文/四川工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 魏芙蓉

我國戶籍檔案的問題與對策研究

文/四川工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 魏芙蓉

本文基于我國戶籍檔案管理現(xiàn)狀，對戶籍檔案的歷史沿革和特點進行分析，闡述了戶籍檔案管理中存在的制度設(shè)計滯后、管理權(quán)屬不明確、常態(tài)化流動與固化管理模式的沖突等問題，并提出創(chuàng)新戶籍檔案管理的體制與機制、樹立新的戶籍檔案管理理念、加強戶籍檔案信息化建設(shè)等相應(yīng)的對策，旨在使戶籍檔案更好地為社會發(fā)展服務(wù)。

戶籍檔案；問題；對策研究

一、戶籍檔案的發(fā)展歷程

（一）戶籍檔案的定義與內(nèi)容。戶籍檔案，可以分為廣義和狹義兩種概念。廣義的戶籍檔案是指戶籍管理部門在戶籍管理活動中直接形成的具有保存和利用價值的原始記錄；而狹義的戶籍檔案指公安派出所在戶口和居民身份證，以及門弄樓號管理活動中直接形成的具有保存價值的歷史記錄，它對于證明公民的法律身份和各種自然、社會屬性以及人口統(tǒng)計工作具有非常重要的意義。根據(jù)1997年公安部印發(fā)的《公安派出所檔案管理辦法》規(guī)定：戶籍檔案分為常住戶口卷、暫住戶口卷、船民卷、居民身份證案卷和戶口簿冊，其中戶籍檔案、常住戶口卷、船民卷、居民身份證案卷、戶口簿冊為長期，暫住戶口卷為短期。

（二）戶籍檔案的歷史沿革。我國戶籍檔案的產(chǎn)生有著特殊的歷史背景，它的產(chǎn)生與戶籍制度的發(fā)展密不可分。1950年頒布的《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法（草案）》是我國戶籍制度起點，具有中國特色的二元戶籍制度初步形式，而戶籍檔案管理則處于萌芽階段。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)二元制度體系正式形成，戶籍檔案管理逐漸受到重視。1997年公安部門根據(jù)《檔案法》和公安檔案管理的相關(guān)指導(dǎo)原則制定了《公安派出所檔案管理辦法》，戶籍檔案開始走向規(guī)范化管理。此后，在高校范圍內(nèi)，戶籍政策有了進一步的發(fā)展，2002年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于進一步深化普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)制度改革有關(guān)問題意見》：“完善未就業(yè)高校畢業(yè)生的有關(guān)政策，對畢業(yè)離校時未落實工作單位的高校畢業(yè)生，檔案管理機構(gòu)對保管其檔案免收服務(wù)費用；學(xué)校可根據(jù)本人意愿，將其戶口轉(zhuǎn)至入學(xué)前戶籍所在地或兩年內(nèi)繼續(xù)保留在原就讀的高校，待落實工作單位后，將戶口遷至工作單位所在地。超過兩年仍未落實工作單位的高校畢業(yè)生，學(xué)校和檔案管理機構(gòu)將其在校戶籍及檔案遷回其入學(xué)前戶籍所在地”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國不斷深化改革戶籍制度，2013年，公安部等13個部門出臺《關(guān)于加快推進戶籍制度改革的意見》，基本形成以合法穩(wěn)定住所和職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的戶籍制度。雖然戶籍制度改革不斷深化，但戶籍檔案卻發(fā)展緩慢。

（三）戶籍檔案發(fā)展的特點。通過對戶籍檔案發(fā)展過程的分析，可以看出我國戶籍檔案發(fā)展具有以下特點。一是，行政主導(dǎo)性強。戶籍檔案全面反映了各個歷史時期戶籍管理的真實面貌。而在很長一段時間內(nèi)，我國戶籍制度的目的在于對社會人口進行有效管理和控制，國家通過一系列的行政法規(guī)手段，利用“戶籍”作為行政干預(yù)手段，以達到合理配置人力資源的目的，所以戶籍檔案的發(fā)展也凸顯出強烈的行政主導(dǎo)性。同時我國這種戶籍管理方式與國外多數(shù)國家的戶籍管理方式不同，國外的戶籍管理采取市場與法律手段調(diào)節(jié)人口流動，如東京的高物價水平將周邊地區(qū)人口有效的隔離在外；韓國則采取征收特別稅的方法和信貸措施，加大中、小城市的基礎(chǔ)設(shè)施投入，成功地將工業(yè)活動和人口從特大城市分流出來。可以說這一特點具有鮮明的中國特色。二是，動態(tài)性強，戶籍檔案中的記載主體是人，而人在社會生活中是不斷變化、發(fā)展的，因此戶籍檔案的形成是一個不斷完善的動態(tài)過程，如人在成長的不同階段，個人的婚姻、學(xué)歷、工作、生活狀況等會發(fā)生改變；相應(yīng)的檔案記載就需要不斷變更、補充，以此保證如實地記錄戶籍檔案中對象的歷史面貌，動態(tài)反映其發(fā)展變化狀況，從而為現(xiàn)實使用提供可靠的依據(jù)憑證，所以說戶籍檔案是不斷變化發(fā)展的。

二、我國戶籍檔案管理中存在的問題

（一）制度設(shè)計滯后。通過分析我國戶籍檔案的歷史發(fā)展和特點，可以看出我國戶籍檔案工作起步較晚，而且制度設(shè)計比較滯后，這反映在兩個方面。一是，戶籍檔案的管理與戶籍制度相適應(yīng)，基本上以基層派出所管理為主，在城市實行“市局—分局—派出所”三級管理體制，在農(nóng)村則實行“市（縣）局—派出所”二級管理體制，派出所專職或兼職的檔案員（內(nèi)勤）負(fù)責(zé)全所檔案材料的管理和利用，這種管理模式比較松散，在現(xiàn)行的經(jīng)濟體制下，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的需求。二是，戶籍檔案屬于專門檔案，在《檔案法》中，并沒有針對戶籍檔案管理的規(guī)范與條例，唯一可供參照的管理辦法是公安部門根據(jù)《檔案法》和公安檔案管理的相關(guān)指導(dǎo)原則制定的《公安派出所檔案管理辦法》。這使得戶籍檔案的保存內(nèi)容陳舊落后，無法實現(xiàn)戶籍檔案的價值。因而戶籍制度設(shè)計的滯后，是阻礙我國戶籍檔案發(fā)展的原因之一。

（二）管理權(quán)屬不明確。根據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》，我國的戶口登記工作，由各級公安機關(guān)主管，機關(guān)、團體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位協(xié)助辦理登記?？梢钥闯?，機關(guān)、團體、學(xué)校等單位是具有部分戶籍管理權(quán)和戶籍檔案管理權(quán)，而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，一些企事業(yè)單位本身并沒有明確的行政級別，經(jīng)過機構(gòu)整合、企業(yè)改制之后，成為非公有制企業(yè)，包括私人企業(yè)、民辦企業(yè)的大量涌現(xiàn)，這些企業(yè)是否能夠合法管理戶籍檔案卻無明確定論。其次，公安派出所產(chǎn)生的戶籍檔案一般來說參照《公安派出所檔案管理辦法》進行管理，而機關(guān)、團體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位則參照干部檔案的管理辦法，實行集中和分級管理。同時要求縣處級企事業(yè)單位，凡保管干部檔案在50卷以上的，由本單位組織戶籍部門集中管理；凡不具備保管條件或干部檔案在50卷以下的，其干部檔案由上一級主管部門管理。但是，大部分的企事業(yè)單位都是由人力資源部門或保衛(wèi)處管理戶籍檔案，一些人才交流中心和勞務(wù)公司甚至違反戶籍制度的相關(guān)規(guī)定，擅自接收和保存?zhèn)€人戶籍檔案?？梢钥闯?，明確管理權(quán)屬是戶籍檔案發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

（三）常態(tài)化流動與固化管理模式的沖突。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們會因為生活、工作、學(xué)習(xí)而流動，這種流動使得戶籍遷移呈常態(tài)化，其中最具代表性的群體就是高校畢業(yè)生，他們在就業(yè)時十分的靈活自主，選擇的城市多集中在一、二線城市，但是由于社會福利、人口與城市容積等原因，高校畢業(yè)生在一、二線城市落戶的可能性很小。即使有落戶的政策條件，條件也十分苛刻，僅僅是將戶口落在單位所屬派出所的集體戶上。若是自主就業(yè)，要么就長期存放在學(xué)校戶籍管理部門，或者遷入所在就業(yè)地的人才交流中心托管。由于不同的地方政府，有不同的戶籍管理政策，所以人的流動不可能與戶口同步遷移，而結(jié)婚登記、申請生育指標(biāo)、辦理貨款等都需要戶口，由于我國的戶籍管理暫未實現(xiàn)一體化管理，如果是跨省的戶籍遷移，需要本人身體力行，耗費大量的時間的精力，而且一次不一定可以辦成。這種情況下，一旦紙質(zhì)戶籍底頁或遷移證丟失，補辦十分復(fù)雜麻煩，尤其是目前戶籍檔案依然是以紙質(zhì)檔案的形式保存，這種紙質(zhì)的戶籍檔案，在調(diào)檔和查閱不但費時費力，而且容易造成文件的破損，導(dǎo)致不可彌補的損失。社會公眾的常態(tài)化流動與戶籍檔案的固化管理模式之間的沖突，也是導(dǎo)致戶籍檔案發(fā)展緩慢的原因。

三、高校戶籍檔案管理解決對策

（一）創(chuàng)新戶籍檔案管理的體制與機制。目前我國的戶籍檔案管理采用的是“三級+二級”的管理模式，主要是以有無審批權(quán)限為劃分標(biāo)準(zhǔn)。在這種管理體制下，各地的公安派出所可以根據(jù)自身的實際情況，對戶籍檔案進行管理，也有利于對戶籍檔案的查詢、統(tǒng)計。但這樣的管理體制的缺陷是，無法保障戶籍檔案的規(guī)范有序管理，帶有很強的隨意性。所以，創(chuàng)新戶籍檔案的體制與機制，首先明晰機構(gòu)關(guān)系，建立長效機制，使戶籍檔案管理由分散走向集中。其次是實現(xiàn)戶籍檔案的社會化管理，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公眾不再單一的屬于某個地區(qū)和單位，只是在一段時間內(nèi)與其存在勞動關(guān)系，因而實行檔案的社會化管理是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢。我們可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，以地區(qū)為中心建立戶籍檔案管理中心機構(gòu)，由政府賦予該中心具體行政職能，實現(xiàn)對某一地區(qū)的戶籍檔案的集中統(tǒng)一管理，當(dāng)該地區(qū)戶籍檔案管理中心發(fā)展成熟后，再逐漸向周圍延伸，形成全國性戶籍檔案管理中心。這種管理模式可以解決傳統(tǒng)戶籍檔案管理中存在的重復(fù)管理、重復(fù)建檔問題，而且有效地避免死檔現(xiàn)象。

（二）樹立新的戶籍檔案管理理念。在我國，傳統(tǒng)的戶籍檔案管理觀念認(rèn)為戶籍檔案是“企事業(yè)單位檔案”，這主要是受地區(qū)劃分和單位劃分的影響，導(dǎo)致個人戶籍檔案逐漸成為地區(qū)或單位所有，成了單位檔案的一部分。在新的社會環(huán)境下，戶籍檔案管理應(yīng)該逐漸由“企事業(yè)單位戶籍檔案”向“社會戶籍檔案”方向轉(zhuǎn)變。使戶籍檔案資源成為一種社會化資源，而不是企業(yè)事業(yè)資源；其次，還應(yīng)打破計劃經(jīng)濟體制下的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的二元制戶籍檔案管理體制對人們的觀念影響。這種觀念在中國流行了半個多世紀(jì)，從微觀層面來說，加大戶籍檔案改革政策的宣傳力度是十分必要的。而從宏觀層面來說，樹立新的戶籍檔案管理理念就是堅持樹立與時俱進的管理理念，堅持與時俱進，順應(yīng)時代發(fā)展變化，不斷更新管理理念，同時依托于完善的法規(guī)政策和良好的法治環(huán)境，使戶籍檔案穩(wěn)步健康的發(fā)展。

（三）加強戶籍檔案信息化建設(shè)。加強戶籍檔案信息化建設(shè)，首先要將新產(chǎn)生的檔案及時的實現(xiàn)信息化管理，完善戶籍檔案數(shù)據(jù)庫，并通過戶籍檔案管理中心機構(gòu)的內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)，使本地區(qū)范圍內(nèi)的各類戶籍檔案資源共享。這樣不僅能緩解檔案人工轉(zhuǎn)遞速度慢的問題，還能有效減少因部分戶籍檔案保存地點不同，而使居民往返奔波開證的情況。其次加快館藏戶籍檔案的數(shù)字化，對于一些利用率極高、具有重大參考作用的紙質(zhì)戶籍檔案，應(yīng)通過掃描、錄人等方式轉(zhuǎn)化成電子戶籍檔案，對于館藏檔案數(shù)量龐大問題，可以本著“急用先建”“高齡優(yōu)先”的原則，科學(xué)篩選歸類，分批分期進行數(shù)字化。最后，積極提供戶籍檔案信息利用服務(wù)，將戶籍檔案信息作為社會信息資源，面向社會公眾，使戶籍檔案不再是擺設(shè)，而是充分地為人民群眾利用和服務(wù)。

四、結(jié)語

綜上所述，分析我國戶籍檔案發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題，研究解決對策，是為了讓戶籍檔案管理更好地滿足社會對戶籍檔案的利用和需求，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。因而，在戶籍檔案管理過程中要結(jié)合當(dāng)前的戶籍改革意見，有效地結(jié)合地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，開發(fā)戶籍檔案管理系統(tǒng)，同時做好相關(guān)政策的頂層設(shè)計，自上而下建立長效的體制和機制，使戶籍檔案管理工作更加注重檔案價值的實現(xiàn)和服務(wù)理念的更新，最終促使戶籍檔案管理更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

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