胡鐵燕　楊運(yùn)姣浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院　浙江諸暨　311800

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非政府組織自律機(jī)制運(yùn)行績效及其改善對(duì)策研究
——以諸暨市紅十字會(huì)為例

胡鐵燕楊運(yùn)姣
浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院浙江諸暨311800

【摘要】非政府組織作為介于私營組織和政府組織之間的第三部門，它在社會(huì)的發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。研究結(jié)合實(shí)際案例從使命、利益沖突、內(nèi)部治理、信息公開四個(gè)方面組成績效評(píng)估體系來考量非政府組織的自律機(jī)制，提出通過明確組織宗旨、建立利益回避制度等方式來提升組織自律機(jī)制的運(yùn)行績效，同時(shí)對(duì)組織的未來發(fā)展起到一定的輔助作用。

【關(guān)鍵詞】非政府組織；自律機(jī)制；績效評(píng)估體系

一、非政府組織自律機(jī)制評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系

（一）平衡計(jì)分卡（BSC）績效評(píng)估體系

平衡計(jì)分卡（BSC）績效評(píng)估理論是由哈佛大學(xué)的羅伯特·S·卡普蘭和波士頓復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)總裁大衛(wèi)·P·諾頓所提出。平衡計(jì)分卡是將組織戰(zhàn)略目標(biāo)逐層分解轉(zhuǎn)化為各種具體的相互平衡的績效考核指標(biāo)體系，并對(duì)這些指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況進(jìn)行不同時(shí)段的考核，從而為戰(zhàn)略目標(biāo)的完成建立起具有可靠執(zhí)行基礎(chǔ)的績效管理體系。

同樣地在非政府組織的績效考評(píng)中，葉常林、楊麗華亦將平衡記分卡的考評(píng)方式應(yīng)用其中。強(qiáng)調(diào)平衡計(jì)分卡（BSC）是指主張全面地反映非政府組織的績效，分別從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長四個(gè)角度來評(píng)價(jià)組織的管理業(yè)績或相關(guān)機(jī)制。“平衡”是指在以下四個(gè)方面之間保持平衡：長期指標(biāo)和短期指標(biāo)之間的平衡、外部力量和內(nèi)部之間之間的平衡、所求結(jié)果和這些結(jié)果的產(chǎn)生動(dòng)因之間的平衡、主觀性測量和客觀性測量之間的平衡。

相比平衡計(jì)分卡，本文所采用的績效評(píng)估方法（多維度評(píng)估法）的創(chuàng)新之處在于：1、評(píng)估目標(biāo)更為明確。BSC的評(píng)估目標(biāo)是通過觀念、組織、管理等方面的平衡機(jī)制的建立，有效防范失衡現(xiàn)象的發(fā)生。多維度評(píng)估法的目標(biāo)主要是為了讓非政府組織能夠圍繞宗旨，制定系統(tǒng)的制度和規(guī)則，更加強(qiáng)調(diào)了宗旨的重要性，使目標(biāo)更加明確。2、評(píng)估主體更加合理性。一般情況像平衡計(jì)分卡之類的評(píng)估方法，其主體都是組織內(nèi)部。組織內(nèi)部的評(píng)估其實(shí)在很大的程度上存在一定的盲目性，由于缺少相應(yīng)的監(jiān)督，組織內(nèi)部的績效并不是很真實(shí)。而多維度評(píng)估法并不局限于組織內(nèi)部，它適合于多部門聯(lián)合評(píng)估。3、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更加簡單。平衡計(jì)分卡最突出的特點(diǎn)就是將組織的遠(yuǎn)景、使命和發(fā)展戰(zhàn)略與非政府組織的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)聯(lián)系起來，把非政府組織的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w目標(biāo)和測評(píng)指標(biāo)，顯得比較復(fù)雜。而多維度評(píng)估法從四個(gè)方面出發(fā)，并以此作為標(biāo)準(zhǔn)更加簡單更易理解。

（二）《中國公益性非營利性組織自律準(zhǔn)則》制度

2008年4月，《中國公益性非營利性自律準(zhǔn)則》正式發(fā)布推廣?！蹲月蓽?zhǔn)則》依據(jù)我國現(xiàn)有非營利組織的法律法規(guī)，借鑒了歐美、亞洲其他國家非營利性組織的自律準(zhǔn)則和公信力標(biāo)準(zhǔn)，從使命、內(nèi)部治理、籌資、人員、項(xiàng)目、信息公開等九個(gè)方面制定了一百多個(gè)指標(biāo)條款。

相比《中國公益性非營利性組織自律準(zhǔn)則》制度，多維度績效評(píng)估法的創(chuàng)新點(diǎn)在于：1、評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)針對(duì)性較強(qiáng)。《自律準(zhǔn)則》主要是側(cè)重于組織和外界的監(jiān)督關(guān)系，而多維度評(píng)估法主要是針對(duì)組織內(nèi)部的管理情況包含宗旨、制度制定、財(cái)務(wù)等等。2、評(píng)估方式更具體。準(zhǔn)則主要是通過一系列制度的制定來規(guī)范非政府組織的行為。而多維度評(píng)估法是通過類似于指標(biāo)考核的形式充分考量自律機(jī)制的實(shí)行情況。

（三）多維度績效評(píng)估法

所謂非政府組織自律機(jī)制績效評(píng)估體系是指對(duì)非政府組織在一定時(shí)間內(nèi)運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對(duì)在公共管理的過程中投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果所體現(xiàn)出來的的績效進(jìn)行評(píng)定和認(rèn)可的系統(tǒng)過程。本文所采用的績效評(píng)估方法是從上述自律機(jī)制的概念出發(fā)，基于《準(zhǔn)則》，結(jié)合平衡計(jì)分卡的有關(guān)特點(diǎn)，全方位地對(duì)非政府組織進(jìn)行評(píng)估（以下稱之為“多維度評(píng)估法”）。它主要包括以下幾個(gè)方面：1、使命（組織的使命包括組織活動(dòng)的職能和服務(wù)對(duì)象）2、利益沖突，指理事會(huì)成員或組織員工在獲取自身利益時(shí)可能損害組織利益。3、內(nèi)部治理（包含會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、人員設(shè)置、籌資和財(cái)務(wù)的相關(guān)情況）4、信息公開（包含理事會(huì)的成員名單和背景、財(cái)務(wù)信息、組織項(xiàng)目信息、年度報(bào)告等）。

二、非政府組織自律機(jī)制的實(shí)證研究

（一）諸暨市紅十字會(huì)基本情況介紹及選擇理由

諸暨市紅十字會(huì)是中國紅十字會(huì)下屬的機(jī)構(gòu)，是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體。諸暨市紅十字會(huì)成立于1992年，至今已有5屆，其名譽(yù)會(huì)長由諸暨市市長擔(dān)當(dāng)。諸暨市紅十字會(huì)的辦公地點(diǎn)位于諸暨市東一路68號(hào)人防大廈12樓，設(shè)辦公室、賑災(zāi)救護(hù)培訓(xùn)科、財(cái)務(wù)科等業(yè)務(wù)科室，共有六名工作人員一位主任、兩位副主任、三名工作人員。目前諸暨市紅十字會(huì)的主要工作內(nèi)容有備災(zāi)救災(zāi)、自助互助、人道救助、捐款捐物、遺體捐獻(xiàn)、造血干細(xì)胞捐獻(xiàn)、社區(qū)服務(wù)、青少年關(guān)懷等。

將諸暨市紅十字會(huì)作為此次自律機(jī)制研究的實(shí)證對(duì)象主要是出于以下幾點(diǎn)原因：1、諸暨市紅十字會(huì)作為典型的非政府組織，它的運(yùn)行機(jī)制與此次調(diào)查的研究方向一致。2、研究對(duì)象是諸暨市紅十字會(huì)，本人曾參與諸暨市紅十字會(huì)組織的志愿活動(dòng)，親身感受，故此取材比較方便，反應(yīng)問題較為真實(shí)。3、目前諸暨市紅十字會(huì)成立了多個(gè)志愿服務(wù)隊(duì)，開展各項(xiàng)工作，與此同時(shí)，也開通了網(wǎng)上留言和微信平臺(tái)，外界對(duì)于諸暨市紅十字會(huì)的關(guān)注度也越來越高。因此，對(duì)于諸暨市紅十字會(huì)內(nèi)部的自律機(jī)制研究顯得格外重要。

（二）諸暨市紅十字會(huì)自律機(jī)制運(yùn)行的績效分析

根據(jù)本文所提出的多維度績效評(píng)估方法，對(duì)于諸暨市紅十字會(huì)自律機(jī)制的績效進(jìn)行了評(píng)估。

1、使命的達(dá)成度：使命是非政府組織各項(xiàng)工作的起點(diǎn)，明確使命的意義，讓各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行。諸暨市紅十字會(huì)的使命是“人道、博愛、奉獻(xiàn)”。在實(shí)際評(píng)估中，諸暨市紅十字會(huì)的使命達(dá)成度較高，各項(xiàng)工作都是圍繞宗旨展開的。如成立5支志愿服務(wù)隊(duì)主要有人道救助隊(duì)、留守兒童志愿服務(wù)隊(duì)、應(yīng)急救援志愿服務(wù)隊(duì)、造血干細(xì)胞志愿服務(wù)隊(duì)、生命關(guān)懷隊(duì)伍。這些隊(duì)伍成立都是從宗旨出發(fā)的，隊(duì)伍工作的展開是對(duì)整個(gè)諸暨市紅十字會(huì)宗旨的升華。

2、利益沖突的平衡度：在非政府組織工作的開展過程中，不可避免地產(chǎn)生相關(guān)的利益沖突（理事會(huì)成員或組織員工在獲取自身利益時(shí)可能損害組織利益）。在實(shí)際的評(píng)估過程中，了解到諸暨市紅十字會(huì)針對(duì)利益沖突方面，主要所做的工作是采取上下級(jí)監(jiān)督的方式，與利益相關(guān)的人員在工作時(shí)一般由上級(jí)監(jiān)督工作。但由于上級(jí)監(jiān)督不是很全面，往往會(huì)出現(xiàn)差錯(cuò)。故此，通過績效評(píng)估認(rèn)為諸暨市紅十字會(huì)利益沖突的平衡度不是很高。

3、內(nèi)部治理的有效性：包含會(huì)員大會(huì)理事會(huì)的人員設(shè)置，籌資和財(cái)務(wù)的相關(guān)情況。針對(duì)內(nèi)部治理，非政府組織章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定理事會(huì)是非政府組織的決策機(jī)構(gòu)，并明確闡述理事會(huì)的產(chǎn)生、成員任免、職責(zé)、運(yùn)作程序；籌資籌資來源和籌資方式必須與組織的使命和價(jià)值觀保持一致；財(cái)務(wù)資金的使用應(yīng)當(dāng)符合非營利組織的使命和目標(biāo)等。實(shí)現(xiàn)上述各方面工作的順利進(jìn)行，從而保證內(nèi)部治理的有效性，提升組織的自律機(jī)制。

根據(jù)評(píng)估的情況，主要從理事會(huì)、籌資財(cái)務(wù)、人員項(xiàng)目三個(gè)方面來進(jìn)行說明。理事會(huì)方面，評(píng)估了解到諸暨市紅十字會(huì)規(guī)劃與組織結(jié)構(gòu)是根據(jù)《中華人民共和國紅十字會(huì)法》規(guī)定，其理事會(huì)由會(huì)員代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，理事會(huì)民主選舉產(chǎn)生會(huì)長和副會(huì)長，諸暨市紅十字會(huì)的會(huì)長是諸暨市市長。在籌資與財(cái)務(wù)方面，諸暨市紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源：“（1）紅十字會(huì)會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)（2）接受國內(nèi)外組織和個(gè)人捐贈(zèng)的款物（3）動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的收入（4）人民政府的撥款?！贝送猓瑖覍?duì)紅十字會(huì)興辦的與其宗旨相符的社會(huì)福利事業(yè)給予扶持。紅十字會(huì)為開展救助工作，可以進(jìn)行募捐活動(dòng)。人員項(xiàng)目方面，諸暨市紅十字會(huì)辦公室主要有六名工作人員，目前的注冊(cè)志愿者共有73名，擁有五個(gè)志愿隊(duì)。針對(duì)內(nèi)部員工的管理方面，諸暨市紅十字會(huì)有自己的內(nèi)部規(guī)定，內(nèi)部職工會(huì)根據(jù)自身的工作情況進(jìn)行打分，月底年底會(huì)根據(jù)考核進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

4、信息公開的全面度：包含理事會(huì)的成員名單和背景、財(cái)務(wù)信息、組織項(xiàng)目信息、年度報(bào)告等。非政府組織信息公開的全面性，直接影響著非政府組織的公信力。諸暨市紅十字會(huì)在信息公開度方面，往往是運(yùn)用各類的媒介，讓公眾了解諸暨市紅十字會(huì)的有關(guān)信息。如官網(wǎng)網(wǎng)站上設(shè)置公告欄，公告各年度的預(yù)算決算、招募志愿者的信息、招聘社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)的情況；開通微信平臺(tái)，在公眾平臺(tái)上發(fā)布有關(guān)志愿活動(dòng)的消息。

從上述四個(gè)角度分析評(píng)估，諸暨市紅十字會(huì)的自律機(jī)制運(yùn)行總體較好，但也存在著以下幾個(gè)問題。（1）組織的“行政化”色彩較濃，自身開展工作的獨(dú)立性和公正性較弱。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、組織界限模糊化。政府與非政府組織的關(guān)系可以被認(rèn)為是國家與社會(huì)關(guān)系在公共事務(wù)治理層面上的一個(gè)縮影。在中國，非政府組織在法律上完全掌握在政府中，沒有實(shí)質(zhì)的話語權(quán)。第二、人員編制行政化。中國很多非政府組織在天然上與政府有著極為緊密的聯(lián)系（2）沒有明確建立相關(guān)的利益回避制度。盡管在工作開展的時(shí)候，會(huì)注意利益相關(guān)者，但是部分人員可能還是會(huì)參與決策的制定。（3）信息公開反饋的平臺(tái)不夠多樣化。組織在信息公開反饋方面沒有完全落實(shí)，平臺(tái)沒有充分利用。（4）內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制相對(duì)薄弱。（5）沒有明確的法律體系來進(jìn)行管理。目前針對(duì)非政府組織的相關(guān)管理只有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《中國公益性非營利性組織自律機(jī)制》，沒有完整的出臺(tái)《非營利組織法》。

三、非政府組織自律機(jī)制運(yùn)行績效改善的政策建議

可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行改善：

（一）明確組織的宗旨，強(qiáng)化組織的結(jié)構(gòu)

目前非政府組織自律機(jī)制在展開的過程中，最大的障礙是長久以來的組織行政化。要想保證非政府組織自律機(jī)制合理運(yùn)行，就要先從兩個(gè)方面入手，漸漸擺脫非政府組織行政化。第一、明確組織的宗旨。組織宗旨在某種程度上是這個(gè)組織中所有成員所共同發(fā)自內(nèi)心的意愿，并且這種意愿能夠激發(fā)所有成員為組織這一愿景而奉獻(xiàn)的任務(wù)、事業(yè)或使命，它能夠創(chuàng)造巨大的凝聚力。第二、強(qiáng)化組織結(jié)構(gòu)。一個(gè)合理的組織結(jié)構(gòu)不僅能夠有效提升組織績效，而且能夠加強(qiáng)組織的凝聚力。諸暨市紅十字會(huì)在合理按照《中國紅十字會(huì)法》所規(guī)定的相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，在組織內(nèi)部可以采取其他自主創(chuàng)新的管理模式如成員間的互相監(jiān)督。

（二）建立明確的利益回避制度

自律機(jī)制的運(yùn)行障礙往往與利益相關(guān)，在項(xiàng)目開展前，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)調(diào)查與會(huì)者的相關(guān)背景信息，在事前做到?jīng)Q策回避。但如何保證這些利益相關(guān)者安置于合理的位置，不影響整個(gè)組織自律機(jī)制的運(yùn)行開展。建議有：第一、以利益監(jiān)督準(zhǔn)則為基礎(chǔ)文件，開展活動(dòng)。諸暨市紅十字會(huì)應(yīng)該以《中國紅十字會(huì)法》、內(nèi)部管理制度準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，明確提出具體條例的紀(jì)律要求，切實(shí)增強(qiáng)組織內(nèi)部成員防止利益沖突的自律意識(shí)。第二、采取創(chuàng)新多項(xiàng)保障措施，確保工作有效推進(jìn)。諸暨市紅十字會(huì)可以從以下方法手段出發(fā)：第一種是利用科技手段，開發(fā)利益防范系統(tǒng)。系統(tǒng)可以為各組織內(nèi)部各成員提供系統(tǒng)提示，每次登錄，電腦界面將自動(dòng)彈出有關(guān)利益回避的溫馨提示語，同時(shí)還可以根據(jù)每個(gè)崗位單獨(dú)編制的個(gè)性化提示語。第二種是重點(diǎn)事項(xiàng)時(shí)時(shí)防范?？梢越⒘私M織內(nèi)崗位人員信息數(shù)據(jù)庫，全面采集相關(guān)人員的社會(huì)關(guān)系、親屬從業(yè)等信息，凡涉及重大問題決策事項(xiàng)均納入系統(tǒng)進(jìn)行查詢，從而確保了重點(diǎn)事項(xiàng)陽光運(yùn)行。第三種是日常巡查。對(duì)于部分利益事項(xiàng)開展，做到日常的常規(guī)檢查。

（三）建立多方位的信息公開、反饋平臺(tái)（特別是“敏感信息”），讓公眾的知情度得到提升

目前非政府組織在日常的管理中，已經(jīng)逐步意識(shí)到信息公開平臺(tái)建立的重要性。非政府組織廣泛利用現(xiàn)代信息技術(shù)，充分開發(fā)和利用信息資源，提高運(yùn)行的效率，提升公共的知情度。諸暨市紅十字會(huì)在近年在這一方面做得相對(duì)較好，先后建立了官方網(wǎng)站交流平臺(tái)、微信公眾平臺(tái)、微博公眾平臺(tái)等等。經(jīng)常在公眾平臺(tái)上發(fā)布日常組織的活動(dòng)和關(guān)于紅十字會(huì)的信息，大大提升了公眾的知情度。認(rèn)為針對(duì)組織內(nèi)部的自律機(jī)制，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部信息的透明度最為關(guān)鍵。信息平臺(tái)上除了公布日常的活動(dòng)之外，對(duì)于敏感的財(cái)務(wù)信息和運(yùn)營信息的公布才是整個(gè)自律機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵。第一、針對(duì)財(cái)務(wù)信息方面，可以公布每年度每季度的財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)告，組織整體的財(cái)務(wù)流向包括捐贈(zèng)情況、日常事務(wù)開支等。第二、針對(duì)運(yùn)營信息方面，可以公布諸暨紅十字會(huì)內(nèi)部的規(guī)章制度和運(yùn)營程序。

參考文獻(xiàn)

［1］新華社.《中國公益性非營利組織自律準(zhǔn)則》向社會(huì)發(fā)布［S］.2008年4月28日.

［2］葉常林，楊麗華.應(yīng)用于非營利組織平衡計(jì)分卡的模型分析［J］.現(xiàn)代科學(xué)管理，2006年第4期.

［3］鄭振宇.構(gòu)建非營利性組織自律機(jī)制的探討［J］.中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)，2005年第一期.

作者簡介

第一作者：胡鐵燕（1994.03--）；性別：女，籍貫：浙江省慈溪人，學(xué)歷：本科，就讀于浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院；

第二作者：楊運(yùn)姣；性別：女，學(xué)歷：碩士，畢業(yè)于湘潭大學(xué)；現(xiàn)有職稱：講師；研究方向：鄉(xiāng)村治理；單位：浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院。

基金項(xiàng)目

浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院科研訓(xùn)練計(jì)劃資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)JYKC1528）