內(nèi)蒙古國有墾區(qū)城鎮(zhèn)化問題調(diào)查研究

武振國

（內(nèi)蒙古社會科學院城市發(fā)展研究所，內(nèi)蒙　古呼和浩特　010010）

內(nèi)蒙古國有墾區(qū)城鎮(zhèn)化問題調(diào)查研究

武振國

（內(nèi)蒙古社會科學院城市發(fā)展研究所，內(nèi)蒙古呼和浩特010010）

內(nèi)蒙古國有墾區(qū)是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)，面積遼闊，小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，當前正處于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化建設當中。文章通過實地調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古國有墾區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展目前存在城鎮(zhèn)化率高、人口向小城市流動，工商業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)代化加速城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)布局分散、城鎮(zhèn)規(guī)劃與管理權責不清等現(xiàn)狀與問題?；诖?，文章從規(guī)劃管理體制、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)環(huán)境與特色、村鎮(zhèn)布局四個角度針對性地提出其新型城鎮(zhèn)化建設需要創(chuàng)新并健全墾區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體制、科學整合利用社會公共資源，加快農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、增強農(nóng)墾城鎮(zhèn)綜合競爭優(yōu)勢，適度收縮、合理布局、注重墾區(qū)小城鎮(zhèn)文化特色塑造等對策與建議。

內(nèi)蒙古；國有墾區(qū)；城鎮(zhèn)化

內(nèi)蒙古國有墾區(qū)分布于全區(qū)10個盟市，共有104個農(nóng)牧場，總面積5.36萬平方公里，總?cè)丝?9.56萬人，耕地面積6603.08平方公里，是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)，在保障我國的糧食安全方面處于重要的地位。墾區(qū)面積遼闊，小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，其中呼倫貝爾農(nóng)墾集團下屬的海拉爾墾區(qū)和大興安墾區(qū)是全區(qū)耕地面積較大、耕地分布相對集中、糧食產(chǎn)量高、現(xiàn)代化水平高的兩大國有直供墾區(qū)，兩區(qū)總?cè)丝?5.25萬人，耕地面積3949.35平方公里，本文選擇這兩個墾區(qū)為調(diào)研對象，并于2015年1月進行深入調(diào)研，了解并探討內(nèi)蒙古國有墾區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及問題具有一定典型性。

墾區(qū)開荒建場以來，國有墾區(qū)秉承“先生產(chǎn)后生活，先治坡后治窩”的精神，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，內(nèi)蒙古農(nóng)墾為我國經(jīng)濟建設、內(nèi)蒙古自治區(qū)的全面發(fā)展、當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活質(zhì)量的改善做出了巨大的貢獻。當前，墾區(qū)正處在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化建設當中，城鎮(zhèn)化速度在逐步加快，但墾區(qū)的職工和群眾雖然擁有城鎮(zhèn)戶籍，卻沒有享受到與城市居民同樣的基本公共服務，這些地區(qū)城鎮(zhèn)化率高，而城鎮(zhèn)化質(zhì)量偏低，在新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化過程中還面臨很多困難與問題。深入開展國有墾區(qū)發(fā)展與城鎮(zhèn)化調(diào)查研究，對于促進墾區(qū)發(fā)展，改善民生，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，全面建成小康社會具有重要的意義。

一、內(nèi)蒙古墾區(qū)城鎮(zhèn)形成發(fā)展歷程

依據(jù)調(diào)研資料及相關文件梳理，內(nèi)蒙古墾區(qū)城鎮(zhèn)的形成和發(fā)展主要可以概括為開墾建場（20世紀50年代-80年代初期）、城鎮(zhèn)發(fā)育（20世紀80年代-21世紀初期）、城鎮(zhèn)形成（21世紀初期至今）三個階段。

開墾建場階段：自1954年拉開內(nèi)蒙古墾區(qū)開荒建場的序幕，農(nóng)墾秉承“先生產(chǎn)后生活，先治坡后治窩”的精神，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為我國經(jīng)濟建設、內(nèi)蒙古自治區(qū)的全面發(fā)展、當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大的歷史貢獻。

城鎮(zhèn)發(fā)育階段：20世紀80年代初，國家出臺“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”和農(nóng)墾“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營體制以來，農(nóng)墾系統(tǒng)進入全面改革。在這一時期通過系列改革政策的落實，職工的生產(chǎn)積極性得到了發(fā)揮，職工的生活水平有了很大提高，部分剩余勞動力開始從事工商服務業(yè)，為墾區(qū)場部的經(jīng)濟和社會注添了活力，小城鎮(zhèn)雛形開始自然發(fā)育。

城鎮(zhèn)形成階段：21世紀初，內(nèi)蒙古呼倫貝爾農(nóng)墾開始“集團化、股份化、產(chǎn)業(yè)化”的改革之路，由國有農(nóng)墾企業(yè)改制為集團公司。隨著市場化的深入，農(nóng)墾集團公司在屬地建設和職工謀福利方面不斷工作和探索，率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，進一步提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)力，為墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設提供了強有力的經(jīng)濟基礎和剩余勞動力。再加上國家自治區(qū)的“一事一議”“危舊房改造”“十個全覆蓋”等相關政策的促進，墾區(qū)小城鎮(zhèn)正在初步形成規(guī)模。

二、內(nèi)蒙古墾區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與特點

（一）墾區(qū)城鎮(zhèn)化率虛高現(xiàn)象明顯

由墾區(qū)形成的歷史所決定，墾區(qū)人口的劃分不同于其他行政區(qū)，不論從事第一產(chǎn)業(yè)或第二三產(chǎn)業(yè)，只要是農(nóng)牧場人員均具有非農(nóng)業(yè)戶籍，所以，農(nóng)墾集團的職工按照現(xiàn)行戶籍制度是屬于城鎮(zhèn)人口的范疇，戶籍人口城鎮(zhèn)化率100%，按照呼倫貝爾農(nóng)墾集團將墾區(qū)人口劃分為農(nóng)牧場人口和非農(nóng)牧場人口的數(shù)據(jù)，呼倫貝爾農(nóng)墾2014年城鎮(zhèn)人口比重達77.4%，遠遠高于同期的內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率59.5%。而農(nóng)牧場人口當中相當一部分主要從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)階段依然沒有脫離原有的生活、生存方式，只享受有限的城鎮(zhèn)化現(xiàn)代文明，且不具備城鎮(zhèn)的生活特征，這就導致了墾區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率虛高的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)牧場人口呈現(xiàn)逐步向小城市流動的趨勢

隨著農(nóng)墾的發(fā)展，尤其是“十一五”以來墾區(qū)農(nóng)業(yè)機械化水平不斷提高，對勞動力的需求降低，一些脫離農(nóng)牧業(yè)崗位的人口近年正在逐步遷入場部或附近小城鎮(zhèn)。經(jīng)調(diào)研了解，創(chuàng)業(yè)的老一代農(nóng)墾人大多搬離進城或到場部中心區(qū)定居，新一代農(nóng)墾獨生子女大部分在城鎮(zhèn)或場部就業(yè)、定居，目前在生產(chǎn)隊居住的多數(shù)是50歲左右的第二代農(nóng)墾人，在大興安嶺農(nóng)墾調(diào)查的甘河、古里、諾敏河等農(nóng)場的場部人口集中比例都在60%以上，均呈現(xiàn)出人口向場部或中心城區(qū)等小城市集中的特點。

（三）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速了城鎮(zhèn)化進程

經(jīng)濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力，經(jīng)濟結(jié)構非農(nóng)化一般是城鎮(zhèn)化水平評價的重要指標。2014年，海拉爾墾區(qū)的生產(chǎn)總值42.69億元，與2009年相比，年均增長率達21.34%，第一產(chǎn)業(yè)增加值占比76.33%，較2009年下降了7.4個百分點，生產(chǎn)總值快速增長的背景下第一產(chǎn)業(yè)增加值占比卻呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，足以說明海拉爾墾區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不斷提高的同時，二、三產(chǎn)業(yè)有了長足的發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，促使農(nóng)畜產(chǎn)品逐年增長，為墾區(qū)城鎮(zhèn)化奠定了經(jīng)濟基礎和原料保障；同時提高了農(nóng)業(yè)人口收入，為二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了需求，并且進一步繁榮了以農(nóng)產(chǎn)品為原料的小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)；而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、現(xiàn)代化程度已經(jīng)達到較高水平，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移一部分職工群眾從事其他產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件。

（四）城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務水平逐步提升

墾區(qū)城鎮(zhèn)人口規(guī)模、用地規(guī)模處于中等偏下水平，隨著農(nóng)墾集團效益的提升，對場部及生產(chǎn)隊的公共服務設施建設愈來愈重視，便民連鎖超市、銀行網(wǎng)點等基本覆蓋，極大地提高了墾區(qū)城鎮(zhèn)的公共服務能力，服務業(yè)營業(yè)網(wǎng)點數(shù)由2009年的11個增長為2014年的727個。近年在“一事一議”獎補政策、危舊房改造、“十個全覆蓋”等工程的支持下，公共基礎設施水平也逐年加強，促進了小城鎮(zhèn)發(fā)展，以大興安嶺農(nóng)墾甘河農(nóng)場場部為例，其城區(qū)面積為3.14平方公里，燃氣普及率60%，排污管網(wǎng)6739米，人均綠地面積35.9平米，年生活垃圾清運量2.92萬噸，不僅吸引農(nóng)場生產(chǎn)隊居民，也吸引了周圍的農(nóng)村居民向小城鎮(zhèn)集聚。

（五）職工收入水平較高，增速較快

2014年，內(nèi)蒙古墾區(qū)共計實現(xiàn)農(nóng)墾總收入150.71億元，比2009年增長103.85%，為農(nóng)牧場職工收入的增加提供了保障。同時，農(nóng)場職工除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，越來越多的家庭從事家庭畜牧業(yè)，在工資性收入的基礎上有效提高了家庭經(jīng)營性收入。以海拉爾農(nóng)墾和大興安嶺農(nóng)墾為例，2014年海拉爾農(nóng)墾職均收入59696元，年均增長率達16.87%；2014年大興安嶺農(nóng)墾職均收入55386元，年均增長率達27.77%；而同期內(nèi)蒙古全體職工的職均收入的年均增長率是12.15%，兩大墾區(qū)職工收入增長速度均高于全區(qū)職工收入增長速度。

三、內(nèi)蒙古墾區(qū)城鎮(zhèn)化進程中存在的問題

（一）村鎮(zhèn)布局分散，城鎮(zhèn)化進程滯后于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

從布局角度看，墾區(qū)生產(chǎn)隊、場部小城鎮(zhèn)一直延續(xù)著建設之初的建制布局，每個農(nóng)場場部所在地基本上就是一個小城鎮(zhèn)，人口集聚度低，功能不健全、不完備。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理上，現(xiàn)行的生產(chǎn)隊建制是基于建場之初的生產(chǎn)管理水平布局的，管理范圍相對較小，場部、生產(chǎn)隊彼此間距離遠近不一，生產(chǎn)設施小而全，基礎設施分散、重復投入的問題突出，不同程度存在資金浪費、利用率不高的現(xiàn)象。

據(jù)調(diào)研了解，呼倫貝爾農(nóng)墾經(jīng)過60余年的發(fā)展建設，在全國率先實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，已經(jīng)成為耕地規(guī)模最大、機械化程度最高、保障國家糧食安全的可靠的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。在城鎮(zhèn)建設方面，由于體制機制原因?qū)е碌膲▍^(qū)城鎮(zhèn)建設欠賬較多，盡管近年基礎設施得到一定改善，但小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設的整體水平普遍偏低，基礎設施薄弱，承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民生活的保障能力依然很低是不爭的事實；公共服務水平滯后于相同規(guī)模的建制鎮(zhèn)，教育與醫(yī)療資源相對匱乏，部分農(nóng)場的學齡兒童在小學一年級就開始在附近的中心城區(qū)上學，住宿、陪讀產(chǎn)生的一系列費用拉高了農(nóng)場職工的教育支出，同樣情況，在醫(yī)療方面也負擔了更多的生活成本。由于墾區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)模小、功能結(jié)構單一，且不完善、不健全，就業(yè)崗位少，缺少對剩余勞動力的接納力，對經(jīng)濟的輻射帶動作用不強，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的速度緩慢，制約城鎮(zhèn)服務業(yè)的進一步繁榮，進而影響小城鎮(zhèn)發(fā)展進程?？梢?，墾區(qū)城鎮(zhèn)化水平的滯后，對于吸納隨著墾區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高而解放出來的大量剩余農(nóng)業(yè)勞動力并解決就業(yè)是墾區(qū)城鎮(zhèn)化面臨的主要問題。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設與管理權責不清，企業(yè)依然承擔部分社會功能

大部分農(nóng)墾小城鎮(zhèn)未列入國家建制鎮(zhèn)序列，沒有土地利用規(guī)劃與管理、城鎮(zhèn)發(fā)展與建設規(guī)劃、稅收和財政保障職能，無法進一步制定或落實吸引外來企業(yè)和人員的實質(zhì)性優(yōu)惠政策；城鎮(zhèn)建設大多依靠自身投資，國家或上級人民政府對小城鎮(zhèn)建設的政策支持和資金支持難以全面覆蓋；社會公益事業(yè)建設缺少公共財政保障，除中小學義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費已全額納入國家、地方公共財政保障外，其他公益服務依然主要靠農(nóng)場收益負擔。以最為突出的大興安嶺農(nóng)牧局為例，局址地區(qū)雖然已列入大楊樹鎮(zhèn)，但由于地方政府經(jīng)濟財力有限等原因，公益性質(zhì)的費用基本上還得依靠墾區(qū)承擔，小城鎮(zhèn)依靠企業(yè)行為進行建設管理依然是常態(tài)。另外，墾區(qū)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理機制不健全，規(guī)劃建設工作“缺位”現(xiàn)象較為嚴重，而且承擔城鎮(zhèn)建設、管理等具體工作的人員無法足額配備，行政人員實為企業(yè)編制，針對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法占地、違法建筑等突出問題，相應管理部門缺乏執(zhí)法權，使得城鎮(zhèn)管理力度與效率大打折扣。

不同于一般的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)墾小城鎮(zhèn)有的處于建制鎮(zhèn)所在地，有的是農(nóng)場場部所在地，沒有列入建制鎮(zhèn)。雖然國務院《村莊和集鎮(zhèn)建設管理條例》規(guī)定，未設建制鎮(zhèn)的國營農(nóng)場場部及基層居民點的規(guī)劃建設管理由國營農(nóng)場的主管部門負責，但是城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確的城市規(guī)劃編制的組織方是相應一級的城鎮(zhèn)政府部門，這就導致墾區(qū)同時存在兩種情況，要么至今沒有編制過城鎮(zhèn)規(guī)劃，要么農(nóng)牧場管理局委托有資質(zhì)的規(guī)劃院做了完整的城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，但是受編制主體不明、國家建設用地指標限制等因素的影響一直沒有獲得政府審批，規(guī)劃應有的指導性、權威性和強制性作用難以發(fā)揮，建設隨意性較為明顯，重建輕管的現(xiàn)象突出。

（三）農(nóng)牧場工商業(yè)發(fā)展緩慢，小城鎮(zhèn)人口集聚能力弱

墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設目前主要處于職工就近上樓或遷入場部居住的初級階段，缺乏相應的產(chǎn)業(yè)為遷入人員提供新的就業(yè)崗位。盡管較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和比較效益，奠定了墾區(qū)城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟社會基礎，而旅游業(yè)、商貿(mào)業(yè)起步較晚或剛剛培育，城鎮(zhèn)缺乏集聚人口的產(chǎn)業(yè)支撐，無法吸引區(qū)外人口流入，退休、陪讀人員是墾區(qū)小城鎮(zhèn)最主要的流入人口，城鎮(zhèn)規(guī)模難以壯大。目前，墾區(qū)范圍內(nèi)依然是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一業(yè)獨大，場部工商業(yè)集聚較少，無法形成富集聚功能的商圈，更缺少一些大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品延伸加工業(yè)項目，即使關乎農(nóng)業(yè)發(fā)展的物流產(chǎn)業(yè)也欠發(fā)展；與黑龍江墾區(qū)相比，內(nèi)蒙古農(nóng)墾農(nóng)畜產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模小，效益不高，缺乏像北大荒、九三、完達山等高競爭力龍頭企業(yè)，2014年內(nèi)蒙古農(nóng)墾農(nóng)副食品加工企業(yè)只有48家，總產(chǎn)值為37951萬元，平均為790.65萬元，黑龍江有504家，總產(chǎn)值為6373134萬元，平均產(chǎn)值為12645.11萬元?？梢?，加工企業(yè)規(guī)模小對墾區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的帶動能力弱。

此外，大部分墾區(qū)小城鎮(zhèn)基礎設施建設項目基本上以企業(yè)盈利的多少而定，資金投入不均衡甚至長期不足，缺乏長遠規(guī)劃和建設的連續(xù)性，造成總體投資效率不高、建設緩慢，即使建成后運行，依然存在很難按需落實運行經(jīng)費而無法保障城鎮(zhèn)基礎設施正常持續(xù)運轉(zhuǎn)，大大降低了墾區(qū)小城鎮(zhèn)應有的人口吸引接納能力。

（四）畜牧業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境改善模式尚未破題，小城鎮(zhèn)特色不夠鮮明

在墾區(qū)的各個生產(chǎn)隊以及場部，人和家畜混居一個院落的飼養(yǎng)方式依然很普遍，院內(nèi)路邊糞便亂堆，泥濘不堪，人居生態(tài)環(huán)境惡劣，嚴重影響居民的生活質(zhì)量。這種畜禽散養(yǎng)、人畜混居方式作為現(xiàn)在墾區(qū)最主要的生產(chǎn)生活方式，一定程度上便利于職工的生活起居與生產(chǎn)養(yǎng)殖兼顧。但是動物疫病的防控任務變得十分艱巨，極易導致常見病交叉感染、混合感染，人畜共患病的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)階段，農(nóng)墾正在積極探索有效的人畜分離的現(xiàn)代化養(yǎng)畜模式，以海拉爾農(nóng)墾三河馬場八隊試點為例，劃分出生活區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設，在養(yǎng)殖區(qū)為每戶人家配建一個雜物房，把牛從庭院遷到安置區(qū)一戶一養(yǎng)，改變了過去養(yǎng)殖亂、圈舍小的問題。但是，很多職工為了生產(chǎn)方便，跟著牛住進了養(yǎng)牛場，居住區(qū)的環(huán)境問題雖然得到改善，但卻處于空置狀態(tài)，終究還是沒有改變原來的人畜混雜現(xiàn)狀，人畜相處由“合”到“分”，又回到“合”。當然，還存在引進“奶聯(lián)社、托管所”等其他幾種人畜分離的試點模式，試圖將人的生活區(qū)和牲畜養(yǎng)殖區(qū)分開，以改善農(nóng)場職工的生活環(huán)境，提高養(yǎng)殖效益，但是都或多或少存在一些問題，畜牧業(yè)生產(chǎn)方式與生活環(huán)境改善模式尚難破題。

墾區(qū)在特定的歷史條件下形成，其60余年的開發(fā)建設過程已然形成了獨有的地域文化特色，但在墾區(qū)小城鎮(zhèn)建設過程中，卻沒能很好地把地域特色融入其中，就現(xiàn)狀已初具規(guī)模的小城鎮(zhèn)來看，無疑是將農(nóng)場場部建成一個“小微城市”，或者說建設具有城市一些配套生活基礎設施和功能的居住區(qū)，即蓋上樓房，硬化街道，供熱通水，買賣有市，娛樂方便等等，嚴重缺乏將墾區(qū)特色落地生根，與城鎮(zhèn)建設融為一體。

四、推進內(nèi)蒙古墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設的對策

（一）創(chuàng)新并健全墾區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體制，科學整合利用社會公共資源

墾區(qū)小城鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化建設存在一系列問題的重要原因是墾區(qū)小城鎮(zhèn)不在國家建制鎮(zhèn)序列這一體制弊端。因此，墾區(qū)需在靈活運用《關于加快轉(zhuǎn)變東北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)指導意見的通知》（國辦發(fā)2010［59］號）、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～202O年）》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)特定地區(qū)規(guī)劃管理辦法（內(nèi)建規(guī)［2013］564號）》等政策中國家自治區(qū)對農(nóng)墾城鎮(zhèn)發(fā)展的支持條文的基礎上，健全和完善墾區(qū)城鎮(zhèn)政府職能，在墾區(qū)較大的農(nóng)場設立建制鎮(zhèn)，由墾區(qū)自行管理，解決體制不暢的問題，避免重復建設、多頭管理、責任不清，并給予相應的資金支持，保證墾區(qū)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村一樣享受同等的政策待遇；對于墾區(qū)局址處在建制鎮(zhèn)的，要盡快剝離目前承擔的社會職能，交給當?shù)卣ス芾恚魉酒渎?，工作重心放在監(jiān)督市場運行，維護公平競爭，提供信息服務，為農(nóng)墾企業(yè)的發(fā)展提供一個良好的環(huán)境［1］［2］。企業(yè)要以生產(chǎn)為主，重點是培育和延伸農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈，避免包攬過多的社會事務，配合政府進行城鎮(zhèn)的有序建設；同時，當?shù)卣枨袑嵚男新氊煟瑢▍^(qū)和城鎮(zhèn)進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設，規(guī)劃制定要同企業(yè)協(xié)商，保證規(guī)劃符合實際，推進小城鎮(zhèn)和墾區(qū)一體化發(fā)展（見圖1）。

（二）加快農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，增強農(nóng)墾城鎮(zhèn)綜合競爭力

加快農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，建立起完整的、具有較強市場競爭力的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系，是增強農(nóng)墾城鎮(zhèn)綜合競爭實力的重要途徑。墾區(qū)應依托自身的區(qū)位、資源等優(yōu)勢大力發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)牧產(chǎn)品的商品化率和勞動生產(chǎn)率。在墾區(qū)已初具規(guī)模的以農(nóng)產(chǎn)品、食品加工為主的加工產(chǎn)業(yè)體系的基礎上，以優(yōu)勢品牌為紐帶，不斷壯大規(guī)模，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，發(fā)展綠色經(jīng)濟，形成農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)集群，推動墾區(qū)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展。產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的不斷增加將形成產(chǎn)業(yè)牽動、內(nèi)外聯(lián)動、以工促農(nóng)、良性互動的局面，使加工業(yè)發(fā)展的潛力獲得釋放。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程的加劇，進一步創(chuàng)新發(fā)展以商貿(mào)、物流、旅游和信息業(yè)為主的服務業(yè)，使得第三產(chǎn)業(yè)逐步成為墾區(qū)城鎮(zhèn)化的主要動力，形成墾區(qū)新興產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)墾區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構逐步優(yōu)化［3］。二、三產(chǎn)業(yè)不斷優(yōu)化升級促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設，積極利用國家對墾區(qū)、林區(qū)、礦區(qū)棚改的特殊政策，結(jié)合當前自治區(qū)大力推進新型城鎮(zhèn)化及“十個全覆蓋”的有利時機，加快基礎設施和公共服務設施建設，進而促進農(nóng)墾城鎮(zhèn)綜合競爭力不斷加強。

（三）推行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，探索現(xiàn)代化生產(chǎn)方式與生活環(huán)境協(xié)調(diào)的新模式

作為墾區(qū)小城鎮(zhèn)的場部與作為墾區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)隊除了規(guī)模的區(qū)別外，其生產(chǎn)經(jīng)營和生活有著極大的相似性，大部分人依然從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，面臨的發(fā)展與建設問題也大致趨同，所以，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是推進墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設必由之路，著力解決養(yǎng)殖與人居相干擾的建設問題，在借鑒其他地區(qū)生態(tài)養(yǎng)殖模式的基礎上探索現(xiàn)代化生產(chǎn)方式與生活環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展新模式［4］。通過統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，采取集中飼養(yǎng)、聯(lián)戶養(yǎng)殖的方式，在墾區(qū)外圍建立統(tǒng)一的養(yǎng)殖小區(qū)（見圖2），各農(nóng)場按照所處環(huán)境、戶數(shù)以及現(xiàn)有養(yǎng)殖量確定養(yǎng)殖小區(qū)建設規(guī)模，在居住區(qū)的下風向或側(cè)風向進行選址，并在養(yǎng)殖小區(qū)周邊種植常綠樹種或果樹及綠籬與生活區(qū)實現(xiàn)自然分隔，達到美化環(huán)境、凈化空氣、生態(tài)防護、防暑降溫的作用。小區(qū)內(nèi)實行清潔化處理和糞污資源化利用，收集糞便制作有機肥施用，廢水通過建立柵格式沉淀池處理和配套建設大型沼氣工程等方式，實現(xiàn)污水無害化處理及零排放、沼氣池集中供氣和對糞便及養(yǎng)殖業(yè)垃圾進行集中無害化處理，既可以提高養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟效益，也改善了人居生活環(huán)境，避免環(huán)境污染和疫情蔓延。

（四）適度收縮，合理布局，注重墾區(qū)小城鎮(zhèn)文化特色塑造

在墾區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⑸a(chǎn)機械化程度不斷提高，以及交通便利化和通信現(xiàn)代化的條件下，管理和生產(chǎn)作業(yè)有效半徑增加，原有一些人口少、面積較小的生產(chǎn)隊可以視情況進行適度撤并、收縮，使一部分職工和家屬向分場場部所在地的小城鎮(zhèn)集中，并完善小城鎮(zhèn)的給水、排水、供熱等功能，改善醫(yī)療條件、人居環(huán)境，提高人口集聚度，科學規(guī)劃和合理布局小城鎮(zhèn)，促進重點場部小城鎮(zhèn)健康有序的發(fā)展。在墾區(qū)新型城鎮(zhèn)化進程中，高起點、高品位、高標準進行規(guī)劃建設，立足邊疆地域民族風情，根據(jù)農(nóng)場風格與特點，因地制宜、順勢而為，找準主題定位，傳承自身的文化脈絡，塑造小城鎮(zhèn)的鮮明特色［5］。避免把農(nóng)場都變?yōu)槌鞘行偷淖≌^(qū)，出現(xiàn)小城鎮(zhèn)同質(zhì)化扁平化發(fā)展。農(nóng)墾小城鎮(zhèn)和生產(chǎn)隊在歷史的發(fā)展與變遷中，都或多或少地積累了一些值得珍惜的文物遺存和歷史底蘊。在墾區(qū)城鎮(zhèn)建設過程中，一定要注意保護歷史文化遺存和各個時期的一些代表性建筑和構筑物，將板夾泥房，土坯房、知青房、老式拖拉機等這些遺存與新型化城鎮(zhèn)建設進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)考慮，把老場部土坯房辦公室修繕后作為場史展覽空間，將不同年代的生產(chǎn)工具、生產(chǎn)技藝等見證開荒歷史的物件或圖片、資料作為墾區(qū)發(fā)展變遷史實陳列其中，把知青房進行修葺復原成為特殊生活體驗旅游地等等，推動墾區(qū)特色小鎮(zhèn)、文化小鎮(zhèn)建設。

圖2　墾區(qū)現(xiàn)代化生產(chǎn)方式與生活環(huán)境協(xié)調(diào)模式示意圖

［1］張敬石，劉云菲，李萬明.新常態(tài)下中國農(nóng)墾發(fā)展與改革的思考［J］.新疆農(nóng)墾經(jīng)濟，2015，（8）：8-13.

［2］李靜，張平宇.三江平原墾區(qū)城鎮(zhèn)化特征和發(fā)展對策［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，（1）：50-53.

［3］胡中祿.關于墾區(qū)城鎮(zhèn)化問題的幾點思考［J］.農(nóng)場經(jīng)濟管理，2010，（12）：48-51.

［4］杜曉丹.“退村還區(qū)，人畜分離”生態(tài)養(yǎng)殖模式發(fā)展的思考——基于黑龍江省肇州縣朝陽鄉(xiāng)的調(diào)查［J］.黑龍江畜牧獸醫(yī)（下半月），2013，（8）：26-27.

［5］孫境鴻，王德勇.黑龍江墾區(qū)特色城鎮(zhèn)化建設分析［J］.黑龍江科學，2011，（4）：45-47.

（責任編輯：胡宜挺）

武振國（1985-），男，內(nèi)蒙古烏蘭察布人，助理研究員，研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)化。