郭向云

內(nèi)部控制環(huán)境下高校預(yù)算管理的改進(jìn)

郭向云

(太原科技大學(xué))

預(yù)算管理是財(cái)政預(yù)算制度要求的高校財(cái)務(wù)管理辦法，同時(shí)預(yù)算控制是內(nèi)部控制規(guī)定的控制方法。本文通過對高校預(yù)算管理現(xiàn)狀分析及內(nèi)部控制對高校預(yù)算管理的要求，從預(yù)算管理流程設(shè)定、預(yù)算整體規(guī)劃、預(yù)算編制方法、預(yù)算執(zhí)行控制及決算分析評價(jià)等方面進(jìn)行了探討，提出了改進(jìn)措施，以期通過規(guī)范的預(yù)算管理控制方法促進(jìn)高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)及內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

內(nèi)部控制預(yù)算管理全面性制衡性

隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》及《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的相繼發(fā)布，內(nèi)部控制建設(shè)成為高校的一項(xiàng)重要任務(wù)。內(nèi)部控制的核心是風(fēng)險(xiǎn)控制，控制的對象是單位內(nèi)部的全部經(jīng)濟(jì)活動。預(yù)算控制是《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定的控制方法，是銜接所有經(jīng)濟(jì)活動的紐帶，同時(shí)預(yù)算管理又是高校的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，是《預(yù)算法》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》要求的高校財(cái)務(wù)管理方法。高校在進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中，應(yīng)對預(yù)算管理流程進(jìn)行重點(diǎn)梳理，建立關(guān)鍵的控制措施。

一、高校預(yù)算管理現(xiàn)狀

高校作為財(cái)政預(yù)算撥款單位及政府教育部門下屬的事業(yè)單位，其預(yù)算是教育部門預(yù)算的組成部分，由高校財(cái)務(wù)部門按照財(cái)政總預(yù)算要求的內(nèi)容和格式進(jìn)行編制。根據(jù)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的規(guī)定，高校預(yù)算編制程序采用“兩上兩下”的方式，高校財(cái)務(wù)部門提出預(yù)算建議方案，經(jīng)高校領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過后，上報(bào)主管部門，經(jīng)主管部門審核匯總報(bào)財(cái)政部門，高校根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算，由主管部門審核匯總報(bào)財(cái)政部門，經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷱?fù)后執(zhí)行。這種預(yù)算管理是財(cái)政部門和主管部門對高校的管理控制方法，對高校來說是一種外部管理機(jī)制。

近年來，隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大及資金需求的增加，高校也在嘗試內(nèi)部預(yù)算管理的控制方法。財(cái)務(wù)部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)算，按照各職能部門上報(bào)的預(yù)算數(shù)，一般運(yùn)用大切塊的模式，以上年度的預(yù)算實(shí)際完成數(shù)據(jù)為基數(shù)，采用“基數(shù)+增量”的預(yù)算編制方法進(jìn)行平衡調(diào)整，形成內(nèi)部預(yù)算，經(jīng)高校決策層審定批準(zhǔn)后執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行過程中控制及執(zhí)行情況的分析均由財(cái)務(wù)部門完成。因?yàn)轭A(yù)算批復(fù)時(shí)間已到當(dāng)年三月，內(nèi)部預(yù)算編制時(shí)間倉促，這種預(yù)算管理方法一方面造成年初沒有內(nèi)部預(yù)算，一方面造成預(yù)算內(nèi)容不全不細(xì)，預(yù)算金額與實(shí)際資金需求差距較大，從而造成預(yù)算約束力較弱，執(zhí)行過程中頻繁調(diào)整預(yù)算等現(xiàn)象。同時(shí)因?yàn)轭A(yù)算管理中沒有執(zhí)行進(jìn)度控制程序、績效評價(jià)程序及監(jiān)督考核程序，極易造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、年底突擊花錢、資金使用效益不高、提供服務(wù)效果不好等問題。

二、內(nèi)部控制對高校預(yù)算管理的要求

內(nèi)部控制更加強(qiáng)調(diào)單位的自主管理，是一種內(nèi)部管理機(jī)制。內(nèi)部控制的全面性原則要求與單位經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的全部人員參與內(nèi)部控制體系的建設(shè)與實(shí)施，要對經(jīng)濟(jì)活動涉及的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)及經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程進(jìn)行全面、全過程的控制。內(nèi)部控制的制衡性原則要求單位內(nèi)部各部門的職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程要形成相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系。

預(yù)算管理作為高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的核心業(yè)務(wù)，是內(nèi)部控制重要性原則要求應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的經(jīng)濟(jì)活動，預(yù)算的編制、批復(fù)、執(zhí)行、決算及評價(jià)等每一個(gè)過程都是關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，同時(shí)預(yù)算管理作為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的控制方法，預(yù)算管理流程涉及高校內(nèi)部各職能部門及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。因此，高校在進(jìn)行預(yù)算管理的流程梳理及預(yù)算管理制度的建設(shè)和實(shí)施方面，要貫徹內(nèi)部控制的全面性和制衡性原則，在預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)用內(nèi)部控制的不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制等控制方法，達(dá)到相互制約、相互監(jiān)督的要求。

三、內(nèi)部控制環(huán)境下高校預(yù)算管理的改進(jìn)

高校應(yīng)當(dāng)借助內(nèi)部控制建設(shè)的契機(jī)，結(jié)合《預(yù)算法》及《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》對預(yù)算管理的要求，對預(yù)算管理流程設(shè)定、預(yù)算整體規(guī)劃、預(yù)算編制方法、預(yù)算執(zhí)行控制、決算分析評價(jià)等方面進(jìn)行全面改進(jìn)，通過規(guī)范的預(yù)算管理控制來促進(jìn)高校其他經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制。

（一）在預(yù)算管理流程設(shè)定方面

首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，根據(jù)內(nèi)部控制建設(shè)的需要及預(yù)算管理的重要性，高校應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的綜合管理部門，主要負(fù)責(zé)高校的內(nèi)部管理，具體職責(zé)包括三個(gè)方面，一是中長期發(fā)展規(guī)劃及年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的制定；二是經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程的梳理、經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)評估、管理制度及控制程序的制定和修訂、內(nèi)部控制執(zhí)行情況的考核；三是預(yù)算的整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)、預(yù)算的編制和調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況的考核、預(yù)算績效目標(biāo)的制定和評價(jià)。其次，在職責(zé)分配上，高校的最高決策層負(fù)責(zé)預(yù)算的審定和批準(zhǔn)，綜合管理部門的職責(zé)如前文所述，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行控制、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的編制，各職能部門和教學(xué)單位負(fù)責(zé)本部門的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及執(zhí)行情況分析，并為其它相關(guān)部門提供預(yù)算管理所需基礎(chǔ)資料。最后，在流程設(shè)定上，預(yù)算編制環(huán)節(jié)要設(shè)定至少“兩上兩下”的編制方法及每次上下都要通過協(xié)調(diào)會議的機(jī)制，預(yù)算調(diào)整要有協(xié)調(diào)會議制度及審定批準(zhǔn)程序，預(yù)算執(zhí)行情況分析及考核要定期進(jìn)行。

（二）在預(yù)算整體規(guī)劃方面

首先，預(yù)算要以高校的中長期發(fā)展規(guī)劃和年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為根據(jù)，最好能制定三到五年的中長期滾動預(yù)算，每年依據(jù)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況及滾動預(yù)算編制本年度預(yù)算，同時(shí)再編制下一個(gè)三到五年的中長期滾動預(yù)算。重大項(xiàng)目要經(jīng)過校內(nèi)外專家及最高決策層的嚴(yán)格論證才能立項(xiàng)，中小型項(xiàng)目也要進(jìn)行內(nèi)部評審，符合中長期發(fā)展規(guī)劃和年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的項(xiàng)目才能納入預(yù)算范圍。其次，要依據(jù)各項(xiàng)收入及支出的標(biāo)準(zhǔn)來編制預(yù)算，上級部門有標(biāo)準(zhǔn)的要按要求執(zhí)行，比如學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工資支出標(biāo)準(zhǔn)、獎助學(xué)金支出標(biāo)準(zhǔn)、差旅費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)等，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)的高校要根據(jù)相關(guān)政策制定合理合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)。再次，預(yù)算內(nèi)容既要全面化又要精細(xì)化，收入預(yù)算既要包含財(cái)政撥款收入、學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)收入，也要包含科研收入、經(jīng)營收入等內(nèi)容，支出預(yù)算既要包含保持學(xué)校運(yùn)行的各種基本支出，也要包含基建項(xiàng)目支出、增加資產(chǎn)的資本性支出、債務(wù)支出等內(nèi)容。各職能部門和教學(xué)單位編制的預(yù)算包含業(yè)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算，業(yè)務(wù)預(yù)算是本部門根據(jù)高校總體目標(biāo)開展的各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)及要達(dá)到的目標(biāo)，財(cái)務(wù)預(yù)算是根據(jù)業(yè)務(wù)預(yù)算制定的資金需求計(jì)劃。業(yè)務(wù)預(yù)算是財(cái)務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)預(yù)算是業(yè)務(wù)預(yù)算的支撐，業(yè)務(wù)預(yù)算要保證全面精細(xì)，財(cái)務(wù)預(yù)算才能做到全面精細(xì)。最后，在預(yù)算編制時(shí)間上，最好能在年度結(jié)束前兩到三個(gè)月著手進(jìn)行下一年度的預(yù)算編制工作，先進(jìn)行預(yù)算編制所需基礎(chǔ)資料的收集及本年度執(zhí)行情況的預(yù)測，再根據(jù)基礎(chǔ)資料及預(yù)測完成情況編制下一年度預(yù)算，年末根據(jù)實(shí)際完成情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，就可進(jìn)行審定批準(zhǔn)程序，確保年初開始就有可以執(zhí)行控制的預(yù)算。

（三）在預(yù)算編制方法方面

首先，財(cái)政撥款收入要按照資金用途編制支出預(yù)算，專項(xiàng)資金收入只能用于專項(xiàng)支出，公共用途資金收入按允許的支出范圍編制支出預(yù)算。其次，不同業(yè)務(wù)要根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)運(yùn)用不同的預(yù)算編制方法，學(xué)費(fèi)收入、學(xué)生的獎助學(xué)金支出、工資支出等可以用數(shù)量增減變動法，學(xué)費(fèi)收入、學(xué)生的獎助學(xué)金支出根據(jù)學(xué)生人數(shù)的增減變動及學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、獎助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)來預(yù)算，工資支出根據(jù)教職工人數(shù)的增減變動、職稱職務(wù)人數(shù)變動及工資標(biāo)準(zhǔn)來預(yù)算。保持學(xué)校運(yùn)行的水、電、氣、辦公用品等基本支出可以用價(jià)格增減變動法，即保持?jǐn)?shù)量穩(wěn)定、只考慮價(jià)格的變動因素。一年內(nèi)可以完成的小型維修項(xiàng)目、資產(chǎn)增加預(yù)算使用零基預(yù)算法。基建項(xiàng)目、跨年度的項(xiàng)目要按實(shí)施周期編制滾動預(yù)算，并按工程進(jìn)度編制進(jìn)度預(yù)算。

（四）在預(yù)算執(zhí)行控制方面

首先，各職能部門要按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)格進(jìn)行控制，預(yù)算調(diào)整經(jīng)過批準(zhǔn)后才能執(zhí)行。其次，財(cái)務(wù)部門在預(yù)算控制過程中應(yīng)按授權(quán)審批制度、政府采購制度、發(fā)票管理辦法等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)性審查，并依照國庫集中支付制度、公務(wù)卡結(jié)算制度進(jìn)行資金管控。最后，要以現(xiàn)行的會計(jì)核算系統(tǒng)為基礎(chǔ)建立預(yù)算管理信息系統(tǒng)，現(xiàn)行的高校會計(jì)核算系統(tǒng)中已有按預(yù)算項(xiàng)目核算的控制功能，不足點(diǎn)是需要專人增加預(yù)算項(xiàng)目并按項(xiàng)目預(yù)算金額手動輸入到會計(jì)核算系統(tǒng)中。預(yù)算管理信息系統(tǒng)一方面要解決現(xiàn)行會計(jì)核算系統(tǒng)的不足點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)直接導(dǎo)入會計(jì)核算系統(tǒng)的功能，一方面要增加按部門進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況匯總分析的功能及直接給各職能部門推送預(yù)算執(zhí)行情況的功能，直至擴(kuò)展到按高校各種基礎(chǔ)資料進(jìn)行預(yù)算編制的功能及高校所有經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制功能。

（五）在決算分析評價(jià)方面

首先，綜合管理部門應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制及預(yù)算管理的要求制定預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考核標(biāo)準(zhǔn)及獎懲制度。其次，財(cái)務(wù)部門應(yīng)定期編制預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，年底編制決算報(bào)告；各職能部門和教學(xué)單位定期編制預(yù)算執(zhí)行情況分析報(bào)告，重點(diǎn)是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析及全年完成情況預(yù)測，年底編制全年預(yù)算執(zhí)行情況分析，重點(diǎn)是分析預(yù)算差異原因。最后，綜合管理部門要根據(jù)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)及考核，依據(jù)評價(jià)及考核結(jié)果按獎懲制度對部門或個(gè)人進(jìn)行獎勵或懲罰。

四、結(jié)束語

在對預(yù)算管理改進(jìn)的基礎(chǔ)上，高校還應(yīng)對收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等其他經(jīng)濟(jì)活動的流程進(jìn)行重新梳理，制定相應(yīng)的管理制度，建設(shè)適合自身的內(nèi)部控制體系并實(shí)施，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。

主要參考文獻(xiàn)：

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責(zé)編:險(xiǎn)峰

▲財(cái)經(jīng)資訊

電商零售進(jìn)口監(jiān)管過渡期延長至2017年底

按原政策，2016年5月11日起，我國對跨境電商零售進(jìn)口有關(guān)監(jiān)管要求給予一年的過渡期，即繼續(xù)按照試點(diǎn)模式進(jìn)行監(jiān)管，對天津、上海、杭州、寧波、鄭州、廣州、深圳、重慶、福州、平潭等10個(gè)試點(diǎn)城市經(jīng)營的網(wǎng)購保稅商品“一線”進(jìn)區(qū)時(shí)暫不核驗(yàn)通關(guān)單，暫不執(zhí)行化妝品、嬰幼兒配方奶粉、醫(yī)療器械、特殊食品（包括保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等）的首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求；對所有地區(qū)的直購模式也暫不執(zhí)行上述商品的首次進(jìn)口許可批件、注冊或備案要求。這意味著2017年5月這一政策即將過期。

商務(wù)部指出，過渡期實(shí)施以來，跨境電商零售進(jìn)口平穩(wěn)發(fā)展，對于引導(dǎo)企業(yè)積極適應(yīng)規(guī)范的監(jiān)管要求、地方不斷創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)等發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，相關(guān)部門也在從有利于促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展、有利于維護(hù)消費(fèi)者利益和安全健康的角度研究優(yōu)化監(jiān)管安排。為穩(wěn)妥推進(jìn)跨境電商零售進(jìn)口監(jiān)管模式過渡，經(jīng)商有關(guān)部門同意，上述過渡期進(jìn)一步延長至2017年底。

商務(wù)部要求，過渡期期間，相關(guān)行業(yè)企業(yè)要強(qiáng)化自律，切實(shí)加強(qiáng)商品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)防控，加快適應(yīng)規(guī)范的監(jiān)管要求，共同營造有利于跨境電商零售進(jìn)口健康發(fā)展的社會環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式的平穩(wěn)過渡做好充分準(zhǔn)備。

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