文/中國電子科技集團公司第三十八研究所 余然

對《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案工作管理辦法》的認(rèn)識與思考

文/中國電子科技集團公司第三十八研究所 余然

本文通過對新頒布的《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案工作管理辦法》重要條款的梳理，結(jié)合項目檔案工作實際，從建設(shè)單位即被驗收單位的視角，闡述了筆者對新《辦法》的認(rèn)識，并對重要條款進行了分析解讀，指出如何根據(jù)《辦法》的新要求，做好項目檔案的管理工作和驗收準(zhǔn)備工作。

固定資產(chǎn)；項目檔案；檔案驗收

自《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案管理規(guī)定》（科工辦〔2007〕744號）（后簡稱《規(guī)定》）頒布以來，《規(guī)定》在固定資產(chǎn)項目檔案管理、項目檔案驗收中發(fā)揮了重要作用，有效推動了建設(shè)單位項目檔案工作、項目管理工作的開展，為固定資產(chǎn)投資項目最終建設(shè)能力的形成起到了有力的保障作用。

然而，隨著固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目的不斷發(fā)展及檔案工作在項目管理中的深入推進，在項目管理和檔案管理中的一些如職責(zé)分工、信息化建設(shè)等新問題急需尋求政策、制度層面上的支持，以推動實體工作的改進?！秶揽萍脊I(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案工作管理辦法》（科工計〔2015〕931號）（后簡稱《辦法》）應(yīng)運而生?！掇k法》從總則、職責(zé)分工、項目文件歸檔與管理、項目檔案驗收、獎懲、附則6個方面對固定資產(chǎn)項目檔案管理與驗收各個環(huán)節(jié)進行了重新規(guī)范，提出了新的要求。本文筆者將結(jié)合項目檔案管理工作實際，對《辦法》重要條款進行了解讀，并從具體操作層面提出自己對相關(guān)條款的認(rèn)識。

一、背景

《辦法》的修訂在某種程度上來說，既是實際工作的需要，也是從制度的角度對固定資產(chǎn)投資項目檔案管理的規(guī)范提出新的要求，本制度的修訂有三個方面的內(nèi)在動力。

（一）制度層面變化的內(nèi)在要求。自2007年《規(guī)定》發(fā)布以來，由于形勢的變化和實際工作的推動，檔案工作管理制度和固定資產(chǎn)投資管理制度都有所創(chuàng)新。在檔案制度方面，從檔案的管理理念、整理規(guī)則、信息化建設(shè)等方面新增或修訂了《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》《電子文件管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》《歸檔文件整理規(guī)則》等制度。這些制度，進一步規(guī)范了檔案工作，同時也對項目檔案工作提出了新的要求。

在固定資產(chǎn)投資工作方面，其制度的新增和修訂更是突出，如《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目管理規(guī)定》《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目竣工驗收實施細則》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》《機電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)實施辦法》等。這些制度從項目管理、招投標(biāo)等方面對項目管理本身做出規(guī)范的同時也勢必在項目檔案管理工作中有所延伸和體現(xiàn)，這也是《辦法》修訂的原因之一。

（二）固定資產(chǎn)投資項目發(fā)展的內(nèi)在要求。國防軍工的不斷發(fā)展推動固定資產(chǎn)投資項目本身向縱深發(fā)生了深刻變化，如投資金額越來越大、建設(shè)周期越來越長、項目復(fù)雜度越來越高，這些變化對項目檔案的收集、分類、整理都帶來了一些新的問題。

（三）項目檔案工作不斷發(fā)展的內(nèi)在要求。首先是項目檔案驗收中發(fā)現(xiàn)的問題需要制度的支持，如職責(zé)不清的問題；二是《規(guī)定》中不完善的地方需要進一步補充、完善；三是檔案信息化的發(fā)展需要從制度上對項目檔案信息化建設(shè)做出規(guī)范和指引。

二、變化

從宏觀上看，對比《規(guī)定》，新修訂的《辦法》的發(fā)文機構(gòu)、文種及內(nèi)容結(jié)構(gòu)上與《規(guī)定》有許多不同之處。

（一）文種的變化。兩個文件的全稱分別是《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案管理規(guī)定》（科工辦〔2007〕744號）和《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案工作管理辦法》（科工計〔2015〕931號）。可以看出制度從“規(guī)定”變成了“辦法”。規(guī)定重在強制約束性，辦法重在可操作性，這意味著，新的《辦法》注重制度的可執(zhí)行性和操作性。

（二）發(fā)文機構(gòu)的變化。制度的發(fā)文機構(gòu)從“科工辦”到“科工計”的變化，說明兩點：一是項目檔案工作納入項目管理程序，是項目管理的重要組成部分；一是制度的受眾面從對檔案管理要求延伸到對建設(shè)項目和單位基礎(chǔ)管理的要求。

（三）結(jié)構(gòu)與內(nèi)容的變化。從結(jié)構(gòu)上看，《辦法》新增了“職責(zé)分工”和“獎懲”兩大章節(jié)，進一步明確了項目參與者的職責(zé)，并對“歸檔主體”“檔案移交”“檔案信息化”“成果編研”“硬件建設(shè)”和“保密工作”等方面對項目檔案的管理提了新的要求和規(guī)范。

三、解讀

《辦法》相比較與《規(guī)定》，在“職責(zé)分工”“信息化建設(shè)、電子文件管理”等方面有較大變化，以下筆者將結(jié)合項目檔案工作實際，從“職責(zé)分工和制度建設(shè)”“項目檔案信息化建設(shè)”和“歸檔說明的編制要點”三個方面，探討一下對《辦法》的理解和認(rèn)識。

（一）職責(zé)分工與制度建設(shè)?！掇k法》在第二章“職責(zé)分工”里，對“科工局”“集團公司”和“建設(shè)單位”在制度建設(shè)方面都做出了明確要求。這三個層面的制度既相互關(guān)聯(lián)又有不同，在實際工作中，要區(qū)別對待。

在制度建設(shè)的方面，科工局的主要職責(zé)是制定有關(guān)項目檔案工作的方針、政策及發(fā)展規(guī)劃，從宏觀上對項目檔案在整個項目建設(shè)中的職責(zé)、作用及定位做出認(rèn)定，是集團公司及建設(shè)單位制定相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的依據(jù)，也是項目檔案項驗收的依據(jù)。這些制度如《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案驗收辦法》《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案管理規(guī)定》《國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案工作管理辦法》，從宏觀上對項目檔案管理工作做出了指引，科工局制定的制度重在“方針、政策”。

從集團公司層面來看，制定相關(guān)制度的角度有所不同。在《辦法》中，對集團公司的職責(zé)是這樣描述的：“根據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)要求，編制項目檔案工作規(guī)劃與計劃，制定項目檔案管理、驗收等相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”?？梢詮囊韵氯齻€方面來理解：一是集團公司應(yīng)根據(jù)科工局固定資產(chǎn)投資項目的發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合集團成員單位檔案工作實際，制定本集團相應(yīng)的項目檔案工作規(guī)劃；二是集團公司應(yīng)根據(jù)科工局固定資產(chǎn)投資項目的驗收計劃，制定本集團相應(yīng)的項目檔案驗收計劃；三是集團公司應(yīng)根據(jù)本行業(yè)特點及檔案工作實際，制定適合本集團各成員單位貫徹執(zhí)行的制度和規(guī)范，內(nèi)容應(yīng)包括本集團公司內(nèi)部通用的“項目檔案管理規(guī)范、檔案分類方案、歸檔范圍、驗收標(biāo)準(zhǔn)”等，集團公司制定的制度和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從集團檔案工作的戰(zhàn)略層面，規(guī)范本行業(yè)的項目檔案管理，制定統(tǒng)一驗收標(biāo)準(zhǔn)，推進項目檔案的管理和驗收工作。集團公司制度的制定重在“解讀、轉(zhuǎn)釋和要求”。

在建設(shè)單位方面，也就是項目的具體實施單位，制度的制定更加側(cè)重于制度的可執(zhí)行性和操作性?！掇k法》中是這樣描述的：“根據(jù)國家有關(guān)政策法規(guī)要求，建立健全單位項目檔案工作制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。這段話可以從兩個方面來理解：一是建設(shè)單位應(yīng)該根據(jù)科工局和集團公司的相關(guān)制度，結(jié)合本單位檔案工作實際，制定本單位項目檔案工作具體的操作細則，合理設(shè)置歸檔流程，明確各部門職責(zé)，指導(dǎo)本單位相關(guān)部門的項目檔案的收集、整理和歸檔工作。二是建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)上級機關(guān)的相關(guān)制度，制定本單位的標(biāo)準(zhǔn)和歸檔范圍，以規(guī)范本單位的項目檔案工作。特別是注意的是，建設(shè)單位不能照搬科工局和集團公司的相關(guān)制度，必須有符合本單位具體情況的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以指導(dǎo)和規(guī)范項目建設(shè)過程中的檔案工作，但同時又不能完全脫離上級機關(guān)相關(guān)制度的指引，另起爐灶，脫軌運行。建設(shè)單位制定的制度重在“職責(zé)分工明確和制度本身的可操作性”。

（二）在固定資產(chǎn)投資項目檔案管理中，檔案信息化應(yīng)如何推進，相關(guān)電子文件應(yīng)如何管理。在《規(guī)定》中，對電子文件的管理只在 “第十五條”涉及：“CAD/CAM、EDA等應(yīng)用管理系統(tǒng)產(chǎn)生的電子文件，其收集、歸檔按照國家或者行業(yè)有關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。而在《辦法》中，對項目檔案電子文件管理的原則、信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫的建設(shè)、檔案數(shù)字化等都做出了明確的要求?？梢詮囊韵氯齻€方面來理解《辦法》對項目檔案信息化逐步開展、不斷推進的要求。

1.加強對項目檔案中電子文件的管理。2007年以來，國家及行業(yè)陸續(xù)出臺了對電子文件管理的相關(guān)規(guī)定，如《電子文件管理暫行辦法》、《電子檔案移交與接收管理辦法》等，對電子文件的收集和管理提出了明確的要求，建設(shè)單位應(yīng)按相關(guān)文件的要求，建立健全本單位的電子檔案管理制度，規(guī)范項目電子文檔的收集、管理和存儲，合理設(shè)置歸檔流程，把項目建設(shè)中產(chǎn)生的電子文件真正收起來，管起來，用起來！

2.逐步建立檔案信息化系統(tǒng)和目錄數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。固定資產(chǎn)投資項目檔案的電子文件，根據(jù)其來源，可以分為三類，一是乙方提供的在建設(shè)過程中產(chǎn)生的電子文件；一是隨著企業(yè)辦公自動化（OA）、ERP等企業(yè)信息化應(yīng)用系統(tǒng)的投入使用，企業(yè)在運營過程中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)流程中的電子文件；一是上級機關(guān)通過辦公網(wǎng)絡(luò)和其他渠道發(fā)送過來的電子文件。檔案信息化是通過信息系統(tǒng)和流程來管控這些電子文檔。對于項目建設(shè)中電子文件的管理，主要是則重于對項目中產(chǎn)生的電子文件的收集、建庫和存儲。

3.逐步開展檔案數(shù)字化工作。在《辦法》中，對項目檔案的數(shù)字化有明確要求。這里包涵兩層涵意。一是開展項目檔案數(shù)字化工作，對“立項審批文件、地質(zhì)勘測文件，質(zhì)量評定（驗收）文件、竣工驗收文件、竣工圖”等進行數(shù)字化存檔；二是逐步開展對全部項目檔案的數(shù)字化，完善目錄數(shù)據(jù)庫建設(shè)和全文數(shù)據(jù)庫建設(shè)。在項目檔案數(shù)字化過程中，有兩個問題要解決，一是數(shù)字化檔案的有效存儲問題；二是數(shù)字化檔案利用的有效性問題。

（三）歸檔說明的編寫要點。在《辦法》中，明確要求項目檔案驗收時要提供項目檔案的歸檔說明，對項目的檔案管理情況和歸檔情況進行簡要說明，以備驗收組審查。

根據(jù)項目檔案工作實際和項目檔案現(xiàn)場驗收要求，歸檔說明應(yīng)包含以下四個方面內(nèi)容：

1.本單位檔案工作概述包括組織機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)分工、專兼職人員分布、檔案制度建設(shè)、硬件建設(shè)情況等；2.本項目檔案管理辦法（包括控制措施、分類方案、歸檔范圍等）；3.本項目檔案工作完成情況概述（包括自查報告及整改情況）；4.項目檔案總目錄；

總的來說，從項目管理的角度，《辦法》的修訂有以下四個方面的意義。一是《辦法》是對單位基礎(chǔ)管理和項目管理提出的宏觀要求，受眾面應(yīng)包括“單位管理層、項目管理者和檔案工作者”；二是檔案驗收不僅是驗收“檔案”，是通過驗收，驗證整個項目管理的合規(guī)性；三是項目檔案工作是項目管理的重要組成部分，是“全過程管理”；四是本《辦法》是制定本單位項目檔案具體操作細則的依據(jù)，是檔案部門推動項目檔案工作的有力抓手。