨(dú)立成長(zhǎng)提供合理環(huán)境。深入了解現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)組織的實(shí)際發(fā)展情況，規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展，提供其自我組織、自主治理的良好制度環(huán)境，優(yōu)化公共領(lǐng)域的職能劃分，嘗試在部分領(lǐng)域放開(kāi)由社會(huì)組織作為治理主體來(lái)參與社會(huì)服務(wù)的提供以及公共資源的管理，發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)以避免在部分公共領(lǐng)域的政府失靈、市場(chǎng)失靈。

明晰并且厘清公共權(quán)力的外部關(guān)系接下來(lái)需要關(guān)注的改革工作就是，有效合理地保護(hù)社會(huì)組織和公民個(gè)人的基本權(quán)利的行使范圍和主要內(nèi)容。針對(duì)當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理體系整體轉(zhuǎn)型期的階段性特點(diǎn)，國(guó)家治理層面的“政治事務(wù)”與社會(huì)治理體系治理層面的“社會(huì)事務(wù)”尚未明晰分離，欲將公共權(quán)力的外部關(guān)系邊界劃分清晰，所要著手的工作重點(diǎn)之一就是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中將純粹的“政治事務(wù)”與“社會(huì)事務(wù)”相分離。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)要以企業(yè)以及各種類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)組織為主體主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；社會(huì)公共生活中也應(yīng)當(dāng)給予基層群眾組織、各類(lèi)型的合法社會(huì)組織以主導(dǎo)社會(huì)公共生活的基本權(quán)利。在公共福利提供、區(qū)域內(nèi)公共資源管理、公共活動(dòng)開(kāi)展、公共組織自治等社會(huì)公共生活領(lǐng)域，即公民個(gè)人、非公共部門(mén)、非公共企業(yè)、非公共事業(yè)單位以及非營(yíng)利組織活動(dòng)的主要領(lǐng)域中，這些主體所能夠承載并且擔(dān)負(fù)的職能與責(zé)任留給以上主體進(jìn)行自主治理、自主發(fā)展、自主監(jiān)督。公共權(quán)力作為合法的強(qiáng)制性權(quán)力后盾，其運(yùn)行應(yīng)當(dāng)在高層制度與基層運(yùn)作制度中規(guī)范進(jìn)行，為公共領(lǐng)域的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供結(jié)構(gòu)功能改革的切實(shí)分離的實(shí)際條件與法律環(huán)境。將基層群眾組織以及各級(jí)各類(lèi)社會(huì)組織已經(jīng)擔(dān)負(fù)并且有資格擔(dān)負(fù)的社會(huì)治理功能劃分到公共領(lǐng)域中，給社會(huì)組織自我治理、自我發(fā)展以有序有理的組織化運(yùn)作形式，逐步培養(yǎng)現(xiàn)代的自治自律自主治理，并且逐漸通過(guò)自主治理的組織化程序與規(guī)范化制度，利用組織的結(jié)構(gòu)與功能優(yōu)化逐漸承擔(dān)社會(huì)治理的職能，使強(qiáng)制性的公共權(quán)力從社會(huì)事務(wù)主要領(lǐng)域逐步分離出來(lái)的過(guò)程中可能引起的不穩(wěn)定性因素降至較低的程度，在保證社會(huì)穩(wěn)定有序發(fā)展的前提基礎(chǔ)上，通過(guò)國(guó)家治理體系、法律體系、制度體系以及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的保障，保證公民個(gè)人與社會(huì)組織的合法權(quán)利行使。由此，在社會(huì)權(quán)力能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)并且得到保障為前提，才能使之成為監(jiān)督并約束公共權(quán)力無(wú)序擴(kuò)張的重要力量，為規(guī)制公共權(quán)力的“制度之籠”提供必不可少的組成“材質(zhì)”以及籠外的第三方監(jiān)督力量。

三、厘清中國(guó)公共權(quán)力的內(nèi)部關(guān)系

打造規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行的“制度之籠”，預(yù)防并且治理既已發(fā)生的公共權(quán)力異化與腐敗，從來(lái)就是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。若將公共權(quán)力的運(yùn)行與治理看作具有獨(dú)立特定運(yùn)行規(guī)則的子系統(tǒng)，厘清公共權(quán)力外部關(guān)系的工作，就是將這一系統(tǒng)在系統(tǒng)邊界上與其他權(quán)利系統(tǒng)劃清邊界，這既是減少系統(tǒng)間不良干擾的前提，又是系統(tǒng)內(nèi)良好運(yùn)作的基礎(chǔ)。關(guān)于厘清公共權(quán)力這一系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系，即厘清公共權(quán)力內(nèi)部各組成部分之間的邊界，可供參考的有效方法主要有以下幾個(gè)方面，即構(gòu)建科學(xué)的黨政關(guān)系模式。構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)，構(gòu)建科學(xué)的中國(guó)特色的現(xiàn)代“立法一行政一司法”關(guān)系模式，其最終所要達(dá)到的目的與系統(tǒng)內(nèi)核即為用政黨權(quán)力來(lái)制約政府權(quán)力，用政府權(quán)力來(lái)制約政黨權(quán)力，在主要的公共權(quán)力之間，用立法權(quán)來(lái)限制行政權(quán)和司法權(quán)，用行政權(quán)來(lái)限制立法權(quán)和司法權(quán)，用司法權(quán)來(lái)限制立法權(quán)和行政權(quán)。

首先，構(gòu)建科學(xué)的黨政關(guān)系模式。在構(gòu)建現(xiàn)代的黨政關(guān)系模式中，要注重處理執(zhí)政黨與政府的關(guān)系，即明確領(lǐng)導(dǎo)職能與管理職能的區(qū)別與各自的屬性，執(zhí)政黨應(yīng)從事無(wú)巨細(xì)、事必躬親地領(lǐng)導(dǎo)一切國(guó)家治理事務(wù)，逐步轉(zhuǎn)變成領(lǐng)導(dǎo)正確的發(fā)展方向，負(fù)責(zé)把關(guān)總體路線(xiàn)方針與政策，逐漸改善“以黨代政、黨政不分”這一革命時(shí)期特殊的領(lǐng)導(dǎo)管理形式在現(xiàn)代國(guó)家治理中的弊端。黨政分開(kāi)、明晰黨政各自職能并不意味著削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，如英國(guó)著名政治學(xué)家歐內(nèi)斯特·巴克所說(shuō)：“政黨是把一端架在社會(huì)，另一端架在國(guó)家上的橋梁”。執(zhí)政黨作為密切聯(lián)系群眾、具有高度組織化、嚴(yán)格紀(jì)律性的政治組織，要明確其基本職能是領(lǐng)導(dǎo)職能?！邦I(lǐng)導(dǎo)職能主要是政治性的，在于組織和動(dòng)員民眾，在民眾和國(guó)家政權(quán)之間建立政治溝通機(jī)制；在于進(jìn)行利益表達(dá)和整合，通過(guò)正常渠道向國(guó)家機(jī)關(guān)提出立法建議和輸送領(lǐng)導(dǎo)成員”。而政府的管理職能則不僅僅包括政治性的管理職能，還要對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面負(fù)責(zé)。執(zhí)政黨在國(guó)家的政治公共生活中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，依靠群眾，密切聯(lián)系群眾，代表最廣大人民群眾的根本利益，通過(guò)對(duì)政治方向與國(guó)家發(fā)展方向的掌握來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理的運(yùn)行，而非細(xì)致深入到國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的各個(gè)分支系統(tǒng)進(jìn)行直接的事務(wù)性執(zhí)行。此外，黨政關(guān)系的現(xiàn)代化改革還要結(jié)合中國(guó)特色發(fā)展道路中黨和人大的關(guān)系構(gòu)建、黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系構(gòu)建以及黨與參政黨、群眾組織、社會(huì)組織的關(guān)系構(gòu)建作調(diào)整。

其二，構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)，將公共權(quán)力的主體部分進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)的明確劃分，形成系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力制約。以權(quán)力制約權(quán)力的權(quán)力規(guī)制方法，始于西方的分權(quán)制衡理論與歷史實(shí)踐。“孟德斯鳩主張立法權(quán)屬于代議機(jī)關(guān)，行政權(quán)歸國(guó)王，而司法權(quán)屬于獨(dú)立的審判法院，三種權(quán)力分立并相互制衡；要防止濫用權(quán)力，須以權(quán)力約束權(quán)力，形成一種能聯(lián)合各種政治力量，又能使它們彼此調(diào)節(jié)配合并相互制約的制度；孟德斯鳩的分權(quán)制衡理論在美國(guó)首先付諸實(shí)踐，1787年制定的聯(lián)邦憲法確立了‘三權(quán)分立的制衡體制。國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院分別行使，相互制約”。分權(quán)制衡的實(shí)踐與理論雖在西方資本主義國(guó)家由來(lái)已久，此種分權(quán)制衡以達(dá)到權(quán)力相互制約的思路可供借鑒，但要考慮不同的歷史環(huán)境背景以及中國(guó)特色社會(huì)主義改革發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。公共權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，尤其是立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的合理配置需要符合現(xiàn)階段國(guó)家治理權(quán)力的運(yùn)行狀況和總體改革目標(biāo)，更要規(guī)制權(quán)力使之合理合法運(yùn)行，逐漸運(yùn)用制度法律來(lái)治理權(quán)力運(yùn)行，逐步擺脫“人治”的傳統(tǒng)模式及其諸多弊端。相關(guān)研究曾指出，“要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效原則，對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分解與平衡，使立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)之間既相互統(tǒng)一，又相互制約。在厘清權(quán)力事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，合理分解配置一把手的權(quán)力、重點(diǎn)崗位的權(quán)力、上一層級(jí)的權(quán)力，從制度機(jī)制上防止權(quán)力過(guò)分集中和擴(kuò)張甚至濫用，通過(guò)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)為打造制度的‘籠子奠定基礎(chǔ)”。建立以立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)為系統(tǒng)中心的立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)，不僅要厘清這三類(lèi)權(quán)力的邊界，各自系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力的劃分也尤為關(guān)鍵，可見(jiàn)，厘清權(quán)力邊界無(wú)論在處理公共權(quán)力外部關(guān)系構(gòu)建還是打造權(quán)力內(nèi)部系統(tǒng)過(guò)程中，都是貫穿始終的核心思路。中國(guó)國(guó)家治理體系中應(yīng)當(dāng)以全國(guó)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)即我國(guó)法定國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，最高及地方各級(jí)人民法院與人民檢察院即法定國(guó)家司法機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府即法定國(guó)家行政機(jī)關(guān)為立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)構(gòu)建的中心，增強(qiáng)人大即立法系統(tǒng)的立法創(chuàng)制職能，強(qiáng)化兩院即司法系統(tǒng)的監(jiān)督職能，改進(jìn)政府即行政系統(tǒng)的執(zhí)行職能，針對(duì)三個(gè)相對(duì)獨(dú)立系統(tǒng)的相互監(jiān)督、相互制約建構(gòu)規(guī)制公共權(quán)力的籠子。

其三，要構(gòu)建科學(xué)的中國(guó)特色的現(xiàn)代“立法一行政一司法”關(guān)系模式。理順立法、行政與司法的權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建系統(tǒng)之間合理的模式亦是保證將公權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度之籠”的基礎(chǔ)性工作。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為在提倡打造關(guān)住權(quán)力的籠子時(shí)，應(yīng)當(dāng)重新審視并且足夠重視制度建設(shè)的剛性，“注重運(yùn)用法治思維和法治方式完善制度、制約權(quán)力，做到依法確權(quán)、依法限權(quán)、依法用權(quán)，用法律監(jiān)督制約權(quán)力”；還注重制度籠子的懲戒性，做到“出籠”必受懲，對(duì)腐敗行為要零容忍，“老虎”、“蒼蠅”一起打，不搞“網(wǎng)開(kāi)一面”和“下不為例”；更要注重“籠子”的科學(xué)性和嚴(yán)密性，“要從實(shí)際出發(fā)制定制度，注重解決實(shí)際問(wèn)題，使制度既在理論上站得住，又在實(shí)踐中行得通”，“合理設(shè)計(jì)權(quán)力行使流程，杜絕權(quán)力尋租可能，形成權(quán)力的封閉循環(huán)系統(tǒng)，單項(xiàng)制度各環(huán)節(jié)或相關(guān)制度之間要形成反饋環(huán)路，確保各項(xiàng)制度彼此銜接配套、環(huán)環(huán)相扣，使權(quán)力授予、行使、監(jiān)督全過(guò)程和各環(huán)節(jié)都有制度規(guī)范，形成用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制”。深入思考以上制度改革的邏輯進(jìn)路，正是從立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的主要職能人手為“制度之籠”的設(shè)計(jì)提出原則上的更新與嚴(yán)格的嚴(yán)密要求。由此，“制度之籠”的設(shè)計(jì)原則、依據(jù)的法律、執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行的效果以及成果的反饋等整個(gè)系統(tǒng)工程，都需圍繞著立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的關(guān)系模式更新來(lái)創(chuàng)制完成，在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路的根本前提前下，中國(guó)特色的“立法一行政一司法”關(guān)系模式不能也不需要照搬西方的分權(quán)制衡機(jī)制，在充分利用現(xiàn)有國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)重組與職能優(yōu)化的基礎(chǔ)上，保證立法系統(tǒng)的權(quán)威性、法律的嚴(yán)密性與嚴(yán)肅性，加強(qiáng)司法系統(tǒng)的合法有效的執(zhí)法力度，強(qiáng)化嚴(yán)厲的違法違紀(jì)懲戒制度，細(xì)致化、剛性化行政系統(tǒng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行效果，狠抓政策施行的終期效果，使司法系統(tǒng)的反饋與懲戒得到立法系統(tǒng)的法律權(quán)威性保障，使立法系統(tǒng)的立法與創(chuàng)制工作得到司法系統(tǒng)的檢視與執(zhí)行保障，使行政系統(tǒng)的執(zhí)行與貫徹得到司法系統(tǒng)與立法系統(tǒng)的有效監(jiān)督并且能夠給予立法系統(tǒng)有效的行政效果反饋。以行政系統(tǒng)事務(wù)問(wèn)題I生為導(dǎo)向的工作方向?yàn)榱⒎ㄏ到y(tǒng)提供預(yù)見(jiàn)性的立法事項(xiàng)，以司法系統(tǒng)的監(jiān)督與懲戒違法為行政系統(tǒng)的執(zhí)行底線(xiàn)，以立法系統(tǒng)的立法工作為行政系統(tǒng)與司法系統(tǒng)事務(wù)處理和公民合法訴求提供權(quán)威的法律制度保障，即通過(guò)現(xiàn)代的“立法一司法一行政”系統(tǒng)的職能劃分與關(guān)系調(diào)節(jié)保證公共權(quán)力內(nèi)部的良好運(yùn)行，又為公共權(quán)力外部關(guān)系的對(duì)接提供可執(zhí)行的承接點(diǎn)。

四、建構(gòu)中國(guó)特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式

將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子、規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行的改革的總體要求是，厘清公共權(quán)力與私人權(quán)利之間、公共權(quán)力內(nèi)部各組成部分之間的相互關(guān)系，建構(gòu)符合中國(guó)歷史與現(xiàn)實(shí)的有力推動(dòng)中國(guó)發(fā)展的中國(guó)特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式，即堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨政治領(lǐng)導(dǎo)的，由憲法和有關(guān)法律、法規(guī)限定的，各國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)分工合作、協(xié)調(diào)配合、高效運(yùn)行的各社會(huì)主體積極參與的現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家治理體系。

總的來(lái)說(shuō)，公共權(quán)力與私人權(quán)利關(guān)系模式構(gòu)建與公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系構(gòu)建，就是處理好國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、執(zhí)政黨與政府關(guān)系、人大兩院與政府關(guān)系。而將這幾種關(guān)系的處理與改革置于中國(guó)當(dāng)前改革轉(zhuǎn)型期的時(shí)代背景與復(fù)雜多變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)中時(shí)，就需要考量更多的公共領(lǐng)域成長(zhǎng)與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況。我們要清晰地認(rèn)識(shí)到中國(guó)不同于西方資本主義國(guó)家的歷史發(fā)展與轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)，中國(guó)國(guó)家與社會(huì)分離轉(zhuǎn)型的開(kāi)始與加速始于20世紀(jì)70年代末的改革開(kāi)放，當(dāng)代中國(guó)的轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)是，“國(guó)家治理體系與社會(huì)治理體系經(jīng)歷了從傳統(tǒng)統(tǒng)治和管理形態(tài)向現(xiàn)代治理形態(tài)的轉(zhuǎn)型；從20世紀(jì)70年代末到90年代末的20來(lái)年里，私域和私利性的中國(guó)市場(chǎng)、家庭、個(gè)人和社會(huì)組織逐步從公域和公益性的國(guó)家、政府組織、公共企業(yè)和公共事業(yè)單位中分離出來(lái)；21世紀(jì)初以來(lái)的十多年里，半公半私性的社會(huì)組織即第三部門(mén)開(kāi)始從私域和私利性的中國(guó)市場(chǎng)社會(huì)、公域和公益性的國(guó)家中逐漸分離出來(lái)”，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的改革轉(zhuǎn)型，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活領(lǐng)域取得了相當(dāng)矚目的成就，但“至今國(guó)家的公共領(lǐng)域與市場(chǎng)社會(huì)的私人領(lǐng)域、第三部門(mén)的半公半私領(lǐng)域的邊界尚不清晰，國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)三種力量之間也無(wú)成熟的相互關(guān)系規(guī)則”。因此，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的重要《決定》，為理順國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)的關(guān)系，厘清公共權(quán)力內(nèi)外部關(guān)系，打造制度的籠子進(jìn)行反腐敗的系統(tǒng)工程提供了明確的指導(dǎo)方針和可行思路。

建構(gòu)中國(guó)特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式，要在充分把握并且深入了解中國(guó)特色社會(huì)主義改革發(fā)展的歷史脈絡(luò)基礎(chǔ)上，理解中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)與改革的現(xiàn)實(shí)情況，知來(lái)路明方向進(jìn)行有的放矢的改革。中國(guó)特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，以不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制的機(jī)制建設(shè)為工程基礎(chǔ)的突破口與起始點(diǎn)，以規(guī)范化、常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化的機(jī)制更新與運(yùn)行保障制度的活力與有效性。

建構(gòu)中國(guó)特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式，公共權(quán)力與私人權(quán)利關(guān)系的厘清與明晰是保障公共權(quán)力關(guān)系系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)作的前提。在中國(guó)國(guó)家治理的政治事務(wù)與社會(huì)治理的社會(huì)事務(wù)尚未各自獨(dú)立、完全分離的狀態(tài)下，通過(guò)政治事務(wù)與社會(huì)事務(wù)、公共部門(mén)與私人部門(mén)、非營(yíng)利組織等社會(huì)組織，在職能、權(quán)力、責(zé)任、地位、作用與關(guān)系上的積累性漸進(jìn)式的分離改革是國(guó)家治理體系與社會(huì)治理體系建設(shè)成長(zhǎng)的必要舉措，通過(guò)系統(tǒng)性、總體性、全局性的治理體系構(gòu)建更是為公共權(quán)力關(guān)系系統(tǒng)提供建設(shè)與改革的制度與機(jī)制環(huán)境。規(guī)范國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系，是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理的必要部分，更是掃清公權(quán)私利違規(guī)操作、特權(quán)孳生的不良環(huán)境的關(guān)鍵步驟，亦是全面深化改革的長(zhǎng)期重要工作與長(zhǎng)久目標(biāo)。

建構(gòu)中國(guó)特色公共權(quán)力內(nèi)外關(guān)系模式，公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系的厘清與明晰是公共權(quán)力規(guī)范化與反腐敗工程的核心內(nèi)容。厘清執(zhí)政黨、政府、人大、兩院的橫向職能與地位角色的劃分，在功能責(zé)任領(lǐng)域明晰各自的地位作用，在職能的劃分上做出基礎(chǔ)性、保障性的關(guān)系改革工作。結(jié)合中國(guó)特色的政治形態(tài)發(fā)展實(shí)際，以執(zhí)政黨、政府、人大、兩院的結(jié)構(gòu)功能明晰作為縱向權(quán)力規(guī)制與下放改革的基礎(chǔ)，理清中央與地方之間圍繞黨、政府、人大以及兩院在領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)與司法系統(tǒng)的權(quán)力清單與職能，使國(guó)家治理體系內(nèi)部在有序地與社會(huì)治理體系逐漸分離的同時(shí)，用法律、制度、規(guī)則與運(yùn)行機(jī)制來(lái)規(guī)制內(nèi)部的權(quán)力、職能、責(zé)任等關(guān)系，建立真正切實(shí)可行并具有高度靈活反饋性的國(guó)家治理系統(tǒng)。用結(jié)構(gòu)功能的理順與更新式現(xiàn)代化，帶動(dòng)公共權(quán)力內(nèi)部關(guān)系明晰調(diào)整，用清理特權(quán)、公共權(quán)力異化等腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)懲公共權(quán)力濫用、異化等不良行為作為嚴(yán)厲治理公共權(quán)力非規(guī)范運(yùn)行的底線(xiàn)治理措施，通過(guò)累積性懲戒與治理能力的實(shí)踐與鍛煉，不斷提升反腐敗機(jī)制制度的威懾力、公信力，以此促進(jìn)制度法律化、治理常態(tài)化、運(yùn)行合法化的良性權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)的形成。

打造制度的籠子關(guān)住權(quán)力、管好權(quán)力并且懲戒腐化的權(quán)力，核心的制度設(shè)計(jì)理念就是不再“以人管人”，要以符合法律法規(guī)、符合客觀(guān)規(guī)律、符合權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的制度來(lái)約束人的行為，界定權(quán)力的邊界，明確公共職務(wù)的權(quán)責(zé)范圍，用制度的規(guī)范運(yùn)行逐步代替人的治理，用制度的剛性規(guī)則來(lái)約束規(guī)范人在執(zhí)行制度時(shí)的行為，用制度懲戒的底線(xiàn)來(lái)警示人在執(zhí)行制度、行使權(quán)力時(shí)可能發(fā)生的違規(guī)違法行為，用對(duì)違反制度、觸碰法律底線(xiàn)的“出籠”行為的嚴(yán)厲處理為制度的規(guī)制效果作為最低保障，真正打造“不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。這樣科學(xué)嚴(yán)密、能有效嚴(yán)厲懲處違紀(jì)腐敗行為的機(jī)制制度的建立，離不開(kāi)頂層設(shè)計(jì)對(duì)于國(guó)家治理與社會(huì)治理體系轉(zhuǎn)型分離的總體把握，離不開(kāi)攻克轉(zhuǎn)型難題的共同信心和共同的制度信仰，樹(shù)立系統(tǒng)工程性的制度化管人治世的現(xiàn)代反腐觀(guān)念，在合理規(guī)劃公共權(quán)力內(nèi)外部關(guān)系模式、打造制度防腐的系統(tǒng)基礎(chǔ)上，用科學(xué)合理的制度規(guī)范公共領(lǐng)域活動(dòng)，合理進(jìn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，下放社會(huì)治理體系能夠進(jìn)行自我管理的事務(wù)，將這一部分的權(quán)責(zé)投放入社會(huì)系統(tǒng)中，給社會(huì)組織以自律成長(zhǎng)的空間，在公共權(quán)力內(nèi)部體系自我規(guī)制制度作用的基礎(chǔ)上，以社會(huì)治理體系中逐漸成長(zhǎng)的社會(huì)組織這一第三方力量發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用，為公共權(quán)力制度體系提供一條有效并且廣泛的監(jiān)督與反饋保障路徑。