農(nóng)民合作社的發(fā)展現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)——紀(jì)念《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布十周年

黃道新王真

農(nóng)民合作社的發(fā)展現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)——紀(jì)念《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布十周年

黃道新王真

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法背景

深入了解《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法背景，對(duì)于精準(zhǔn)把握其主旨精神和內(nèi)容，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

新中國(guó)成立伊始，我國(guó)掀起了轟轟烈烈的合作化運(yùn)動(dòng)，但始終未制定正式的合作社法。1950年，我國(guó)雖然組織起草了《中華人民共和國(guó)合作社法（草案）》，但隨后開展的“大躍進(jìn)”和“人民公社化運(yùn)動(dòng)”將解放初期農(nóng)民分得的自有土地變成了“集體”土地，這部草案也就胎死腹中，始終沒有頒布執(zhí)行。

改革開放后，隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的全面推行，眾多分散的小農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本單位，加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的農(nóng)產(chǎn)品流通體制逐漸被打破，農(nóng)戶同市場(chǎng)聯(lián)結(jié)的傳統(tǒng)鏈條斷裂，單個(gè)農(nóng)戶只能單獨(dú)面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，“買難”和“賣難”問題日益突出。加之，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和集體經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的農(nóng)技推廣體系也出現(xiàn)了與分散小農(nóng)戶脫節(jié)的現(xiàn)象，農(nóng)戶日益高漲的農(nóng)技需求難以滿足。除此以外，在小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、生產(chǎn)效率低，千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場(chǎng)之間的矛盾日益突出。因此，組建農(nóng)民合作社，幫助農(nóng)民抵抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的呼聲日益高漲。隨后，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織大量涌現(xiàn)。

然而，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展的過程中，遇到了一些問題。一方面，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在出臺(tái)之前，沒有一部法律、行政法規(guī)對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的身份進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的登記混亂，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到限制。由于無法可依，部分農(nóng)民合作社不得不登記為協(xié)會(huì)組織，并參照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理。這在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展初期并未顯現(xiàn)出太大問題，但隨著農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大，開展農(nóng)產(chǎn)品加工成為大勢(shì)所趨，注冊(cè)登記為“行業(yè)協(xié)會(huì)”則在一定程度上影響了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這是因?yàn)?，一方面，《社?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定協(xié)會(huì)組織不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，開展商業(yè)活動(dòng)屬于不合法行為。為了正常開展商業(yè)活動(dòng)，一些合作經(jīng)濟(jì)組織只能按照企業(yè)或合伙企業(yè)注冊(cè)登記。但企業(yè)的目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，而合作社的目標(biāo)是為社員服務(wù)，兩者在組織目標(biāo)上存在著本質(zhì)區(qū)別；另一方面，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，不同合作經(jīng)濟(jì)組織之間的組織管理方式差別較大，且內(nèi)部管理人員對(duì)組織的發(fā)展模式及成員的權(quán)利、義務(wù)思考不清晰，作為合作社本質(zhì)屬性的“入社自愿、退社自由”、民主管理、按交易額返還等原則難以真正實(shí)行，從而導(dǎo)致成員流動(dòng)性較大，組織缺乏穩(wěn)定性。這不僅難以突出農(nóng)民合作社民主、平等的優(yōu)勢(shì)，而且也難以保護(hù)作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民成員的合法權(quán)利和利益。

因此，社會(huì)各界紛紛呼吁合作社立法。在這種情況下，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法列入了第十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，從2004年初法律起草工作啟動(dòng)，歷經(jīng)多次討論，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》于2006年10月31日正式頒布。從此，中國(guó)的農(nóng)民合作社第一次以合法的身份正式登上歷史舞臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)民合作社進(jìn)入了依法發(fā)展的新階段。

農(nóng)民合作社的發(fā)展現(xiàn)狀

第一，農(nóng)民合作社日益受到黨和政府的高度重視?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》正式實(shí)施以來，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視農(nóng)民合作社的發(fā)展，制訂了一系列政策文件，將農(nóng)民合作社的地位和作用提到前所未有的高度。2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，要“按照服務(wù)農(nóng)民、進(jìn)退自由、權(quán)利平等、管理民主的要求，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織”；2010年中央一號(hào)文件提出“大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，深入推進(jìn)示范社建設(shè)行動(dòng)，對(duì)服務(wù)能力強(qiáng)、民主管理好的合作社給予補(bǔ)助。各級(jí)政府扶持的貸款擔(dān)保公司要把農(nóng)民專業(yè)合作社納入服務(wù)范圍，支持有條件的合作社興辦農(nóng)村資金互助社。扶持農(nóng)民專業(yè)合作社自辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)”；2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出“農(nóng)民合作社是帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體”，要“大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織”；2016年中央一號(hào)文件提出，通過“積極培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”，發(fā)揮多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的引領(lǐng)作用，夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，并扶持農(nóng)民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社、土地股份合作社等推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)農(nóng)民增收。2016年是實(shí)施“十三五”規(guī)劃的開局之年，是全面深化改革的重要一年，國(guó)家在轉(zhuǎn)變發(fā)展理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，對(duì)農(nóng)民合作社給予較高厚望。

中國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展數(shù)量

第二，農(nóng)民合作社呈快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布和實(shí)施以后，我國(guó)農(nóng)民合作社第一次有了合法身份，隨后便進(jìn)入了快速增長(zhǎng)的發(fā)展階段。在過去的10年里，我國(guó)依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社從無到有，不斷發(fā)展壯大。截至2015年12月底，全國(guó)在工商部門注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社已超過150萬家，實(shí)際入社農(nóng)戶10090萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的42%；而2007年12月底，我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社只有2.64萬家，入社社員也只有35萬戶。短短8年里，農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量便增長(zhǎng)了57倍。

第三，農(nóng)民合作社覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。除數(shù)量快速增長(zhǎng)外，我國(guó)農(nóng)民合作社的覆蓋范圍也不斷擴(kuò)大。在農(nóng)民合作社發(fā)展初期，我國(guó)農(nóng)民合作社主要集中在種植、養(yǎng)殖等專業(yè)領(lǐng)域，但隨著農(nóng)村分工分業(yè)深化、農(nóng)民分層分化加快，農(nóng)民合作的愿望越來越強(qiáng)，合作內(nèi)容、合作層次、合作領(lǐng)域的需求更加多樣，從而推動(dòng)了農(nóng)民合作形式朝著多元化方向發(fā)展，農(nóng)機(jī)合作社、休閑旅游業(yè)合作社、土地股份合作社、社區(qū)股份合作社、金融合作社、聯(lián)合社等多種類型的農(nóng)民合作社如雨后春筍般大量涌現(xiàn)。

第四，農(nóng)民合作社對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收效果顯著。中國(guó)農(nóng)民合作社是基于客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要而自發(fā)形成，并在政府的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。無論是基于政府的角度還是農(nóng)戶的角度，中國(guó)農(nóng)民合作社設(shè)立和發(fā)展都是為了解決農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的各種問題，如減少市場(chǎng)的不確定性、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件、提供技術(shù)培訓(xùn)等，但解決這些問題的最終目標(biāo)實(shí)際上是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。實(shí)踐證明，各類農(nóng)民合作社引導(dǎo)農(nóng)戶標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，不僅通過引進(jìn)良種和先進(jìn)技術(shù)降低了農(nóng)民生產(chǎn)成本，而且通過延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、品牌化經(jīng)營(yíng)提高了產(chǎn)品附加值，增加了農(nóng)民收入。如伊藤順一等對(duì)南京市橫溪鎮(zhèn)西瓜合作社的社員和非社員的經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行了對(duì)比，發(fā)現(xiàn)合作社對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶增收效果顯著；王麗佳等利用蘋果合作社社員和非社員數(shù)據(jù)證明，加入合作社可節(jié)省980元的執(zhí)行成本和運(yùn)輸成本，并減少8.1小時(shí)的蘋果分級(jí)時(shí)間。

第五，合作社聯(lián)合社快速發(fā)展。為了適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提升合作社自我發(fā)展能力和服務(wù)社員的水平，各地采取有效措施，積極推動(dòng)合作社聯(lián)合社的發(fā)展。據(jù)農(nóng)業(yè)部初步統(tǒng)計(jì)，2011年底，我國(guó)各類農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社2140家；2013年，全國(guó)各類聯(lián)合社達(dá)到6000多家，涵蓋成員專業(yè)合作社8.4萬多家，帶動(dòng)農(nóng)戶超過560萬戶。2015年合作社聯(lián)合社繼續(xù)發(fā)展，逐漸出現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)的聯(lián)合社。從各地的發(fā)展情況來看，聯(lián)合社在推廣新品種新技術(shù)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售市場(chǎng)、滿足社員合作社對(duì)服務(wù)的多樣化需求、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、防止惡性競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮著積極作用。以湖南省隆平高科種糧合作社聯(lián)合社為例，該聯(lián)合社覆蓋7市18縣48個(gè)合作社成員，涉及入社社員18651戶，種糧面積30.7萬畝，輻射帶動(dòng)面積近20萬畝。通過使用優(yōu)良品種和新技術(shù)，開展統(tǒng)一耕種、統(tǒng)防統(tǒng)治，畝均增產(chǎn)近100公斤，每畝生產(chǎn)成本降低50多元。

農(nóng)民合作社在發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)

第一，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》覆蓋范圍窄，難以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》是一部專門針對(duì)“農(nóng)民專業(yè)合作社”的立法，而不是針對(duì)所有類型農(nóng)民合作社的立法。隨著合作需求、合作內(nèi)容、合作層次、合作領(lǐng)域的多元化發(fā)展，農(nóng)民合作社不再單單集中在種植、養(yǎng)殖等“專業(yè)”合作領(lǐng)域，新涌現(xiàn)的社區(qū)股份合作社、土地股份合作社、聯(lián)合社等合作社類型不斷突破專業(yè)合作的界限，逐漸超出《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的調(diào)整范圍。這也是2015年兩會(huì)期間，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員張曉山等30位代表聯(lián)名提出修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的重要原因。以聯(lián)合社為例，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》未涵蓋聯(lián)合社的相關(guān)內(nèi)容，雖然不少地方制定了地方性法規(guī)，對(duì)聯(lián)合社的設(shè)立運(yùn)行作出規(guī)范，但過于籠統(tǒng)，缺乏聯(lián)合社在設(shè)立條件、組織結(jié)構(gòu)、成員制度、治理結(jié)構(gòu)、盈余分配、扶持政策等方面的統(tǒng)一、權(quán)威的法律界定。

第二，大量農(nóng)民合作社發(fā)展水平低、實(shí)力弱。雖然農(nóng)民合作社在中國(guó)大地上遍地開花，但是大量的合作社的規(guī)模小、發(fā)展水平低、實(shí)力薄弱、盈利能力不高，發(fā)揮的作用也極為有限。以筆者在山東、江西、四川三省調(diào)查的109個(gè)合作社為例，這109家合作社平均注冊(cè)成員僅34人，只有11家合作社注冊(cè)成員超過100人，僅占總樣本的10%左右。在贛州某縣調(diào)查時(shí)，相鄰村莊成立了多家臍橙合作社，只有1家超過了200人，其他合作社的成員數(shù)大多在10人以下，結(jié)果出現(xiàn)了合作社之間的無序競(jìng)爭(zhēng)。

第三，農(nóng)民合作社運(yùn)作不規(guī)范。從農(nóng)民合作社的發(fā)展實(shí)踐來看，實(shí)力較強(qiáng)的合作社通常是由龍頭企業(yè)或?qū)I(yè)大戶領(lǐng)辦。龍頭企業(yè)領(lǐng)辦農(nóng)民合作社，資本占據(jù)主導(dǎo)地位，合作社本質(zhì)上是企業(yè)的原料基地，企業(yè)與農(nóng)戶之間只是單純的契約關(guān)系，龍頭企業(yè)控制著合作社的決策權(quán)和盈余分配權(quán)，農(nóng)戶只不過是企業(yè)的原料供給方，兩者并未形成“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的利益共同體；專業(yè)大戶領(lǐng)辦合作社，通常由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的大戶主導(dǎo)，為了降低交易成本，他們更愿意設(shè)立入社門檻，排斥小農(nóng)戶加入合作社，合作社不再是弱勢(shì)農(nóng)戶的聯(lián)合體。需要注意的是，即使在那些運(yùn)行情況較好的合作社中，合作社核心成員剝奪普通社員決策權(quán)的現(xiàn)象也極為普遍。合作社的重大決策權(quán)往往掌握在少數(shù)核心社員手中，在民主決策無法保證的情況下，合作社盈余按交易量返還也成為空談，成員賬戶形同虛設(shè)甚至根本沒有建立，農(nóng)戶利益被剝奪的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。更何況那些為套取國(guó)家稅收優(yōu)惠和財(cái)政扶持的“翻牌合作社”“假合作社”和“空殼合作社”？這不僅違背了合作社的基本原則，而且也阻礙了農(nóng)民合作社的可持續(xù)發(fā)展。

供銷合作社在帶動(dòng)農(nóng)民合作社健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用

第一，依托供銷合作社優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)民合作社發(fā)展實(shí)力。據(jù)中華全國(guó)供銷合作總社公布的數(shù)據(jù)，2015年末，供銷合作社系統(tǒng)組織興辦各類農(nóng)民專業(yè)合作社147297個(gè)，比上年增長(zhǎng)28.84%，入社農(nóng)戶1405.8萬戶，社均成員95戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)社均成員66戶的平均水平，帶動(dòng)輻射能力不斷增強(qiáng)。通過有機(jī)、綠色、無公害等認(rèn)證的專業(yè)合作社達(dá)33634個(gè)。其中，通過有機(jī)認(rèn)證的有3346個(gè)、通過綠色認(rèn)證的9446個(gè)、通過無公害認(rèn)證的20842個(gè)；擁有產(chǎn)品注冊(cè)商標(biāo)的專業(yè)合作社14272個(gè)，占全部專業(yè)合作社的9.7%。供銷合作社利用其獨(dú)特的資源，在提高農(nóng)民合作社發(fā)展實(shí)力方面發(fā)揮著應(yīng)有的作用。這是因?yàn)檗r(nóng)民組建合作經(jīng)濟(jì)組織，主要是為了解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供給和農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，而供銷合作社在解決農(nóng)民的“購(gòu)銷”問題上具有其他組織無法替代的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是覆蓋全國(guó)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)資經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)。供銷合作社領(lǐng)辦的合作社可以充分利用供銷合作社的網(wǎng)絡(luò)資源，不僅能買到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的農(nóng)資，也能有效地解決農(nóng)產(chǎn)品的銷售問題。二是關(guān)系資源。供銷合作社作為政府和農(nóng)民聯(lián)系的紐帶，不但具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且發(fā)揮著類似政府部門的組織協(xié)調(diào)職能。通過與相關(guān)行政部門的協(xié)調(diào)，為合作社爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目資源。實(shí)踐證明，供銷合作社在促進(jìn)農(nóng)民合作社快速發(fā)展、提高農(nóng)民合作社發(fā)展實(shí)力中扮演著極為重要的角色。

第二，供銷合作社領(lǐng)辦農(nóng)民合作社更易于合作社規(guī)范發(fā)展。從各地的實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，基層供銷合作社已成為引領(lǐng)農(nóng)民合作社朝規(guī)?；?、規(guī)范化發(fā)展的主力軍。供銷合作社領(lǐng)辦的農(nóng)民合作社同其他主體領(lǐng)辦的合作社存在