公共財政視野中的預(yù)算績效管理

盧海明

摘 要 預(yù)算績效管理是公共財政管理的重要內(nèi)容，結(jié)合當(dāng)前國家提出的關(guān)于財政管理的新要求，將全國預(yù)算績效工作從目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算績效跟蹤到最后的績效評價等各個環(huán)節(jié)工作進(jìn)行全方位的完善。本文分析了加強預(yù)算績效管理的必要性，闡述了有關(guān)拓展公共財政預(yù)算管理的主要內(nèi)容，提出完善公共財政預(yù)算績效管理的措施。

關(guān)鍵詞 公共財政 預(yù)算績效 管理 評價

一、加強預(yù)算績效管理的必要性

預(yù)算績效管理以目標(biāo)為導(dǎo)向，在公共財政管理中扮演著十分重要的角色，根據(jù)國家規(guī)定的公共財政管理原則和方法，設(shè)立績效管理目標(biāo)，進(jìn)行有效實施，并建立評價反饋機(jī)制，規(guī)范公共機(jī)關(guān)單位使用財政資金的行為，起到長期約束監(jiān)管的作用，因此預(yù)算績效管理是公共財政部門的一項重要日常工作。當(dāng)前預(yù)算績效管理還存在很多問題，表現(xiàn)在預(yù)算編制和部門履責(zé)目標(biāo)聯(lián)系不緊密，預(yù)算編制粗放，執(zhí)行缺乏預(yù)期導(dǎo)向，未形成完整評價體系等。將績效管理理念引入到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全部過程中，既符合當(dāng)前落實科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，又能夠輔助政府深化體制改革，在行政管理上做到透明公開化，切實有效履行政府職能。公共財政取之于民，用之于民，政府部門作為社會公眾的受托者，應(yīng)對預(yù)算支出實施績效管理，將預(yù)算支出真實地反映到社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出上，發(fā)揮好公共財政管理職能，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。隨著互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展，財政的科學(xué)化、精細(xì)化成為預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，在實際管理工作中要做到從實際出發(fā)，明確分工和責(zé)任，優(yōu)化管理的業(yè)務(wù)流程。

二、加強公共財政預(yù)算管理的主要內(nèi)容

（一）項目績效目標(biāo)管理

公共財政預(yù)算管理工作首先是確定工作目標(biāo)，制定達(dá)成績效目標(biāo)的制度辦法以及工作規(guī)則，其中需要明確和細(xì)化的內(nèi)容包括達(dá)成績效目標(biāo)的目的、對象、實施程序、方法以及其他相關(guān)要求等，分別細(xì)化對各個部門的工作要求以及操作流程。目標(biāo)設(shè)定中由公共財政部門進(jìn)行牽頭，組織并指導(dǎo)職能履行單位參與績效目標(biāo)管理工作，對績效目標(biāo)設(shè)定的邏輯性、合理性進(jìn)行細(xì)化和度量。

（二）開展政策評價

政策評價內(nèi)容包括對財政政策、產(chǎn)業(yè)以及區(qū)域等財政稅收政策的預(yù)算績效管理評價，由上而下地包含了對政府及財政部的政策評價，也包括對某個公共財政項目的政策評價，評價指標(biāo)體系包括評價對象的可行性、有效性以及其他與具體項目相關(guān)的內(nèi)容。堅持以民為本的原則，評價機(jī)構(gòu)或項目是否符合民意，是否與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展實際相符，是否有利于實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)效益等。

（三）強調(diào)對評價結(jié)果的應(yīng)用

預(yù)算績效評價是依據(jù)公共財政部門具體設(shè)定的科學(xué)合理的績效目標(biāo)和評價方法，設(shè)置可執(zhí)行、可持續(xù)的評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，因此作為一項基礎(chǔ)性的手段，是檢驗所指定的績效目標(biāo)是否有效的基礎(chǔ)手段。評價結(jié)果絕不是結(jié)束，而應(yīng)當(dāng)被強調(diào)應(yīng)用于績效管理的整改，通過建立報告、通報、公開等一系列制度形成獎勵約束機(jī)制，為預(yù)算績效的編制和后續(xù)的預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定提供參考，作為領(lǐng)導(dǎo)管理層進(jìn)行決策的重要參考。現(xiàn)代預(yù)算績效評價應(yīng)當(dāng)建立在信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，建立完善評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，為各個地區(qū)和部門的評價提供參考，公共部門通過引入項目績效目標(biāo)和評價系統(tǒng)軟件，實行信息化操作，提高工作效率，建立全面的預(yù)算績效管理信息數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)工作交流。

三、完善公共財政預(yù)算績效管理的措施

（一）明確工作主體

明確公共財政預(yù)算績效管理工作的主體才能保證工作順利開展，為制定相應(yīng)的制度辦法和工作措施明確方向，財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》的第3條規(guī)定，“財政部門和各預(yù)算部門是績效評價的主體”。在切實執(zhí)行預(yù)算績效管理工作時，可以采用委托代理方式，預(yù)算績效管理委托人即政府公共機(jī)構(gòu)和財政部門，對公共資金的使用負(fù)全責(zé)，切實履行好其行政職能，做好預(yù)算編制方案，有效執(zhí)行預(yù)算編制并且建立完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)黨的十六屆三中全會審議通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制托管問題的決定》第21條規(guī)定“推進(jìn)財政管理體制改革，健全公共公正體制”。公共財政部門對于預(yù)算績效管理具有不可推卸的責(zé)任。實行全口徑預(yù)算管理和對或有負(fù)債進(jìn)行有效監(jiān)控，是財政部門應(yīng)當(dāng)切實履行的責(zé)任。在信息不對稱的情況下，公共財政部門進(jìn)行預(yù)算績效管理還能夠有效降低管理費用，部門作為管理工作主體，也是政府具體授予行使職能的受托人，也是公共資金的切實使用人，因此，部門本身需要明確自身的職能，提高公共資金使用效率。

（二）創(chuàng)新預(yù)算績效管理方法

公共財政預(yù)算績效管理工作涉及的內(nèi)容多，范圍廣，并且每個財政資金使用部門都要制定具體細(xì)則，再加上我國關(guān)于預(yù)算績效管理的經(jīng)驗不夠成熟，因此需要創(chuàng)新工作思路和方法、首先要制定明確的制度辦法，除了內(nèi)部協(xié)調(diào)制度之外，應(yīng)當(dāng)重點制定工作實施、評價機(jī)構(gòu)管理以及評價結(jié)果應(yīng)用和考核的一系列內(nèi)容，例如預(yù)算績效管理目標(biāo)管理辦法、預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用辦法等。從具體工作的主體職責(zé)、內(nèi)容細(xì)則到工作程度、組織形式、結(jié)果應(yīng)用等方面進(jìn)行權(quán)利與義務(wù)的雙重明確。其次要明確機(jī)構(gòu)人員的具體工作，將責(zé)任落實到個人。由于各個地區(qū)和部門的財政預(yù)算績效管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置不一致，有的專門設(shè)置了管理處，有的尚未明確管理機(jī)構(gòu)，因此應(yīng)當(dāng)在各個地區(qū)建立自上而下的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，把預(yù)算績效管理工作落實到個人，明確財務(wù)部門的專職工作人員職責(zé)。最后要探索目標(biāo)管理，形成事前確定目標(biāo)，事中績效跟蹤，事后績效評價的全過程管理?？冃繕?biāo)設(shè)定是否明確，對于評價結(jié)果的公信力具有很大的影響，很多沒有明確目標(biāo)的績效管理無法指導(dǎo)實際工作，造成預(yù)算績效管理無效用。因此，制定預(yù)算績效管理目標(biāo)要注重量化和細(xì)化，分階段明確任務(wù)和具體工作內(nèi)容。

（三）加強對評價結(jié)果的應(yīng)用

預(yù)算績效管理結(jié)果評價的應(yīng)用就是建立有效的信息反饋機(jī)制，實現(xiàn)績效管理與預(yù)算工作的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)財政資金的合理分配和有效使用。具體而言，對于預(yù)算績效評價結(jié)果好的項目可以增加資金，并給予后續(xù)優(yōu)先保障；對于評價結(jié)果差的項目，應(yīng)當(dāng)先對項目進(jìn)行調(diào)查，追蹤出現(xiàn)問題的原因，及時提出整改意見，落實相關(guān)責(zé)任人責(zé)任；對于結(jié)果問題較大的項目，由相關(guān)部門向上級提出暫停或是否繼續(xù)實施項目的評估書，在作出有效評估之后決定是否繼續(xù)實施該項目，或者調(diào)整項目原有進(jìn)度安排。建立評價結(jié)果反饋和整改機(jī)制，以文件或反饋書的形式，將評價項目執(zhí)行情況、存在的問題以及提出的建議反饋給項目執(zhí)行單位，形成有效的約束力，督促相關(guān)部門切實整改。建立報告、通報機(jī)制，下一級需要就預(yù)算績效管理的情況定期向上一級匯報，編寫自查報告向上級提交，同時建立公開機(jī)制，如果項目對民生有重大影響，就要公開預(yù)算執(zhí)行情況，通過媒體和社會公眾的監(jiān)督，進(jìn)一步完善公共財政預(yù)算績效管理工作，將績效預(yù)算管理公開化、透明化，切實做到取之于民、用之于明，構(gòu)建社會主義和諧社會。

（作者單位為江蘇無錫長江會計師事務(wù)所、江蘇長江工程造價事務(wù)所有限公司）

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