祁彪

2016年6月16日，山東省菏澤市單縣人民政府（下稱單縣政府）因?yàn)槭嗄昵暗膬蓚€行政決定而坐上了被告席。

庭審中，原告菏澤市第一建筑工程公司（下稱菏澤一建）請求法院判決確認(rèn)單縣政府于2003年10月17日作出的兩份收回土地所有權(quán)并注銷土地使用權(quán)證的決定違法，同時請求判決單縣政府賠償經(jīng)濟(jì)損失260余萬元及相應(yīng)利息。

陷入執(zhí)行難的陳年舊案

單縣康建科技開發(fā)有限公司（下稱康建公司）是一家房地產(chǎn)開發(fā)公司，在開發(fā)建設(shè)樓盤過程中，與菏澤一建簽訂了《建筑安裝工程承包合同》，約定由菏澤一建建設(shè)單縣康建小區(qū)7號樓，建筑面積約為6000平方米，造價按每平方米560元計算，合同工期為166天，工程價款與結(jié)算按平方米報價包干，康建公司按照施工進(jìn)度向菏澤一建支付工程款。

合同簽訂后，菏澤一建先后于2002年4月19日和28日兩次向康建公司繳納履約保證金50萬元，并組織人力、物力進(jìn)行施工。

此后，在施工建設(shè)工程中，由于康建公司無法按照合同約定支付工程款，致使菏澤一建施工受到影響。菏澤一建先后多次自籌資金進(jìn)行墊付后，于2003年5月基本完成了工程建設(shè)。而在此期間，康建公司僅于2002年5月至2003年1月間向菏澤一建支付了190佘萬元工程款，遠(yuǎn)少于合同約定的420余萬元。

為了盡快收回康建公司欠款，避免損失，菏澤一建于2003年10月一紙訴狀將康建公司訴至菏澤市中級人民法院，要求法院判決終止菏澤一建與康建公司簽訂的《建筑安裝工程承包合同》，康建公司償付款項(xiàng)280余萬元。

2004年5月20日，菏澤中院作出一審判決，解除了雙方合同，并由康建公司向菏澤一建支付工程款200余萬元，并支付相應(yīng)利息。

而在該案審理過程中，菏澤中院于2003年10月21日查封了康建公司在單縣開發(fā)的康建小區(qū)7號樓。案件判決生效進(jìn)入執(zhí)行程序后，該樓商品房的購房戶向法院提出執(zhí)行異議，認(rèn)為“我們已于法院查封之前購買了該房屋，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于建設(shè)工程價款優(yōu)先受償問題的批復(fù)》第二條的規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)停止對該樓房的執(zhí)行解除查封”。菏澤中院經(jīng)過審查后認(rèn)為購房戶的理由成立，停止了對該樓房的執(zhí)行。

而在菏澤中院對該樓房查封前的2003年10月17日，單縣政府作出了“單政決字[2003]第5號和第6號”兩份《單縣人民政府關(guān)于收回單縣康建科技開發(fā)有限公司在經(jīng)濟(jì)園區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)并注銷土地使用證書的決定》（下稱《決定》），分別以“土地閑置達(dá)三年之久和未按規(guī)定繳納土地出讓金”為由，收回了康建公司取得土地使用權(quán)的兩塊土地。

同時，菏澤中院通過對康建公司的動產(chǎn)、車輛和銀行賬戶進(jìn)行查詢，均未查找到被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)線索，該案的執(zhí)行工作陷入停滯。

申請執(zhí)行人認(rèn)為縣政府決定“違法”致使執(zhí)行難

時任菏澤一建副經(jīng)理張兆彥認(rèn)為，作為政府的招商引資項(xiàng)目，康建公司開發(fā)的康建小區(qū)項(xiàng)目尚在施工期間，單縣房管局就為購房戶辦理房屋所有權(quán)證的行為涉嫌違規(guī)，同時單縣政府于2003年作出的第5號和第6號《決定》涉嫌違法。而單縣政府的這些行為恰恰導(dǎo)致了康建公司沒有財產(chǎn)可供執(zhí)行，從而使菏澤一建無法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)得的債權(quán)，因此單縣政府應(yīng)對菏澤一建遭受的經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

據(jù)了解，十余年來，菏澤一建從未停止和單縣政府的交涉，但此問題始終未獲得解決。在這種情況下，2015年年底，菏澤一建一紙訴狀將單縣政府訴至菏澤市中級人民法院。

菏澤一建在行政起訴書中表示，與康建公司的合同糾紛案于2004年5月經(jīng)菏澤中院作出生效判決后，根據(jù)此判決，康建公司所取得的兩塊國有土地的使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被列入被執(zhí)行財產(chǎn)。但是，由于單縣政府錯誤地作出第5號和第6號《決定》，收回了該兩塊國有土地的使用權(quán)并注銷了國有土地使用權(quán)證，致使菏澤中院在執(zhí)行過程中，無法將這兩塊國有土地的使用權(quán)列入被執(zhí)行財產(chǎn)，因此給菏澤一建造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》等相關(guān)法律規(guī)定和新行政訴訟法“優(yōu)先保護(hù)公民合法權(quán)益”原則，請求法院確認(rèn)單縣政府作出的第5號和第6號《決定》違法，單縣政府應(yīng)賠償菏澤一建經(jīng)濟(jì)損失260余萬元及相應(yīng)利息，同時承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用和菏澤一建律師代理費(fèi)。

今年6月16日，菏澤中院公開開庭審理了此案。縣政府認(rèn)為收回土地決定與原告無關(guān)

的庭審過程中，味、被告雙方代理律師圍繞菏澤一建是否具有訴訟主體資格、該起訴是否超過起訴期限、單縣政府的兩份《決定》是否合法等問題，進(jìn)行了觀點(diǎn)鮮明的交鋒。

被告單縣政府的辯護(hù)律師認(rèn)為，單縣政府作出的第5號和第6號《決定》針對的是康建公司而不是菏澤一建，菏澤一建不是該行政行為的對象，與單縣政府沒有法律上的利害關(guān)系，因此菏澤一建不具備訴訟的主體資格。

而原告菏澤一建的代理律師認(rèn)為，依據(jù)行政訴訟法第二條和第二十五條的相關(guān)規(guī)定，本案中，菏澤一建雖然不是行政行為的相對人，但因單縣政府的行政行為導(dǎo)致兩塊國有土地的使用權(quán)不能被列入被執(zhí)行財產(chǎn)，從而導(dǎo)致菏澤一建可期待的合法債權(quán)不能得以實(shí)現(xiàn)。因此菏澤一建是該行政行為的利害關(guān)系人，具有訴訟主體資格。

而對于起訴期限問題，被告辯護(hù)律師認(rèn)為，第5號和第6號《決定》作出的時間為2003年10月17日，菏澤中院在2004年案件執(zhí)行過程中已經(jīng)調(diào)取到這兩份《決定》，菏澤一建在2004年法院執(zhí)行過程中對這兩份《決定》應(yīng)當(dāng)是明知的，從菏澤一建明知上述文件到起訴時間已經(jīng)長達(dá)11年，明顯超出了行政訴訟法等相關(guān)法律規(guī)定的起訴期限，法院應(yīng)當(dāng)駁回其起訴。

原告代理律師認(rèn)為，行政訴訟法第四十六條第2款規(guī)定，因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。本案是因不動產(chǎn)提起的訴訟，起訴期限適用第四十六條第2款的規(guī)定，即自作出行政行為之日起20年為起訴期限。本案所訴行政行為的作出日期為2003年10月17日，至今尚未超過20年，因此并未超過起訴期限。

而對于兩份《決定》是否違法等問題，被告辯護(hù)律師認(rèn)為，依法收回閑置土地是法律賦予的職權(quán)，單縣政府在康建公司取得土地使用權(quán)后并未按合同約定開發(fā)使用，致使土地閑置達(dá)三年之久，單縣政府有權(quán)作出第5號《決定》收回土地；單縣土地管理局于2002年4月26日與康建公司簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，合同簽訂后康建公司并未按約定支付土地出讓金，根據(jù)《出讓合同》第31條的約定，單縣政府有權(quán)解除合同，收回土地，因此作出第6號《決定》事實(shí)清楚，于法有據(jù)。而菏澤一建以自己的債權(quán)利益得不到實(shí)現(xiàn)為由推定單縣政府作出的兩份《決定》違法而否定單縣政府正常的行政管理行為，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。

而原告代理律師則認(rèn)為，第5號《決定》中明確寫道，“康建公司于2001年6月6日與單縣土地主管部門簽訂單縣經(jīng)濟(jì)園區(qū)內(nèi)國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議”，而根據(jù)《決定》“土地已閑置三年之久”的表述，作出第5號《決定》的日期最早應(yīng)為2004年6月6日，而實(shí)際《決定》中注明的日期竟然是“2003年10月17日”，顯然該日期涉嫌編造，且根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，單縣政府應(yīng)當(dāng)對行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，但被告并不能提供相關(guān)證據(jù)；針對第6號《決定》，無論從康建公司與單縣土地局簽訂的合同約定還是相關(guān)法律規(guī)定上講，康建公司取得土地使用權(quán)證并銷售房屋的一個基本的前提就是已經(jīng)全額交付土地出讓金，否則被告沒有理由向第三人發(fā)放土地使用權(quán)證、為其做房屋預(yù)售登記、給購房人發(fā)放房產(chǎn)證。而如果康建公司真的未繳納土地出讓金，那么單縣政府向康建公司發(fā)放土地使用權(quán)證也是違法的，而單縣政府并不能對該行政行為作出合理解釋，因此可以認(rèn)定第6號《決定》的回購理由是虛構(gòu)的。此外單縣政府也無法提供證明兩份《決定》已經(jīng)送達(dá)當(dāng)事人的證據(jù)，因此單縣政府的行政行為無論從內(nèi)容還是程序上都是違法的。

據(jù)悉，菏澤中院將擇日對本案作出判決。