摘 要 依法治國(guó)是我國(guó)治國(guó)理政的基本方略，基層領(lǐng)導(dǎo)干部是站在法治實(shí)踐前言的特殊群體，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維對(duì)推進(jìn)我國(guó)法治化進(jìn)程有著基礎(chǔ)性的作用。本文從基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的現(xiàn)狀、必要性進(jìn)行分析，并針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況提出了路徑選擇的幾點(diǎn)意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞 法治思維 基層 領(lǐng)導(dǎo)干部

作者簡(jiǎn)介：付英子，中共荊州市委黨校法律碩士（法學(xué)）研究生。

中圖分類號(hào)：D267 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-197-03

一、法治思維的內(nèi)涵

（一）法治思維的產(chǎn)生

中共十八大報(bào)告提出要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！薄胺ㄖ嗡季S”這一概念首次以中共黨代會(huì)報(bào)告的形式提出來(lái)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也明確指出“黨員干部要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。

為政之要，唯在得人；依法治國(guó)，關(guān)鍵在人。領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上運(yùn)行可以造福人民，脫離法治軌道必然禍國(guó)殃民。領(lǐng)導(dǎo)干部在擁有權(quán)力的同時(shí)，也被社會(huì)賦予了更多的責(zé)任和使命，習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)”。我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最重要的是要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，要帶頭尊法學(xué)法守法用法做法治型領(lǐng)導(dǎo)干部?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部占據(jù)了我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量中的絕大部分，所以提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有基礎(chǔ)性的作用，直接影響我國(guó)法治化進(jìn)程。

（二）法治思維的涵義

1.法治思維與法律思維。法律思維是指利用法律基本概念、法律方法來(lái)對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行邏輯的、理性分析的思維方式；法治思維則是以限制權(quán)力濫用為出發(fā)點(diǎn)，要求維持權(quán)力與權(quán)利之間的平衡，以保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為核心，讓權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使。 法治思維與法律思維是兩個(gè)既相似又有區(qū)別的概念，兩者都推崇法律至上、程序正義，但法治思維側(cè)重對(duì)權(quán)力的限制和權(quán)利的保障，法律思維則側(cè)重具體法律方法，法治思維包涵但高于法律思維。

2.法治思維的概念。有學(xué)者認(rèn)為，法治思維是指各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在遇到問(wèn)題時(shí)，想辦法做決策的過(guò)程中，運(yùn)用法律規(guī)則、法律程序、法律邏輯等一系列理性思維進(jìn)行分析、綜合、判斷最終形成結(jié)論或決策的過(guò)程。 也有學(xué)者認(rèn)為，法治思維是基于規(guī)范性和程序性的法律知識(shí)之上的思維，是以公平正義為基礎(chǔ)追求權(quán)利自由不受侵犯的思維，是具有限制權(quán)力任意行使的約束力，是一種講究法治邏輯的理性思維。 筆者認(rèn)為，法治思維是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以限制權(quán)力保障權(quán)利追求公平正義為目標(biāo)，遵循憲法法律至上，想問(wèn)題做決策時(shí)必須運(yùn)用的高于法律知識(shí)之上的法治邏輯思維。

二、基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維現(xiàn)狀分析

（一）基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的現(xiàn)實(shí)考察

1.大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為自己有法治思維，并能運(yùn)用法治思維進(jìn)行決策和處理問(wèn)題，但是面對(duì)基層實(shí)際，有時(shí)又不得不以矛盾糾紛的平息為思考問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，完完全全用法治思維來(lái)尋求解決問(wèn)題的對(duì)策，可能不符合基層工作的實(shí)際，基層工作有屬于它自身的特點(diǎn)，并且這些特殊性是人治傳統(tǒng)和權(quán)力觀使然，想要在短期內(nèi)一下子改變是不切實(shí)際的，還需要一段時(shí)間調(diào)整和適應(yīng)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍素質(zhì)逐漸提高，法治專業(yè)化水平不斷增強(qiáng)，同時(shí)還需要人民群眾法治意識(shí)的提升與之相適應(yīng)，在基層形成法治化的良好氛圍才能為基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的運(yùn)用提供空間和可能。

2.普通老百姓認(rèn)為大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部不僅沒(méi)有法治思維，更不會(huì)運(yùn)用法治思維思考和處理問(wèn)題，他們處理矛盾糾紛多是依據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)做法和憑借公權(quán)力的威懾力，老百姓在公權(quán)力面前是弱勢(shì)群體，很難與公權(quán)力機(jī)關(guān)平等對(duì)話，拿起法律武器維護(hù)自身權(quán)益之路并不易走。老百姓在法律維權(quán)之路上遇到阻礙，就很容易走向過(guò)去人治的老思維，更有甚者有些為謀取私利的“有心之人”假借維權(quán)之名，利用網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體夸大基層領(lǐng)導(dǎo)干部不依法作為，造成老百姓對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的誤解，加深了老百姓和領(lǐng)導(dǎo)干部間的隔閡。

3.基層領(lǐng)導(dǎo)干部與普通老百姓在認(rèn)知上有很大差距。大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為自己有法治思維，而老百姓則認(rèn)為大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有法治思維，這種截然相反的認(rèn)知差異阻礙了基層法治化的推進(jìn)。如果不疏通領(lǐng)導(dǎo)干部與老百姓之間的矛盾隔閡，縱使領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍法治化水平不斷提高，老百姓法治意識(shí)逐漸增強(qiáng)，也無(wú)法越過(guò)雙方的不信任達(dá)到真正的法治化，即使有法治思維也沒(méi)有運(yùn)用于實(shí)踐的環(huán)境，法治思維只能停留在思維層面。

（二）基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維缺失的原因分析

1.基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法律信仰缺失。由于中國(guó)幾千年人治傳統(tǒng)封建思想的影響，一些領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在著人治思維或權(quán)力思維。德國(guó)法學(xué)家伯爾曼說(shuō)：“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)?！睕](méi)有內(nèi)心對(duì)法律的尊重和信仰，就不會(huì)養(yǎng)成法治思維。 部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為法律是社會(huì)管理的一種工具，只是用來(lái)約束普通人，就會(huì)不自覺(jué)地選擇性適用法律，約束他人寬容自己，缺乏憲法法律至上的信仰，沒(méi)有足夠的尊重、認(rèn)可和接受，只是形式上的認(rèn)同，一旦受到外界的壓力和阻礙就很容易放棄法律，沒(méi)有把法律作為內(nèi)心堅(jiān)不可摧的信仰，法律虛無(wú)主義泛濫會(huì)嚴(yán)重影響法治思維的形成。

2.基層領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維存在現(xiàn)實(shí)困境。提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維是依法治國(guó)的必然要求。領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題能否收到實(shí)效，取決于多方面因素。領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)不堅(jiān)定，容易受到外界壓力的影響；人民群眾依法維權(quán)受阻易對(duì)法治失去信心，走向非訴非訪的道路。比如征地拆遷，近幾年已然成為基層矛盾糾紛的重難點(diǎn)，在唯政績(jī)觀影響下，部分領(lǐng)導(dǎo)干部采用傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)做法處理了個(gè)別矛盾糾紛，嚴(yán)重破壞了憲法法律權(quán)威，為之后基層領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維處理問(wèn)題造成了現(xiàn)實(shí)障礙，基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治信仰不堅(jiān)定，又會(huì)繼續(xù)推崇傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)做法，這樣就會(huì)導(dǎo)致惡性循環(huán)，使法治思維的運(yùn)用走入死胡同。

3.缺乏基層領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)法治化的監(jiān)督制約機(jī)制。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，法治化已經(jīng)有健全的法律法規(guī)作支撐，有了法律規(guī)章制度之后，制度的執(zhí)行就變得尤為重要，這是制度落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有依法行使權(quán)力，制定的制度沒(méi)有得到有效的實(shí)施，主要是缺乏健全的監(jiān)督制約機(jī)制，雖然如何行使權(quán)力的法律法規(guī)已經(jīng)制定，但是監(jiān)督權(quán)力行使的責(zé)任機(jī)制還須不斷明確完善。有權(quán)力就要有約束，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，才能實(shí)現(xiàn)用權(quán)法治化。

三、提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的必要性

（一）依法治國(guó)的必然要求

從黨的十五大提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，到十八屆四中全會(huì)首次以全會(huì)的形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國(guó)這一基本治國(guó)方略，法治在治國(guó)理政中的地位愈發(fā)彰顯。依法治國(guó)被提到了前所未有的高度。基層領(lǐng)導(dǎo)干部是人民群眾直接選舉出來(lái)的，是人民群眾根本利益的代表，他們是決策者、組織者，更是國(guó)家方針政策的具體實(shí)施者，他們的法治思維水平直接關(guān)系到國(guó)家依法治國(guó)方略的實(shí)施，所以提升了基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維水平，可以帶領(lǐng)全民學(xué)法尊法守法用法、提高法治意識(shí)，更好的維護(hù)自身合法權(quán)益。人民群眾法治意識(shí)提高了，就能有效監(jiān)督基層領(lǐng)導(dǎo)干部的決策作為，督促基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政，形成良性循環(huán)，最終更好地貫徹落實(shí)依法治國(guó)的基本方略。

（二）從源頭上解決矛盾的重要方式

我國(guó)已進(jìn)入改革發(fā)展的深水區(qū)，社會(huì)矛盾糾紛問(wèn)題日益凸顯并呈現(xiàn)復(fù)雜多樣化的趨勢(shì)，為有效解決各類社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，最科學(xué)合理的途徑就是法治，因?yàn)橹挥蟹ㄖ尾拍軌蜃尣煌嫒后w在博弈中實(shí)現(xiàn)最大的公平正義?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部最直接面對(duì)人民群眾，需要處理上級(jí)交辦和本級(jí)接收的各種復(fù)雜矛盾糾紛，必須改變過(guò)去存在的“唯矛盾平息為最終目的”的處理方式，不能為矛盾的一時(shí)平息而改變事先制定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以“長(zhǎng)期矛盾隱患”為代價(jià)換來(lái)的“一時(shí)矛盾平息”是揚(yáng)湯止沸，不僅不能從根本上解決問(wèn)題，反而會(huì)讓矛盾更加激化?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維來(lái)處理各類社會(huì)矛盾糾紛，一切處理問(wèn)題的方式都以合法性為前提、以公平正義為基礎(chǔ)，這樣才能從源頭上促使矛盾合法有效地解決，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（三）提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)的必然選擇

在我國(guó)全面推行依法治國(guó)的今天，法律素養(yǎng)已然成為我國(guó)基層領(lǐng)導(dǎo)干部所必需具備的重要干部素質(zhì)。隨著整個(gè)社會(huì)良好法治氛圍的逐漸形成，當(dāng)前公民的法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，社會(huì)公眾對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的要求越來(lái)越高，網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)行政行為的監(jiān)督也越來(lái)越強(qiáng)，在新形勢(shì)下的法治中國(guó)，人數(shù)眾多的基層領(lǐng)導(dǎo)干部尤其要增強(qiáng)自身的法律素養(yǎng)，熟練掌握相關(guān)法律法規(guī)，提高依法決策和處理問(wèn)題的能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情和突發(fā)事件，依法處理復(fù)雜多樣的社會(huì)矛盾糾紛，為建立法治政府奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）拉近群眾距離的現(xiàn)實(shí)需要

基層領(lǐng)導(dǎo)干部處在法治實(shí)踐前沿，與人民群眾的關(guān)系最為密切，要拉近與群眾間的距離，需要培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部在憲法法律的范圍內(nèi)行使權(quán)力，杜絕一切暗箱操作，堅(jiān)持法律面前人人平等，樹(shù)立憲法法律的絕對(duì)權(quán)威，引導(dǎo)人民群眾崇尚憲法至上、法律至上，這樣才能消除人民群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的不信任?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部要改變過(guò)去權(quán)力本位思想，并向權(quán)利本位過(guò)渡，處理各類復(fù)雜社會(huì)矛盾時(shí)堅(jiān)持運(yùn)用法治思維，重視保護(hù)公民的基本權(quán)利，廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，解決人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，切實(shí)做到為人民群眾服務(wù)。

四、提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的路徑選擇

（一）培養(yǎng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維

思維決定行為，法治思維的養(yǎng)成至關(guān)重要。要加強(qiáng)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的培養(yǎng)，對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治理念教育，定期邀請(qǐng)法學(xué)專家到基層開(kāi)展法律知識(shí)專題講座，同時(shí)發(fā)揮各級(jí)黨校優(yōu)勢(shì)，讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部到市、省、中央黨校學(xué)習(xí)法治理念和法律知識(shí)，在培養(yǎng)法治思維的前提下進(jìn)行有重點(diǎn)的普法教育，將法治教育在基層領(lǐng)導(dǎo)干部中常態(tài)化，并將法治思維內(nèi)涵和運(yùn)用的培養(yǎng)相結(jié)合，促使領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)以致用。只有具備了法治思維，基層領(lǐng)導(dǎo)干部才能在做決策之前自覺(jué)地思考“我做的決策是否符合憲法法律的規(guī)定”，才能將法治這根戒尺始終懸于頭上?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成了法治思維，就會(huì)在想問(wèn)題做事情之前自覺(jué)首選法治方式，將法治視為常識(shí)。

（二）營(yíng)造基層領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維的良好社會(huì)氛圍

大力宣傳法治文化精神，讓領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾看到法治化的重要性，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識(shí)，嚴(yán)格按照法定程序公開(kāi)透明的處理各類問(wèn)題，將權(quán)力行使曝露在人民群眾的眼皮底下，重構(gòu)人民群眾對(duì)政府機(jī)關(guān)的信任，領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”才能在社會(huì)上起到一定的示范作用，引領(lǐng)全民守法意識(shí)的提升。并采用以考促學(xué)的方式培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維，同時(shí)仍不斷強(qiáng)化對(duì)基層老百姓的普法教育，通過(guò)廣播、宣傳欄、宣傳標(biāo)語(yǔ)、宣傳講座等多種形式宣傳法治文化，還可結(jié)合地方特色利用民謠、小品、快板等藝術(shù)形式走街串巷宣傳依法治國(guó)精神，讓法治文化在基層落地生花，形成全民學(xué)法尊法守法的良好氛圍，為基層領(lǐng)導(dǎo)干部有效運(yùn)用法治思維做決策處理問(wèn)題營(yíng)造法治環(huán)境。

（三）完善基層領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)法治化的監(jiān)督制約機(jī)制

孟德斯鳩曾說(shuō)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”而這個(gè)界限就是國(guó)家的法律法規(guī)。 十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅(jiān)決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為。”通過(guò)充分發(fā)揮“法律人”的監(jiān)督作用，努力增加“法律人”在各級(jí)人大代表和政協(xié)委員中的比例，使人大政協(xié)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)法治化的監(jiān)督更加專業(yè)化；政府部門中設(shè)置一定比例的法律專業(yè)人才作為基層領(lǐng)導(dǎo)干部后備人選，提高整個(gè)基層領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的法律專業(yè)化水平；各級(jí)審判機(jī)關(guān)要依法處理人民群眾與政府部門之間的矛盾，特別對(duì)涉法涉訴信訪案件要嚴(yán)格依照法定程序處理；各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)履行好自己的法律監(jiān)督職能。 在不斷完善的監(jiān)督制度下，充分發(fā)揮各職能部門、網(wǎng)絡(luò)媒體、人民群眾等各類監(jiān)督主體的監(jiān)督職能和權(quán)力，形成一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)督制約網(wǎng)，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（四）基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維素養(yǎng)納入干部考核系統(tǒng)

十八屆四中全會(huì)決定指出“抓住立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)?！薄鞍逊ㄖ谓ㄔO(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容?！?/p>

各級(jí)組織人事部門應(yīng)該按照中央的要求，制定出具體的領(lǐng)導(dǎo)干部考核標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)選細(xì)則，在選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)把法治素養(yǎng)作為一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，并納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作實(shí)績(jī)考核，具體考察形式可以常態(tài)化，比如采取定期進(jìn)行無(wú)紙化普法考試、開(kāi)展法律知識(shí)競(jìng)賽等多樣化的形式進(jìn)行考察，并將每次考察結(jié)果計(jì)入年度考核積分，并且在題目設(shè)置上要充分考察法治思維和法治方式的運(yùn)用能力。

注釋：

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