論建設(shè)法治型黨組織

王世誼　鄒慶國

摘要：回應(yīng)性和適應(yīng)性是衡量政黨能力的一個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)法治型黨組織的目標(biāo)設(shè)定是對(duì)社會(huì)環(huán)境變遷的理性回應(yīng)，是現(xiàn)代法治精神與機(jī)理在管黨治黨活動(dòng)中的貫穿與嵌入，是價(jià)值訴求與行為模式的統(tǒng)一、內(nèi)在特質(zhì)與實(shí)際踐行的一致。是學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)容拓展與要素補(bǔ)充。提出這一命題絕不是憑空制造一個(gè)時(shí)髦概念或政治口號(hào)，而是中國政治文明和政黨文明邏輯交互演繹的必然結(jié)論。法治型黨組織建設(shè)仍面臨諸多理論困惑與實(shí)踐困境，體現(xiàn)為目標(biāo)認(rèn)同、理念變革、制度設(shè)計(jì)、機(jī)制構(gòu)建等多維演進(jìn)的過程。

關(guān)鍵詞：政黨適應(yīng)性；法治型黨組織；

“三型”黨組織

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2016）09-0034-07

一、建設(shè)法治型黨組織問題的提出

1.政黨組織的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性與黨組織轉(zhuǎn)型的背景考察

政黨作為現(xiàn)代政治文明形塑的主導(dǎo)性力量。其自身建設(shè)狀況決定著這種主導(dǎo)性作用的發(fā)揮程度，也是政治現(xiàn)代化的重要衡量指標(biāo)。換言之，在推動(dòng)政治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政黨也必須適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變遷演化而不斷作出適應(yīng)性調(diào)整。實(shí)現(xiàn)自身建設(shè)的現(xiàn)代化。亨廷頓在論述政治制度化的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)。特別強(qiáng)調(diào)政治組織的適應(yīng)性問題。他認(rèn)為?！敖M織和程序的適應(yīng)性越強(qiáng)，其制度化程度就越高；反之，適應(yīng)性就越差，越刻板，其制度化程度就越低。適應(yīng)性就是后天獲得的組織性；概而言之，就是適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力和存活能力。”值得關(guān)注的是。這種挑戰(zhàn)已漸露端倪，西方政治學(xué)者新近提出“后黨治理”（Post-Party Govemanee）的概念，即是對(duì)此的回應(yīng)印證。有學(xué)者認(rèn)為，這一概念的提出，主要是因?yàn)椤澳壳拔鞣矫裰鲊业闹卫恚o論是內(nèi)政還是外交）都出現(xiàn)了大問題”。突出反映在“隨著西方社會(huì)利益高度分化，多黨民主開始運(yùn)作不良，往往形成政治僵局?！瓊鹘y(tǒng)上政黨是社會(huì)整合手段，但現(xiàn)在已經(jīng)演變成社會(huì)分化的工具?！边@可視為西方政黨因適應(yīng)能力弱化而衍生治理危機(jī)的映射。在此語境下，我們認(rèn)為，回應(yīng)性和適應(yīng)性是衡量政黨能力的一個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)為能否及時(shí)調(diào)整、設(shè)定并有效實(shí)施適應(yīng)激變的社會(huì)環(huán)境的科學(xué)合理的組織建設(shè)目標(biāo)，防范政黨組織趨于呆板、僵化，由此來促進(jìn)政黨組織及其成員的觀念更新和政治認(rèn)同，規(guī)制其行為模式，增強(qiáng)對(duì)于政治體系建構(gòu)和社會(huì)發(fā)展的掌控力。

中國共產(chǎn)黨是具有很強(qiáng)適應(yīng)能力的馬克思主義政黨，在革命、建設(shè)和改革開放的不同環(huán)境中，先后提出既有歷史承繼性又具現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性、創(chuàng)新性的組織目標(biāo)和建設(shè)模式，確保了黨的先進(jìn)性和純潔性，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力得以持續(xù)增強(qiáng)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我們黨適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期、改革攻堅(jiān)期、利益分化期、矛盾凸顯期的復(fù)雜環(huán)境，對(duì)建設(shè)一個(gè)什么樣的黨、怎么建設(shè)黨的問題作出時(shí)代應(yīng)答。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重大理論觀點(diǎn)，展示出中國共產(chǎn)黨人治國理念的升級(jí)與執(zhí)政方略的創(chuàng)新。黨的執(zhí)政能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素，全面依法治國的進(jìn)展?fàn)顩r與實(shí)踐成效直接關(guān)系著提升黨的執(zhí)政能力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2009年黨的十七屆四中全會(huì)提出建設(shè)“馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨”的目標(biāo)，2012年黨的十八大又進(jìn)一步將其拓展為“建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”。近年來，“三型”政黨和“三型”黨組織成為學(xué)術(shù)界、理論界和實(shí)際工作領(lǐng)域的熱議話題。在實(shí)踐層面，中央先后于2010年、2014年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，彰顯出頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新有機(jī)聯(lián)動(dòng)的良好態(tài)勢?！叭汀闭h目標(biāo)的確立，體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨人對(duì)于時(shí)代特征和環(huán)境變遷的深刻洞察與敏銳把握，體現(xiàn)出超強(qiáng)的適應(yīng)能力和創(chuàng)新能力。

與此同時(shí)，政黨組織賴以生存發(fā)展、實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的內(nèi)外環(huán)境的變遷，是一個(gè)具有歷時(shí)性、恒久性的持續(xù)過程，適應(yīng)性或適應(yīng)能力也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的范疇。對(duì)于我們黨的各級(jí)組織及其黨員干部而言，如何適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國的新環(huán)境，在國家、政府和社會(huì)的多個(gè)場域，在治國理政和管黨治黨的具體環(huán)節(jié)上發(fā)揮法治的統(tǒng)御性功能，豐富和完善黨建目標(biāo)體系，是一個(gè)不可規(guī)避的命題。這一目標(biāo)體系的轉(zhuǎn)型涉及對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多要素之間關(guān)系的反思與重構(gòu)，核心是執(zhí)政黨與法治的關(guān)系問題。這就對(duì)各級(jí)黨組織提出了雙重任務(wù)：一方面要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則，發(fā)揮好總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治核心作用；另一方面要適應(yīng)法治建設(shè)新要求，在切實(shí)提升依法執(zhí)政、依規(guī)治黨能力的過程中加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在全面推進(jìn)依法治國的格局中。黨和法治的關(guān)系問題聯(lián)動(dòng)著當(dāng)代中國政治系統(tǒng)內(nèi)各要素的方方面面，為黨組織建設(shè)模式轉(zhuǎn)型提供了宏觀背景與基本動(dòng)力。

2.中國法治建設(shè)的核心問題與建設(shè)法治型黨組織的提出

當(dāng)代中國政治系統(tǒng)架構(gòu)的基本特征，決定著如何認(rèn)識(shí)和處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系既是關(guān)涉法治中國建設(shè)前景的重大理論和實(shí)踐命題，也是深化執(zhí)政黨自身建設(shè)改革的題中之義，由此也就客觀地提出了建設(shè)法治政黨的內(nèi)在需求。

改革開放以來。學(xué)術(shù)界一直在探索從政黨屬性視角來考察黨與法治（制）的關(guān)系，探索的邏輯起點(diǎn)就是鄧小平關(guān)于制度建設(shè)的經(jīng)典論述。鄧小平提出：要消除不受節(jié)制的絕對(duì)權(quán)力，防范“把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法也就跟著改變”的以言代法、以人治取代法治的非民主現(xiàn)象。限制權(quán)力無限擴(kuò)張的根本條件在于“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。這些論述，揭示出人治與法治、黨法與國法、依法治國與依法（規(guī)）治黨等多種關(guān)系，包含著黨內(nèi)治理法治化的邏輯命題。縱觀改革開放以來圍繞上述命題的學(xué)術(shù)探索歷程，總體上形成了四個(gè)基本范疇：一是“黨內(nèi)法制”。與國家層面上“社會(huì)主義法制”的表述相對(duì)應(yīng)，李樂剛提出了“黨內(nèi)法制”的概念，認(rèn)為“‘黨內(nèi)法制是指黨內(nèi)法規(guī)和制度，以及按照黨內(nèi)法規(guī)和制度建立起來的黨內(nèi)秩序”。二是“依法治黨”。俞可平提出?！耙婪ㄖ吸h。就是嚴(yán)格按照國家的法律和黨的法規(guī)來規(guī)范黨組織和黨員的行為，通過黨的各項(xiàng)具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準(zhǔn)則?！苯靼舱J(rèn)為，“在中國，要推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治中國，就必須推進(jìn)依法執(zhí)政，而要推進(jìn)依法執(zhí)政。就必須在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)也實(shí)行法治”，“法治的‘中國特色要求中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)政，依法治黨?！比恰罢h法治”。王韶興從政黨治理規(guī)律的視角。提出并闡釋了“政黨法治”的概念，認(rèn)為“政黨法治是指以政黨章程和國家憲法作為政黨活動(dòng)的總規(guī)范，依靠政黨法律和國家法律對(duì)政黨權(quán)實(shí)行全面規(guī)制的政黨管理模式，核心內(nèi)容是政黨權(quán)的依法確立、依法行使和依法規(guī)約”。四是“黨內(nèi)法治”。肖金明在黨內(nèi)治理與國家治理、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律高度關(guān)聯(lián)互動(dòng)的視角下，確立并論述了“黨內(nèi)法治”的概念，認(rèn)為“國家制度的基本原理和其中的民主一法制（治）邏輯同樣適用于黨內(nèi)政治生活，適用于黨的制度建設(shè)。黨內(nèi)民主是黨內(nèi)法治的前提和基礎(chǔ)，也是黨內(nèi)治理的基本要求；黨內(nèi)法治是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)和保障，也是黨內(nèi)治理的基本特征?！鄙鲜鲇懻撍鶉@的根本問題即是作為承負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)核心和執(zhí)政黨雙重角色的中國共產(chǎn)黨。如何回應(yīng)民主法治建設(shè)的新趨向、新環(huán)境，實(shí)現(xiàn)黨建與法治的相融互動(dòng)。我們認(rèn)為，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路最根本的是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，因應(yīng)全面從嚴(yán)治黨和國家治理重心下移的新要求，需要進(jìn)一步概括凝練，確立法治型黨組織建設(shè)的目標(biāo)范式，促進(jìn)管黨治黨活動(dòng)的理念與行為模式轉(zhuǎn)換。這是因?yàn)?，全面從?yán)治黨依靠的是黨章和黨內(nèi)法規(guī)，全面推進(jìn)依法治國依靠的是憲法和法律，二者有機(jī)統(tǒng)一。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨必須依靠法治。建設(shè)法治型黨組織為全面從嚴(yán)治黨提供了內(nèi)生動(dòng)力和實(shí)踐路徑。

3.法治型黨組織的內(nèi)涵界定

法治型黨組織的概念內(nèi)涵與建構(gòu)邏輯需要在執(zhí)政能力、黨的制度變革及其與國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)中去進(jìn)行學(xué)理研究和實(shí)證考察。較早對(duì)法治型黨組織進(jìn)行討論的是方世南教授，他認(rèn)為：“所謂法治型黨組織，就是以法治為導(dǎo)向，嚴(yán)格遵循依法執(zhí)政、自覺維護(hù)憲法法律權(quán)威和捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)、在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，具有強(qiáng)烈的法治意識(shí)和法治思維，具有完備規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系，嚴(yán)格依法全面從嚴(yán)治黨和管理黨員干部以及依法保障黨員和公民的各項(xiàng)合法權(quán)益，在法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)中不斷提高依法辦事能力的黨組織?！边@一表述較為全面地概括出法治型黨組織的基本要素，彰顯出以“能力”為重點(diǎn)的建設(shè)思路。筆者認(rèn)為，政黨及黨組織建設(shè)之“型”，應(yīng)當(dāng)是價(jià)值訴求、目標(biāo)設(shè)定、內(nèi)在特質(zhì)與行為模式的統(tǒng)一，是形態(tài)展示與實(shí)際踐行的一致。黨組織建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)的整體，必須堅(jiān)持依法治國和以德治國緊密結(jié)合，堅(jiān)持思想建黨和制度建黨緊密結(jié)合，使法治型成為與學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型既有機(jī)融合又各有側(cè)重的黨組織新特性。據(jù)此，對(duì)法治型黨組織的內(nèi)涵可以作如下界定：以相互銜接協(xié)調(diào)的國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系為依據(jù)，以規(guī)制權(quán)力與保障權(quán)利為核心，以科學(xué)合理、運(yùn)行高效的體制機(jī)制為依托，黨組織及其成員堅(jiān)守黨章憲法、黨規(guī)國法的至上權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)立法、依法決策、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，不斷提高依法執(zhí)政和和依規(guī)治黨能力，在法治軌道上推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

法治型黨組織的目標(biāo)設(shè)定并不是對(duì)依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合原則的背離，更不是對(duì)道德力量的否定和放棄，而是提供二者之間有機(jī)結(jié)合、有效聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐載體。這不僅是由道德和法律的學(xué)理關(guān)系所決定的，更是由依法治國和以德治國相結(jié)合的治理邏輯所決定的。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)以權(quán)威性和強(qiáng)制性形成外在的“硬”約束，理想信念和政治道德則以自律性和勸導(dǎo)力產(chǎn)生內(nèi)心的“軟”約束。黨紀(jì)國法不可能覆蓋管黨治黨的全部領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，黨員干部的內(nèi)省、慎獨(dú)等自律行為同樣具有十分重要的作用。

以培育黨組織的法治意識(shí)和法治思維為主要內(nèi)容的法治文化價(jià)值觀建設(shè)是法治型黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容。法律不被信仰便形同虛設(shè)?！巴椒ú蛔阋宰孕小??！胺ㄖ蔚囊馑疾⒉皇钦f法律本身能統(tǒng)治，能維持社會(huì)秩序，而是說社會(huì)上人和人的關(guān)系是根據(jù)法律來維持的。法律還得靠權(quán)力來支持，還得靠人來執(zhí)行，法治其實(shí)是‘人依法而治，并非沒有人的因素。”在對(duì)法治功能的認(rèn)知上，既要摒棄“權(quán)治”、“人治”的法治虛無主義，又要警惕“一講法治就靈”的法治萬能主義、法治浪漫主義，也要防范把法律當(dāng)成應(yīng)急手段的法治工具主義。還要注重發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、家風(fēng)家訓(xùn)、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范的“軟法”作用。

法治型黨組織與建設(shè)法治型黨組織是緊密聯(lián)系、不可分割的兩個(gè)方面。法治型黨組織是黨組織自身建設(shè)法治化的目標(biāo)定位和屬性表述，建設(shè)法治型黨組織則側(cè)重于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)定位和價(jià)值訴求的制度安排和路徑選擇。建設(shè)法治型黨組織意在糾正黨員干部的思想偏差，使管黨治黨有章可循、有規(guī)可依，各項(xiàng)制度嚴(yán)格落實(shí)，督促廣大黨員干部依法履職，保障憲法和法律正確統(tǒng)一實(shí)施。各級(jí)黨組織只有自覺地按照以憲法為核心的法律體系和以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系的要求，特別是按照黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律的要求全面地加強(qiáng)自身法治建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)法治型黨組織的目標(biāo)定位和價(jià)值追求。作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，基層黨組織及其成員應(yīng)在確立法治意識(shí)和法治思維方面成為其他治理主體的表率。

二、建設(shè)法治型黨組織的理論與實(shí)踐依據(jù)

提出法治型黨組織建設(shè)，絕不是為嘩眾取寵憑空制造一個(gè)時(shí)髦概念或政治口號(hào)，而是中國政治文明邏輯和政黨文明邏輯交互演繹的必然結(jié)論。“人類社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理?！苯ㄔO(shè)法治型黨組織就是將法治的理念引人黨的治理之中，將黨內(nèi)的工作納入到法治的軌道之上。只有在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的宏觀布局中深入發(fā)掘法治型黨組織建設(shè)的理論與實(shí)踐價(jià)值，才能使其成為一個(gè)立得住、說得通的科學(xué)概念，助推黨組織及其成員在思維模式與行為選擇方面的深層變革。

1.建設(shè)法治型黨組織是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在需求

“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是在新的歷史條件下，對(duì)中國這樣一個(gè)發(fā)展中大國在走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段所作出的頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)出“目標(biāo)一方略”、“整體一重點(diǎn)”的基本邏輯。構(gòu)成了一個(gè)緊密聯(lián)系和相互作用、相互促進(jìn)的有機(jī)整體。“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是以“現(xiàn)代化”為核心訴求的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)各領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)的實(shí)施方略。任何宏大方略都離不開不折不扣的執(zhí)行，各級(jí)黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)核心和執(zhí)政主體，是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者和組織動(dòng)員者。以什么樣的理念和方式去組織和實(shí)施這一治國理政方略，關(guān)系全局。法治化程度作為考量一個(gè)國家文明程度的重要指標(biāo)，同樣也是衡量執(zhí)政黨組織及其成員素質(zhì)能力的重要指標(biāo)。法治型黨組織建設(shè)是法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容。不同于西方法治國家的權(quán)力生態(tài)，在我國黨的權(quán)力（領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)）是一種極其重要的權(quán)力形態(tài)，是國家權(quán)力系統(tǒng)的核心構(gòu)件，對(duì)法治建設(shè)的影響力更為關(guān)鍵。在此意義上講，依法治國作為國家治理的基本方略，其落實(shí)程度和實(shí)踐狀態(tài)取決于各級(jí)黨組織能否在治國理政活動(dòng)中堅(jiān)持依法領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政。能否真正成為法治型黨組織。從某種意義上講，如果各級(jí)黨組織不能成為法治型黨組織，全面深化改革中凡是重大改革要于法有據(jù)的基本遵循就會(huì)流于形式：全面依法治國中黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治的一致性就會(huì)被割裂，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治的政治原則就無法貫徹。

2.建設(shè)法治型黨組織是全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略舉措

當(dāng)前，在探索權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督機(jī)制，著力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨方面遇到了一些突出的難題。這其中既有一些長期未能徹底解決的老大難問題。也有一些改革過程中出現(xiàn)的新問題。在全面從嚴(yán)治黨態(tài)勢下提出法治型黨組織和建設(shè)法治型黨組織這一命題和歷史任務(wù)本身，就蘊(yùn)涵著強(qiáng)烈的問題意識(shí)、憂患意識(shí)、反思意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。建設(shè)法治型黨組織，是全面從嚴(yán)治黨規(guī)律的內(nèi)在體現(xiàn)和自覺遵循。全面從嚴(yán)治黨，基礎(chǔ)在“全”，“全”體現(xiàn)出空間布局與受治主體的雙重關(guān)照，既要覆蓋思想、組織、作風(fēng)、制度和反腐倡廉各領(lǐng)域，又要傳導(dǎo)于各級(jí)各類黨組織及其成員的具體言行之中；關(guān)鍵在“治”，“治”是基本路徑，根本依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律；要害在“嚴(yán)”，“嚴(yán)”是程度描述，關(guān)鍵在于嚴(yán)守兩條線——紀(jì)律紅線不可觸碰，法律底線不可逾越。黨紀(jì)國法本質(zhì)上都是黨和人民意志的反映，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同構(gòu)成黨治國理政的制度體系。國法在位階上高于黨紀(jì)，黨紀(jì)在內(nèi)容上不能與國法相沖突。在執(zhí)行上不能違反法律的基本原則而隨意侵入法律的調(diào)整區(qū)域。依法治國，公民不能踩到法律的紅線。依規(guī)治黨，重點(diǎn)是從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)，黨員也不能站在紀(jì)律的邊緣。法治既是治國理政的利器和安邦固本的基石，也是全面從嚴(yán)治黨的基本方式。黨組織既要堅(jiān)持以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法治體系治國理政，也要依據(jù)以黨章為核心的黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨。

3.法治型是學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)容拓展

建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，為各級(jí)黨組織建設(shè)確立起明晰的目標(biāo)體系。三者之間各有側(cè)重，“學(xué)習(xí)型”立足于能力本位，著力點(diǎn)在于解決“本領(lǐng)恐慌”問題：“服務(wù)型”立足于功能定位，體現(xiàn)為馬克思主義政黨本質(zhì)功能的回歸與凝練：“創(chuàng)新型”則側(cè)重于體制機(jī)制與方式方法的與時(shí)俱進(jìn)。如前所述，黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的綜合環(huán)境發(fā)生變遷，組織建設(shè)的目標(biāo)和思路就要及時(shí)作出回應(yīng)。從國家治理的視角來看，治理理論的解釋框架和實(shí)踐范式是對(duì)社會(huì)變革深刻化、公共事務(wù)復(fù)雜化、利益主體多元化、民眾需求多樣化和社會(huì)矛盾顯性化這樣一種時(shí)代背景的有效回應(yīng)。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化體現(xiàn)出體系架構(gòu)與能力提升的雙重要求，具體化為國家治理體系的科學(xué)化、制度化、程序化，以及國家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律方式規(guī)范治理行為，從而把國家宏大敘事層面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)烈可感知性的實(shí)踐效能。從歷時(shí)的角度來考察中國的政治發(fā)展理念。其大體展示出“專政一管理一治理”的演進(jìn)軌跡。在現(xiàn)代治理的視野中，社會(huì)管理活動(dòng)要從傳統(tǒng)的單向度的一元獨(dú)治轉(zhuǎn)向多向度的多元共治模式。體現(xiàn)出國家治理體系現(xiàn)代化的基本特征。這樣的模式轉(zhuǎn)型必須以執(zhí)政黨的強(qiáng)力主導(dǎo)為運(yùn)作中軸。地方和基層治理體現(xiàn)為各級(jí)黨組織、政府、市場、社會(huì)組織、公眾等主體多維參與、多方協(xié)作的整體行動(dòng)。作為地方和基層社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)核心和治理體系運(yùn)行中軸的黨組織，能否堅(jiān)持以法治思維和法治方式實(shí)施治理活動(dòng)，形成崇法、畏法、用法、守法的政治生活氛圍，深刻影響著其他治理主體的行為偏好和行動(dòng)邏輯，發(fā)揮著引領(lǐng)、示范、帶動(dòng)、監(jiān)督等關(guān)鍵作用。在此背景下，對(duì)于基層黨組織應(yīng)在服務(wù)型、學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型的基礎(chǔ)之上，賦予其法治型建構(gòu)的屬性定位和目標(biāo)導(dǎo)向。全面深化改革新形勢下基層治理法治化的過程也是黨建與法治相互融合的過程。法治型和學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型一體并重，構(gòu)成一個(gè)密切聯(lián)系、相互促進(jìn)的有機(jī)整體，建設(shè)法治型黨組織和建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織相輔相成，缺一不可。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下。要通過建設(shè)法治型黨組織，在全面從嚴(yán)治黨中促進(jìn)各級(jí)黨組織增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，有效提升黨紀(jì)國法和黨的政策在基層政權(quán)中的主導(dǎo)力和執(zhí)行力。

4.建設(shè)法治型黨組織是基層黨建工作的創(chuàng)新成果

建設(shè)法治型黨組織，不是純粹的理論詮釋與學(xué)理架構(gòu)，而是植根于基層黨組織建設(shè)工作創(chuàng)新的實(shí)踐沃土。建設(shè)法治型黨組織是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的關(guān)鍵。值得一提的是，建設(shè)法治型黨組織具有實(shí)踐依據(jù)。2006年4月，由時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平主持召開的浙江省委十一屆十次全會(huì)，作出了建設(shè)法治浙江的重大決策，率先開始了建設(shè)法治中國在省域?qū)用娴膶?shí)踐探索。為依法治國和依規(guī)治黨一體推進(jìn)指明了方向。2015年3月，蘇州市委率全國之先，出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)法治型黨組織的意見》，比較系統(tǒng)地表述了法治型黨組織的目標(biāo)與特征：黨組織法治意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，法治理念和法治精神深入人心，法治文化大力弘揚(yáng)；黨組織依法執(zhí)政、依法辦事能力進(jìn)一步提高，法治成為黨組織推進(jìn)工作的基本方式；黨內(nèi)制度體系進(jìn)一步完善，管黨治黨有章可循、有規(guī)可依，各項(xiàng)制度嚴(yán)格落實(shí)；基層治理法治化水平進(jìn)一步提升，黨員和群眾合法權(quán)益得到依法保障，基層黨組織在全面推進(jìn)法治蘇州建設(shè)中的戰(zhàn)斗堡壘作用有效發(fā)揮；黨組織引領(lǐng)保障作用進(jìn)一步增強(qiáng)，法治政府、法治市場、法治社會(huì)建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。蘇州的探索為全面提升依法執(zhí)政水平探尋到一個(gè)良好載體，是基層黨建工作的一項(xiàng)制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新成果。在理論層面上，它為厘清黨與法、權(quán)與法的關(guān)系開辟了新的觀察視角：在實(shí)踐層面上，它為全面協(xié)調(diào)法治政府、法治市場、法治社會(huì)一體化建設(shè)，依法治國和依規(guī)治黨并行共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)法治與黨建的深度融合提供了切實(shí)可行的實(shí)踐路徑。

三、建設(shè)法治型黨組織的路徑選擇

法治型黨組織建設(shè)當(dāng)前面臨諸多理論困惑與實(shí)踐困境，體現(xiàn)為目標(biāo)認(rèn)同、理念變革、制度設(shè)計(jì)、機(jī)制構(gòu)建等多維演進(jìn)的過程。

1.目標(biāo)聯(lián)動(dòng)：構(gòu)建學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型、法治型黨組織的“四位一體”新格局

“法治型”是對(duì)黨組織建設(shè)目標(biāo)的內(nèi)容拓展與要素補(bǔ)充，“學(xué)習(xí)型”、“服務(wù)型”、“創(chuàng)新型”、“法治型”四個(gè)目標(biāo)具有相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)又是一個(gè)相互依存、相互促進(jìn)的體系，根本歸宿在于提升黨組織的執(zhí)政能力，保持先進(jìn)性和純潔性。其一，“學(xué)習(xí)型”是前提和基礎(chǔ)。體現(xiàn)為對(duì)黨組織建設(shè)規(guī)律的科學(xué)把握，對(duì)自身能力的明確判斷，對(duì)存在問題的清醒認(rèn)知，并由此形成組織建設(shè)的共同愿景，以及主動(dòng)自覺而非“等靠要”的積極的心智模式，在發(fā)現(xiàn)問題、防錯(cuò)糾錯(cuò)、不斷成長的過程中實(shí)現(xiàn)自我超越。其二，“服務(wù)型”是根本和關(guān)鍵，體現(xiàn)為政治使命的自覺承負(fù)和功能職責(zé)的理性定位，是黨組織內(nèi)在品格與外顯特征的根本體現(xiàn)。服務(wù)能力是執(zhí)政能力的核心，唯有以服務(wù)民眾為根本職責(zé)，才能真正獲得認(rèn)同和支持，不斷鞏固領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)。其三，“創(chuàng)新型”賦予黨組織建設(shè)以動(dòng)力之源，體現(xiàn)為黨組織對(duì)內(nèi)外環(huán)境變遷的及時(shí)回應(yīng)與適應(yīng)，是黨組織創(chuàng)造性活力的展現(xiàn)。其四，“法治型”是根本保障，體現(xiàn)為對(duì)黨組織及其成員活動(dòng)邊界的清晰厘定，確保其一切行為均有法可據(jù)，最大限度地保證組織及成員行為的規(guī)范性、穩(wěn)定性與可預(yù)期性。必須構(gòu)建“四位一體”新格局，合力推進(jìn)“四型”黨組織建設(shè)系統(tǒng)工程。

2.重心下移：以基層法治型黨組織建設(shè)為重點(diǎn)

破解國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化宏大命題的基礎(chǔ)性工作在基層，落實(shí)黨和國家各項(xiàng)政策的責(zé)任主體在基層，基層黨組織是依法執(zhí)政、服務(wù)群眾的“最后一公里”，其“重心”地位尤為突出。因?yàn)閺姆ㄖ螄医ㄔO(shè)的空間布局來審視，相對(duì)于高中層來說，基層社會(huì)所固有的傳統(tǒng)特征決定著其對(duì)法治的抵制更為頑強(qiáng)，是法治困境最為集中的區(qū)域。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確提出，“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民的意識(shí)。提高依法辦事能力?！睘榇?，應(yīng)以基層黨組織作為法治型黨組織建設(shè)的重點(diǎn)，遵循自下而上、逐級(jí)推動(dòng)的路徑，著眼于激發(fā)和尊重基層的創(chuàng)新活力。在領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化的過程中。要充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，真正把基層黨組織的組織資源轉(zhuǎn)化為基層治理法治化的優(yōu)勢資源。一是要把增強(qiáng)法治意識(shí)、豐富法治知識(shí)、引領(lǐng)法治文化、提高依法執(zhí)政本領(lǐng)作為形塑學(xué)習(xí)型黨組織的著力點(diǎn)；二是要在法治的軌道上聽取民聲、回應(yīng)民盼、整合民意、滿足民需，踐行服務(wù)群眾的根本宗旨，把維護(hù)法治秩序與保護(hù)群眾利益有機(jī)統(tǒng)一起來，增強(qiáng)法治權(quán)威與提升黨組織公信力有機(jī)統(tǒng)一起來；三是要把解決影響和制約法治建設(shè)的突出問題作為基層黨組織創(chuàng)新的發(fā)力點(diǎn)，堅(jiān)持改革于法有據(jù)的原則，堅(jiān)決杜絕那些假借為群眾排憂解難辦實(shí)事，搞突破法律底線的所謂“創(chuàng)新”的反法治現(xiàn)象。

3.能力本位：以提升基層黨組織及其成員的依法辦事能力為核心

從依法治國的功能配置角度來說，與高中層黨組織有所區(qū)分，基層黨組織更側(cè)重于政策執(zhí)行、具體矛盾調(diào)處等事務(wù)性工作。作為推進(jìn)基層治理法治化的運(yùn)作中軸，基層黨組織及領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)使命感和責(zé)任感，勇于直面新的“本領(lǐng)恐慌”問題，把提升依法辦事能力作為法治型黨組織建設(shè)的核心，實(shí)現(xiàn)“法”與“事”的深度結(jié)合，真正形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作”?；鶎狱h組織依法辦事能力，應(yīng)圍繞基層黨組織的主要職能來解讀，主要包括以下四種：一是依法深化改革的能力?；鶎邮亲罹邉?chuàng)新活力的區(qū)域，中國改革的很多重大政策都源于基層干部群眾的創(chuàng)舉。在社會(huì)主義法律體系初步形成。依法治國觀念深入人心的背景下，基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施全面深化改革戰(zhàn)略的過程中，必須堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)的原則，推動(dòng)改革的決策不僅要承擔(dān)政治責(zé)任，更有法律責(zé)任追究的意蘊(yùn)，凡謀事處事必須在法律允許的范圍之內(nèi)，堅(jiān)決防止和克服重政策、輕法律，重批示、輕法律，靠長官意志決策、辦事的現(xiàn)象。二是依法推動(dòng)發(fā)展的能力。改革開放以來相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，一些地方和基層黨組織片面理解和執(zhí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，催生出“以GDP論英雄”的畸形政績觀，很多“政績”是以漠視和踐踏法治為代價(jià)的。為此，建設(shè)法治型黨組織需切實(shí)提升黨組織依法謀劃發(fā)展、促進(jìn)發(fā)展的能力。三是依法化解矛盾的能力?；鶎由鐣?huì)是轉(zhuǎn)型期各種利益沖突最為集中和最易激化升級(jí)的區(qū)域，這就對(duì)基層黨組織化解矛盾的能力提出了更高要求?；鶎狱h員干部必須切實(shí)提升自身的法治素養(yǎng)與水平，在化解矛盾、處理問題時(shí)把法治意識(shí)和法治方式擺在第一位，增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治手段處理各種復(fù)雜問題、化解各種矛盾糾紛的能力，逐步把各種矛盾糾紛的解決納入法治化軌道。四是依法維護(hù)穩(wěn)定的能力。長期以來，基層社會(huì)穩(wěn)定成為基層黨組織面臨的一個(gè)棘手難題，這是制度設(shè)計(jì)失當(dāng)、部分群眾法治意識(shí)淡漠、基層干部依法維穩(wěn)能力不強(qiáng)等因素交互演繹的結(jié)果?！耙?yàn)椤S穩(wěn)是衡量地方治理的重要指標(biāo)，就養(yǎng)成了一批專門靠‘上訪而吃定‘穩(wěn)定飯的‘上訪專業(yè)戶”，通過這種方式。他們合理或不合理的利益要求均得到滿足，而“靠錢維持的穩(wěn)定最終換來的是蔑視法律的社會(huì)群體”。為此，應(yīng)在改革基層社會(huì)穩(wěn)定考核制度的同時(shí)，切實(shí)提升基層黨員干部依法維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的水平，杜絕那些以突破法律界限和犧牲社會(huì)公正為代價(jià)來息事寧人的做法。實(shí)現(xiàn)法治秩序與社會(huì)秩序的深度融合。

4.權(quán)力規(guī)制：以保證權(quán)力沿著法治軌道運(yùn)行為關(guān)鍵

建設(shè)法治型黨組織最重要的含義在于依法治“官”和“權(quán)”，而非治“民”和“事”。提出法治型黨組織建設(shè)本身就是對(duì)人治、專制的否定，要義在于把黨規(guī)國法作為權(quán)力運(yùn)行的根本依據(jù)。防范權(quán)力的無節(jié)制與任意擴(kuò)張，確立與法治精神相契合的權(quán)力運(yùn)行秩序與運(yùn)行環(huán)境。具體來說，包括以下幾個(gè)方面：一是權(quán)欲。認(rèn)識(shí)權(quán)力離不開人性的維度。權(quán)力“雙刃劍”的特性本質(zhì)上是由人性的兩面性所決定的。人性惡的一面所激發(fā)出的貪婪欲望，會(huì)誘發(fā)權(quán)力之惡。社會(huì)個(gè)體中人性善惡共存的狀態(tài)，要求對(duì)權(quán)力行使者建立硬性的法律約束以懲惡。輔之軟性的倫理教化以導(dǎo)善。二是權(quán)源。權(quán)力的產(chǎn)生與授予是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是公共權(quán)力，是服務(wù)于公共利益的，體現(xiàn)出一種委托—代理的契約關(guān)系。誰給權(quán)力，權(quán)力行使者就對(duì)誰負(fù)責(zé)。馬克思主義權(quán)力觀的核心是權(quán)為民所賦。權(quán)為民所用。能否做到，關(guān)鍵在于對(duì)“民賦”的授權(quán)制度的設(shè)計(jì)是否科學(xué)，在于授權(quán)制度是否真正體現(xiàn)民意。三是權(quán)限。任何權(quán)力都要有嚴(yán)格的邊界限定。從根本上講，應(yīng)堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”的公權(quán)法定原則。權(quán)力的邊界劃分，既要有性質(zhì)界定，即權(quán)力是何種屬性（如立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、司法權(quán)等），又要有數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)（權(quán)力清單），即有多少權(quán)，還要有程度限定，即權(quán)有多大。四是權(quán)監(jiān)。任何性質(zhì)的權(quán)力都需要監(jiān)督與制約。權(quán)力掌握在少數(shù)人手中又沒有制約，權(quán)力本身就易于成為尋租和“圍獵”的對(duì)象。依法監(jiān)督與制約權(quán)力，包含兩層含義：一方面，權(quán)力行為要接受切實(shí)有效的監(jiān)督；另一方面，權(quán)力要避免過分集中，要通過制衡保持內(nèi)在張力。形成權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督力量。五是權(quán)用。權(quán)力通過理性運(yùn)用發(fā)揮實(shí)際價(jià)值。依法用權(quán)，關(guān)鍵在于防范權(quán)力亂作為和權(quán)力不作為兩種主要傾向。一方面，權(quán)力行使要依法，形成畏權(quán)、慎權(quán)的權(quán)力觀念，確保權(quán)力不越軌、不出格；另一方面，權(quán)力運(yùn)用要充分，不能惜。以不作為而保證不犯錯(cuò)誤的惜權(quán)思維也是違背權(quán)力的本意的，本質(zhì)上是對(duì)法治的反動(dòng)，六是權(quán)益。權(quán)力行使者的合法權(quán)益需要尊重和保護(hù)。權(quán)益指公民受法律保護(hù)的權(quán)利和利益。黨員干部作為公職人員具有雙重角色，其合理合法權(quán)益理應(yīng)受到法律保護(hù)。當(dāng)然，屬于特權(quán)范疇的法外權(quán)益，必須堅(jiān)決取締。七是權(quán)責(zé)。權(quán)力與責(zé)任的對(duì)稱性、均衡性是權(quán)由法定的根本體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中不敢用權(quán)、權(quán)力放空、為官亂為、為官不為、為官不正等現(xiàn)象，均是權(quán)責(zé)失衡或發(fā)生斷裂的結(jié)果。

5.“紀(jì)挺法前”：以黨規(guī)國法的相互協(xié)調(diào)、相互銜接為保障

法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系都是法治的基礎(chǔ)和前提，黨的十八屆四中全會(huì)決定首次把黨內(nèi)法規(guī)體系納入國家法治體系之中。對(duì)于社會(huì)主義法治建設(shè)來說，既要重視國家法律對(duì)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民的規(guī)范作用，也要重視黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員和黨員干部的規(guī)范作用。執(zhí)政黨黨章不僅是黨的自身建設(shè)的根本準(zhǔn)則，而且還是調(diào)整黨與國家、黨與社會(huì)、黨與民主黨派之間關(guān)系的基本政治規(guī)范。根據(jù)“黨內(nèi)立法法”即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等7種類型。近年來，隨著一系列黨內(nèi)法規(guī)接踵修頒，全面從嚴(yán)治黨進(jìn)入了制度化、法治化的快車道。其中，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題、新要求，既用改革辦法破解全面從嚴(yán)治黨中的難題，又在管黨治黨實(shí)踐中用制度治黨、管權(quán)、治吏，是新形勢下黨內(nèi)制度創(chuàng)新的標(biāo)本。上述黨內(nèi)法規(guī)初步形成了以黨章為遵循、以守紀(jì)為要求、以責(zé)任為導(dǎo)向的“制度群”。值得指出的是，黨的十八屆六中全會(huì)將制定新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則，修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，把黨的十八大以來治黨管黨的實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為正式的文本制度，賦予黨內(nèi)法規(guī)以權(quán)威性和規(guī)范性，這對(duì)于堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，嚴(yán)明黨的紀(jì)律具有重大意義。黨內(nèi)法規(guī)體系的形成和完善對(duì)建設(shè)法治型黨組織的啟示在于：黨紀(jì)彌補(bǔ)國法、黨紀(jì)嚴(yán)于國法，紀(jì)法分開、紀(jì)在法前。要以建設(shè)“守紀(jì)型”黨組織為前提，以依規(guī)治黨帶動(dòng)依法執(zhí)政，這就要求法治型黨組織建設(shè)首先要塑造管黨治黨的“四種形態(tài)”，即“黨內(nèi)關(guān)系要正?；?，批評(píng)和自我批評(píng)要經(jīng)常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù)：對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù)：而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極極少數(shù)”，自覺遵循道德“高線”，堅(jiān)決守住紀(jì)律“紅線”，防止觸碰法律“底線”。這是建設(shè)法治型黨組織的重要保障?；鶎狱h組織要切實(shí)把各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)融入到自身建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，讓黨紀(jì)的力量在建設(shè)法治型黨組織中得到充分釋放。永葆黨的生機(jī)和活力。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）