依法治國(guó)到依憲法治國(guó)——以憲法行為與行政行為的對(duì)比為視角

楊 洋

依法治國(guó)到依憲法治國(guó)——以憲法行為與行政行為的對(duì)比為視角

楊 洋

堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。通過(guò)對(duì)依法治國(guó)與依憲治國(guó)、行政行為與憲法行為的比較，正確區(qū)分憲法行為與行政行為具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。奠定憲法行為的理論基礎(chǔ)對(duì)于依憲治國(guó)也有重要的意義。

依憲治國(guó) 行政行為 憲法行為

1997年的中共十五大上，首次闡述了依法治國(guó)的重要意義，把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的歷史任務(wù)。1999年，全國(guó)人大又通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將依法治國(guó)這一基本方略載入我國(guó)憲法典，為尊重人權(quán)，發(fā)展我國(guó)的民主政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)，將嚴(yán)格按照法律約束自己的權(quán)力行為。依法治國(guó)的重點(diǎn)在于依法行政，而實(shí)現(xiàn)依法行政是一個(gè)融合觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)等的系統(tǒng)工程。在推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的過(guò)程中，中共十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，指出堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?？梢钥闯鑫覀冋趶牧椀牡缆飞洗_定了未來(lái)“行憲”的方向，顯示了我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)過(guò)程中努力走出“徒法不足以自行”限制的決心。行政行為與憲法行為的差別必然會(huì)慢慢展現(xiàn)，區(qū)分行政行為與憲法行為也對(duì)實(shí)現(xiàn)從依法治國(guó)到依憲治國(guó)有著重要的基礎(chǔ)意義。

一、從依法治國(guó)到依憲治國(guó)的必然之路

依法治國(guó)的核心不僅在于權(quán)力主體要嚴(yán)格遵守法律、行為時(shí)要嚴(yán)格遵照法律，更體現(xiàn)了我國(guó)在進(jìn)入新世紀(jì)、新的發(fā)展階段時(shí)期對(duì)行政行為理念服務(wù)性、過(guò)程性和從屬法律性追求［1］。這既是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，更是我國(guó)追求更快更好發(fā)展的要求。

19世紀(jì)的法治學(xué)說(shuō)也有關(guān)于“依法行政”的論述，但當(dāng)時(shí)的“依法行政”明顯帶有時(shí)代的局限性。當(dāng)時(shí)的法治學(xué)說(shuō)保留著法外的行政權(quán)，認(rèn)為行政權(quán)和立法權(quán)、司法權(quán)都來(lái)源于具有抽象人格主體的國(guó)家。［2］這樣，主權(quán)者在不走民主法治路徑時(shí)，無(wú)論其初衷是否正義，都可以不受法律節(jié)制，在法外運(yùn)用任何手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益。這樣無(wú)疑帶來(lái)了法律和主權(quán)者的沖突，權(quán)大還是法大就成了糾纏不休，困擾整個(gè)社會(huì)的問(wèn)題。因此，堅(jiān)持依法行政就是要堅(jiān)持一切行政行為都要受到法律的約束，不論做出的主體是誰(shuí)。法無(wú)授權(quán)即為法律保留?？死赋觯氨仨毘姓J(rèn)法律不但是公民權(quán)利義務(wù)的來(lái)源，而且是所謂主權(quán)者的權(quán)利或政府的一切構(gòu)成權(quán)的基礎(chǔ)?！保?］

依法治國(guó)的重點(diǎn)在于依法行政，依法行政過(guò)程中，踐行行政行為服務(wù)性、過(guò)程性和從屬法律性理念，才能實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治國(guó)的承諾?，F(xiàn)代行政理念從“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，和我們初期“為人民服務(wù)”口號(hào)不謀而合，但也有著明顯的區(qū)別。當(dāng)時(shí)“為人民服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)受時(shí)代的局限，國(guó)家的重點(diǎn)放在了解決溫飽和社會(huì)初期建設(shè)等層面，加之當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展在起步階段，也未出現(xiàn)我們現(xiàn)在面對(duì)的社會(huì)問(wèn)題和矛盾糾紛。改革開放20年后，我國(guó)適時(shí)提出依法治國(guó)理念，是對(duì)當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題的反應(yīng)，也是繼續(xù)保持國(guó)家社會(huì)持續(xù)發(fā)展的對(duì)策。今天，我們又來(lái)到了一個(gè)歷史階段，我國(guó)提出了依憲治國(guó)的理念。所以，我們還是可以從法學(xué)概念的立場(chǎng)出發(fā)，將行政行為與憲法行為進(jìn)行對(duì)比分析，尊重憲法、實(shí)施憲法，走上依憲治國(guó)的道路。

二、區(qū)分憲法行為與行政行為的現(xiàn)實(shí)意義

依法治國(guó)的重點(diǎn)在于依法行政，我們對(duì)行政主體的行為進(jìn)行分析研究非常必要。當(dāng)前，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。因此，依憲治國(guó)伊始，我們有必要對(duì)憲法行為與行政行為進(jìn)行對(duì)比和區(qū)分。

我國(guó)自建國(guó)至改革開放到現(xiàn)在，取得了相當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)成果，這一定程度歸功于當(dāng)時(shí)的執(zhí)政形式，大量的方針的執(zhí)行以行政權(quán)或者主權(quán)者的形式出現(xiàn)，是領(lǐng)導(dǎo)人意志的體現(xiàn)。此時(shí)的行政即為管理和命令。改革開放20年后，經(jīng)濟(jì)水平和生活水平的提高，也多是行政權(quán)以“強(qiáng)大”的直接干預(yù)參與完成。在當(dāng)時(shí)，“權(quán)大還是法大”似乎是一個(gè)沒(méi)有必要討論的問(wèn)題。但當(dāng)時(shí)間來(lái)到了20世紀(jì)最后幾年，當(dāng)社會(huì)需要繼續(xù)向前發(fā)展時(shí)，原來(lái)帶領(lǐng)我們制勝法寶在新時(shí)期、新環(huán)境的語(yǔ)境下出現(xiàn)了不兼容，社會(huì)出現(xiàn)了不適應(yīng)，“權(quán)大還是法大”成了我們亟待解決的問(wèn)題。我們適時(shí)提出了依法治國(guó)。時(shí)至今日，我們每年不斷減少行政許可的事項(xiàng)，降低需要行政審批項(xiàng)目的數(shù)量，規(guī)范和嚴(yán)格行政程序，依法行政日顯成效，但依舊面臨諸多問(wèn)題。對(duì)于仍然還存在的“權(quán)大還是法大”的提問(wèn)，我們給出了終極答案：樹立憲法權(quán)威，遵守和實(shí)施憲法，依憲治國(guó)。

康芒斯曾將社會(huì)關(guān)系分為三層，沖突、依賴和秩序。這種劃分取得了法學(xué)家和社會(huì)學(xué)家的認(rèn)可，因?yàn)樗笾路从沉税l(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程，同時(shí)也解釋了具有一定規(guī)模的經(jīng)濟(jì)實(shí)體（國(guó)家或地區(qū)）想要維持繼續(xù)發(fā)展的最終對(duì)策。第一個(gè)層次沖突多體現(xiàn)在民商法領(lǐng)域。社會(huì)發(fā)展初期，人類開始商品交換以后，用簡(jiǎn)單的民事法律即可處理生活中所出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和紛爭(zhēng)，即可保證市場(chǎng)的運(yùn)行、社會(huì)的穩(wěn)定。但隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展之后，生活的需要、城市等的出現(xiàn)使得政府乃至國(guó)家成為了人們的需求。社會(huì)出現(xiàn)細(xì)致的分工，人們也開始需要公共服務(wù)。因此，人們讓渡出自己的一部分權(quán)利或者利益，讓一個(gè)穩(wěn)定的組織來(lái)提供這樣的服務(wù)。于是，行政法出面來(lái)調(diào)節(jié)第二個(gè)層次的社會(huì)關(guān)系。社會(huì)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展后，提供服務(wù)的組織越來(lái)越龐大和老練，形成了對(duì)原來(lái)出讓權(quán)利的公民的侵害，這個(gè)時(shí)候，只有憲法出面才能維持社會(huì)的秩序。雖然我國(guó)的發(fā)展模式和歷程不同于上述過(guò)程，但我國(guó)提出依憲治國(guó)，可以在某種程度上類比這個(gè)階段。因?yàn)槲覀兊陌l(fā)展階段早已不是無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，而是要考慮現(xiàn)實(shí)法律“善”與“惡”的問(wèn)題，要考慮是否有些制度已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)生活的進(jìn)步，有些法律是否已經(jīng)羈絆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。羅伯特·巴羅曾指出：“法治水平差異是一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率最重要的決定因素，法治改革為一國(guó)從貧窮走向繁榮提供了一條最佳捷徑?！保?］與之相反，欠發(fā)達(dá)國(guó)家與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中始終存在著以有限準(zhǔn)入秩序?yàn)榛A(chǔ)［5］，“布羅代爾鐘效應(yīng)”為表象的“法治二元結(jié)構(gòu)”形態(tài)：“只有少數(shù)精英得享法律制度的好處，而更多的民眾，特別是窮人別邊緣化在正式法律之外。進(jìn)入‘體制內(nèi)’成為法治缺失國(guó)家普通民眾的最佳選擇，這樣的人才配置使得整個(gè)精英階層逐漸喪失創(chuàng)造財(cái)富的熱情而熱衷于對(duì)他人資產(chǎn)的再分配，一國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新由此變得緩慢，真實(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯不前。更糟糕的是，在法治缺失的環(huán)境中，官商一體的制度安排績(jī)效最優(yōu)。最有才能的民眾選擇進(jìn)入‘體制內(nèi)’后，往往利用自己的政治地位打擊其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，這種以犧牲競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入為代價(jià)的制度安排進(jìn)一步降低了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)?！币虼?，為解決阻礙我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展向前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)依憲治國(guó)，發(fā)揮憲法在第三層的社會(huì)關(guān)系“秩序”層面的實(shí)際作用，必須讓憲法活躍起來(lái)，見(jiàn)于社會(huì)生活中。而只有憲法行為的實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)憲法狀態(tài)，區(qū)別于行政行為的憲法行為范疇的確立和研究，才能促使憲法從紙上走向現(xiàn)實(shí)。［6］

整體利益由個(gè)人利益構(gòu)成，某種整體利益可以上升為公共利益。不同種類的公共利益與個(gè)人利益的難以區(qū)分，是由于憲法行為與行政法行為的主體存在重合［6］，但有時(shí)混淆憲法行為與行政行為卻是有意為之。例如，將遷徙自由的憲法權(quán)利轉(zhuǎn)換為限制人員流動(dòng)的行政許可也屬此例。當(dāng)然也有反例。法國(guó)實(shí)行乞討許可制度，是行政行為，但在美國(guó)，認(rèn)為行乞是一種憲法上的言論自由權(quán)。把一般權(quán)利轉(zhuǎn)化為基本權(quán)利，就可以把行政行為轉(zhuǎn)化為憲法行為。

三、區(qū)分憲法行為與行政行為的理論意義

由于現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境等多方面的原因，我國(guó)憲法學(xué)界將研究都集中于憲法典。在我國(guó)的教育實(shí)踐中，也將憲法與行政法合并為一個(gè)二級(jí)學(xué)科。但是，按法律部門的劃分來(lái)看，分別將憲法和行政法作為兩個(gè)不同的部門法較為科學(xué)。

具體比較憲法行為和行政行為的區(qū)別有：第一，行政行為設(shè)定的行政關(guān)系是個(gè)人利益與已經(jīng)確定的公共利益的關(guān)系。憲法行為所設(shè)定的是憲法關(guān)系，是整體利益的對(duì)比關(guān)系，而這樣的關(guān)系對(duì)比通常是不確定的，需要憲法所持有的基本原則來(lái)進(jìn)行價(jià)值判斷。第二，憲法行為是從憲法文本到憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)之間的橋梁，行政行為是行政法上權(quán)利與行政規(guī)范是否對(duì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)所要審視的要素。針對(duì)千差萬(wàn)別的具體事件所做出的行政行為需要仔細(xì)判斷，但最終無(wú)非還是得出合法、違法、合理、不合理四種組合的結(jié)果。究其原因，無(wú)外乎行政規(guī)范是具體的可操作的。但是判斷憲法行為合憲與否的是憲法中的基本原則，并且這種原則在不同時(shí)代、不同環(huán)境下的解釋也是有所差異的。因此，不將行政行為和憲法行為區(qū)分，所依據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)就不同，其結(jié)果往往會(huì)陰差陽(yáng)錯(cuò)。比如將許多憲法行為當(dāng)作行政行為，并稱之為“抽象行政行為”，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟或復(fù)議法處理的結(jié)果是，許多基本權(quán)利被轉(zhuǎn)化為具體權(quán)利不予保護(hù)或打折保護(hù)了。第三，因行政行為引起的行政爭(zhēng)議是通過(guò)行政訴訟或行政復(fù)議機(jī)制來(lái)解決，因憲法行為引起的憲法糾紛是要通過(guò)合憲性審查機(jī)制來(lái)解決。我國(guó)對(duì)某些“抽象行政行為”，比如部門規(guī)章、辦法、條例采取的是事先審查。可以想象的是，由于事先審查的局限性，許多“抽象行政行為”獲得通過(guò)。但遇到若干年后出現(xiàn)的新情況或極少能預(yù)料到的新情況時(shí)，由于是行政行為，按照行政爭(zhēng)議的處理程序，很難得到正確的判定結(jié)果或及時(shí)的糾正。若如果認(rèn)定為憲法行為，采用合憲性審查的機(jī)制對(duì)“抽象行政行為”本身進(jìn)行審查，很有可能得到相反的結(jié)果。

理論研究的必要性同時(shí)也來(lái)自于現(xiàn)實(shí)的需求。從理論的必要性到現(xiàn)實(shí)的需求取決于客觀條件和時(shí)機(jī)的成熟。十八屆四中全會(huì)提出的“依憲治國(guó)”理念可以看作是一種時(shí)機(jī)的成熟，那么理論上的準(zhǔn)備充分就成了客觀條件成熟的必要條件之一。實(shí)施依憲治國(guó)非一朝一夕，樹立憲法權(quán)威、保障憲法實(shí)施，建立違憲審查制度都要從基礎(chǔ)性的準(zhǔn)備工作開始。建立區(qū)別于行政行為的憲法行為的理論范疇就是其中之一。從諸多判例和社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題可以看出，將憲法行為至于行政行為之中，不僅不能對(duì)憲法行為進(jìn)行審查，而且也會(huì)影響對(duì)許多行政行為無(wú)法進(jìn)行合法或違法判斷的司法過(guò)程。

四、結(jié)語(yǔ)

依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的理念可以看出我國(guó)未來(lái)行憲的趨勢(shì)和決心。以憲法為依據(jù)對(duì)立法部門、執(zhí)法部門甚或政治性活動(dòng)的本身或者其行為、結(jié)果進(jìn)行判斷的意義也日益明顯。依憲治國(guó)之路必然曲折而艱辛，從理論上區(qū)分憲法行為與行政行為的準(zhǔn)備工作十分必要。落實(shí)依憲治國(guó)對(duì)于我國(guó)更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展，保障公民權(quán)利，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定意義重大。

［1］葉必豐.行政行為原理［M］.北京：商務(wù)印書館，2014.

［2］參加城仲模.行政法之基礎(chǔ)理論［M］.臺(tái)灣：臺(tái)灣三名書局，1988.

［3］［荷］克拉勃.王檢譯.近代國(guó)家觀念［M］.北京：商務(wù)印書館，1957.

［4］相關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)羅伯特·巴羅.何暉，劉明興譯.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2000.

［5］相關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)道格拉斯·諾思.厲以平譯.經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和平衡［M］.北京：商務(wù)印書館，1992.

［6］葉必豐.行政行為原理［M］.北京：商務(wù)印書館，2014.

（作者單位：甘肅政法學(xué)院）

楊洋（1987-），男，漢族，甘肅蘭州人，法學(xué)碩士，甘肅政法學(xué)院助教，研究方向：憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)。