檢察業(yè)務管理的域外考察與實證研究

李智雄　梁偉棟

摘 要 作為完善檢察監(jiān)督體系、提升法律監(jiān)督能力的重要工作，我國的檢察業(yè)務管理與美國、德國的相關檢察業(yè)務管理制度存在某種共通之處。本文在分析我國檢察業(yè)務管理制度存在問題的基礎上，通過考察、借鑒域外相關制度，在檢察文化、精細化、規(guī)范化、信息化等諸方面提出了完善檢察業(yè)務管理的路徑。

關鍵詞 檢察業(yè)務管理 域外考察 法律監(jiān)督

作者簡介：李智雄，武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院檢察長；梁偉棟，武漢市蔡甸區(qū)人民檢察院干警。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.236

當前，全國檢察機關高度重視檢察管理工作。曹建明檢察長在第十四次全國檢察工作會議上指出，在司法體制改革過程中要進一步健全執(zhí)法管理、隊伍管理和保障管理機制，提高檢察管理科學化水平。檢察工作面臨許多管理瓶頸，而檢察業(yè)務管理工作直接影響到檢察工作的科學發(fā)展。

檢察業(yè)務管理是檢察機關依法履行法律監(jiān)督職能所開展的各項業(yè)務工作，主要包括刑事檢察、職務犯罪偵查預防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察、人民監(jiān)督員、檢察委員會、檢察理論與應用研究、案件管理等多項業(yè)務工作。 就檢察業(yè)務工作實踐而言，執(zhí)法辦案是核心，也就是曹建明檢察長在第十四次全國檢察工作會議上提出的檢察監(jiān)督體系，除此之外，還有綜合性檢察業(yè)務工作。它雖然不辦理具體案件，但為執(zhí)法辦案提供智力支持和專業(yè)化協(xié)作，比如檢察委員會工作、檢察理論與應用研究工作、檢察統(tǒng)計工作、檔案人事工作。因此，檢察業(yè)務管理除了對執(zhí)法辦案的管理之外，還包括對綜合性檢察業(yè)務工作的管理。當前，武漢市檢察院黨組提出“武漢檢察工作在全國副省級城市檢察機關中進入前列”的目標，即法律監(jiān)督工作實現從量變到質變，讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，在提高檢察業(yè)務管理工作硬實力的同時，提高檢察業(yè)務管理工作的軟實力，因而在檢察工作實踐中，分析和借鑒域外相關制度，加強檢察業(yè)務管理工作的理論研究與實證研究，顯得尤為重要。

一、檢察業(yè)務管理域外相關制度的考察

（一）美國檢察業(yè)務管理

美國現代檢察業(yè)務管理制度產生于20世紀70年代，是經歷了長期的探索而形成的，主要有以下一些相對科學、完善的制度。

1.訴前審查制。訴前審查制是指案件在正式決定起訴前由經驗較少、對辦案政策把握不準的檢察官助理先行審查，以理清各種各樣的證據，確定案件的嚴重性，并建議以適當的罪名進行起訴。 進行訴前審查的目的在于為有限的資深檢察官挑選哪些案件可以起訴，哪些案件不能起訴。審查人員的經驗使他們能夠判斷證據的力度，而且能使起訴反映有關辦案政策。

2.撤訴減訴審批制。撤訴減訴審批制是指出庭訴訟的檢察官，為了達到辯訴交易而撤訴或減少某項指控時要經過批準的一項制度。這是對美國檢察官起訴自由裁量權的限制。審批撤訴或減少控訴由出庭訴訟部門的主管人員負責。出庭訴訟的檢察官助理希望減少被告人罪責以進行辯訴交易時，必須向自己部門領導遞交一份申請書，并列明自己的理由。

3.持續(xù)跟蹤起訴機制。分段流水作業(yè)是美國檢察官傳統(tǒng)的辦案方式，20世紀70年代中期實行起訴方式改革以來，執(zhí)法協(xié)助管理局資助開發(fā)并推廣了持續(xù)跟蹤起訴方式。這種方式要求一個案件由一個或幾個檢察官助理從頭到尾，除非特殊情況，案件處理完畢之前不能換人。持續(xù)跟蹤起訴的優(yōu)點在于，一個檢察官助理持續(xù)跟蹤起訴一宗案件可能收集到更多證據，有利于控制辯訴交易。

4.案件管理信息系統(tǒng)。無論實行訴前審查制、撤訴減訴審批制，還是實行持續(xù)跟蹤起訴方式，都關系到對案件嚴重性評估。通過翻閱案件來評估案件嚴重性是一種比較笨拙的做法。為了提高案件評估質量和效率，案件管理信息系統(tǒng)應運而生，而且得到執(zhí)法協(xié)助管理局的大力推廣。案件信息管理系統(tǒng)是一種計算機評估系統(tǒng)，這種系統(tǒng)包括被告人資料、檢察官助理所辦的所有案件、案件在不同的起訴環(huán)節(jié)所受到的處理，等等。

（二）德國檢察業(yè)務管理

在德國，檢察機關附設在法院系統(tǒng)內部。其檢察業(yè)務管理制度主要是以下兩種：

1.檢察長對案件的直接管理制度。檢察長負責根據當事人名字的字母分配案件，監(jiān)督本院檢察官履行職責。每名檢察官有權決定自己承擔的案件，決定是否起訴。但是檢察長對于檢察官辦理的案件可以行使接管權和轉移權。實踐中，檢察長和檢察官如果對某一案件是否起訴發(fā)生分歧，需要進一步了解情況，和檢察官會談，爭取達成共識。如果檢察官仍然不能接受檢察長的建議，檢察長有權把案卷調走。從法律上講，檢察長可以將案件交給其他檢察官辦理，但事實上，如果其他檢察官與檢察長意見仍然存在分歧，檢察長就必須自己辦理。因此，實踐中檢察長行使接管權和轉移權的情況非常少。

2.辦理案件專業(yè)分工制度。對于特別專業(yè)的案件集中到特定的科辦理。比如勞動保護案件、醫(yī)事訴訟案件、與外國刑事事務往來的案件等大大小小26類。專設的少年科負責處理未成年犯罪案件和少年保護案件，還要指定少年檢察官專門處理。

二、檢察業(yè)務管理存在的突出問題

長期以來，我國檢察機關形成了以行政審批、集體負責為主要特征的辦案機制，管理過程行政化的特點十分明顯。同時，檢察業(yè)務管理普遍建立以部門條線管理為核心的管理方式，上下級檢察院以部門為條線形成業(yè)務上的指導和監(jiān)督關系，最高人民檢察院和上級人民檢察院所設置的檢察業(yè)務部門對下級檢察院相應設置的檢察業(yè)務管理部門實行業(yè)務管理上的對口指導。因而，這反映在檢察業(yè)務管理實踐中，檢察業(yè)務管理存在條線化、數量化與簡單化等一些突出問題。

（一）對檢察業(yè)務管理的認識不足

對檢察業(yè)務管理的認識不足主要體現為深度和廣度兩個方面 ：

1.對檢察業(yè)務管理的深度認識不足。管理者大都不能從管理學的基本原理、基本規(guī)律和基本的方式方法技巧來認識檢察業(yè)務管理。檢察業(yè)務管理仍然停留在傳統(tǒng)的自發(fā)、自為和經驗化的管理階段。雖然形成了一些管理經驗或模式，但鮮有運用具有管理學理論依據的結論取代那些流行的、經驗式的、不假思索就接納的觀念。

2.對檢察業(yè)務管理的廣度或范疇認識不足。管理的基本職能包括計劃、組織、控制和決策。然而，對檢察業(yè)務管理的認識大都局限于實現管理的控制職能，即對案件質量如何實現監(jiān)督控制，而忽視實現管理的計劃、組織和決策職能。

（二）檢察業(yè)務管理沒有形成科學化的管理體系

目前，檢察業(yè)務管理的專業(yè)性不強，主要是經驗式的管理，依靠管理者的個人經驗和主觀認識，而不是依據流程規(guī)則、質量標準、行為準則或業(yè)務管理機制實施管理。業(yè)務管理的風格因領導者而異，業(yè)務領導一換，業(yè)務管理的思路和風格也相應轉變。因此，管理工作缺乏足夠的穩(wěn)定性。這一現象源于科學化的管理體系?！皺z察機關沒有真正形成一套完整、科學且符合檢察發(fā)展規(guī)律的管理理論及實踐體系，從而也無法形成普遍適用的質量管理體系?！?這種管理存在的問題主要表現如下：

1.從管理的階段上看，注重結果管理，忽視過程管理，對案件質量的事前預測、事中校正等救濟功能發(fā)揮得不夠。不能有效預防不規(guī)范執(zhí)法行為的發(fā)生。

2.從管理的性質上看，過于注重行政化管理，忽視司法屬性。主要是靠管理者的行政權力，隨意性大，管理的質量、力度取決于管理者個人的素質。

3.從管理的表現形式上看，注重線性管理，忽視橫向制約及現代管理民主化的基本要求。線性管理強，不利于檢察機關法人治理模式的形成。

4.從管理的主體上看，缺乏統(tǒng)一的專門管理主體，分散的管理主體是“各管一塊、各自為政、各行其是”。

5.從管理的結果上看，錯案責任追究難以到位。使錯案責任追究制度加強案件管理、提高案件質量的作用得不到有效發(fā)揮。

（三）分散式的業(yè)務管理模式缺乏銜接、配合

目前，檢察業(yè)務管理的職權分散，橫向管理較弱，不利于業(yè)務部門之間的橫向溝通與協(xié)作。檢察機關一直沿襲檢察業(yè)務部門分散、條塊管理的傳統(tǒng)方式，各業(yè)務部門自成一體，互不統(tǒng)屬，自己管理自身檢察事務。 但各業(yè)務部門在業(yè)務上又必須相互銜接、相互監(jiān)督。一個案子從受理舉報到公訴，要經過多個環(huán)節(jié)，但卻沒有一個業(yè)務部門能全面了解、掌握案件的具體行蹤，也沒有一個業(yè)務部門能出面協(xié)調各部門產生的工作沖突，各部門常常相互推諉、相互牽制，缺乏配合而不利于整合資源形成辦案合力。

（四）檢察業(yè)務管理的監(jiān)督控制不到位

檢察業(yè)務管理的控制職能實現不佳。其主要表現在以下兩個方面：

1.檢察機關內部監(jiān)督制約力度不足。檢察機關內部監(jiān)督制約主要體現為兩個方面。一個方面是檢察長（檢察委員會）、副檢察長、部門負責人實施的逐層監(jiān)督；另一方面是檢察業(yè)務職能部門之間實施的雙向制約。對于前者，因為管理者的精力有限，并且管理過程中信息傳遞損耗大，所以，作為最高管理者檢察長實施的監(jiān)督十分有限。對于后者，一些情形是職能部門之間礙于情面或基于共同利益而重配合輕制約，一些情形是各職能部門基于部門利益而由職能制約演化成為工作掣肘，都不能起到好的監(jiān)督效果。

2.檢察業(yè)務管理的信息化程度不高。雖然檢察業(yè)務管理的大信息化平臺初步建立，比如，普遍建立的三級主干線網、機要通道和統(tǒng)一業(yè)務應用軟件，但是，如何運用信息 實施業(yè)務管理，方式方法仍然沒有探索出來。與美國相比，美國檢察工作信息化管理能夠達到將每一類案件司法實踐所采用的司法政策都錄入數據庫，我們信息化水平仍然太低，更多層面是表面化的信息化管理，而不是實質化的信息化管理。

三、檢察業(yè)務管理的域外借鑒

結合上述對美國和德國檢察業(yè)務管理的考察分析，并基于我國現階段檢察業(yè)務管理工作存在的突出問題，我們可以借鑒域外檢察業(yè)務管理一些好的經驗做法。

（一）美國檢察業(yè)務管理制度的借鑒

1.訴前審查制度表明美國在案件審查起訴時實行分工和分流。分工是指簡單案件交由資歷淺、經驗少的檢察官助理審查，疑難復雜案件交由資歷深、經驗豐富的檢察官助理審查。分流是指先由資歷淺、經驗少的檢察官助理分流不夠起訴條件的案件，將重大疑難復雜案件交由資歷深、經驗豐富的檢察官助理審查。我國沒有實行這樣嚴格意義上的分工與分流制度，即使現在實行的司法責任制改革，也只是輪案和分案制。這一點值得我們的案件管理工作借鑒。案件統(tǒng)一受理之后，案件管理中心要根據一定的規(guī)則，對案件進行分工和分流。

2.持續(xù)跟蹤起訴制度能夠有效整合檢察工作資源，對案件的處理不因人而異。但是美國檢察機關不存在上下監(jiān)督關系，上下兩審法院也不存在審判監(jiān)督關系；我國檢察機關上下級之間是監(jiān)督關系，上下兩審法院也存在審判監(jiān)督關系。因此，如果上下兩審由同一名檢察官負責，就不符合上下兩級檢察機關監(jiān)督關系。

3.美國也采用行政審批的管理模式來約束檢察業(yè)務決定權。比如撤訴減訴審批制是針對美國檢察官自由裁量權的任意性太大和檢察官辦公室管理不力，檢察官助理普遍作出違反辦案制度的決定的現狀而設計的。因而，我國當前正在進行的司法責任制改革，也應明確檢察機關司法辦案人員的權限劃分，做好檢察機關司法責任制改革綜合配套制度工作，從而約束檢察業(yè)務決定權的隨意性。

4.美國案件信息管理系統(tǒng)覆蓋面廣、整合的信息容量豐富，既有程序方面的，也有實體方面的，既有法律適用方面的，也有刑事起訴政策方面的。然而，我國雖然也嘗試建立檢察信息管理系統(tǒng)，但與美國相比，存在著信息不夠集中和分散的突出的問題。

（二）德國檢察業(yè)務管理制度的借鑒

1.檢察長雖然直接管理案件，但是對檢察官獨立辦案仍然有一定的保障。對于案件的處理，檢察官可以不必服從檢察長的意志。但檢察長可以通過調卷、轉移或者親自辦理的形式，在案件處理上貫徹自己的意志。我們現在正在實行的司法體制改革，也正在進一步增強檢察官辦案的獨立性。

2.以案件類型實施專業(yè)化分工對我們具有借鑒意義。我國是以檢察權的不同職能實施初級分工，但在同一職能部門內部仍然可以借鑒德國的做法，可以以案件類型實施初級分工。

四、我國檢察業(yè)務管理的完善

檢察業(yè)務管理一定要根植于有中國自身特色的檢察制度，一定要根植于中國特色的政治制度、法律制度和經濟基礎，一定要根植于中國特色的檢察工作實踐。曹建明檢察長在第十四次全國檢察工作會議上指出，要全面抓好檢察業(yè)務工作，在創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念引領下，堅持以司法辦案為中心，找準檢察機關服務經濟社會發(fā)展大局的切入點和著力點，提高法治化水平，促進公平正義，以深化司法改革為動力，忠實履行憲法法律賦予的職責，推動中國特色社會主義檢察制度更加成熟定型。因而我們要在借鑒域外檢察業(yè)務管理的相關經驗上，直面檢察業(yè)務管理實踐中存在的突出問題，對我國的檢察業(yè)務管理進行如下的完善：

（一）檢察業(yè)務管理要向全面和深入的方向發(fā)展

當前，受制于對檢察業(yè)務管理認識的局限，檢察業(yè)務管理在實踐中主要局限于實現管理控制職能的領域開展，而對涉及實現管理計劃、組織和決策職能的管理活動鮮有涉及。因此，檢察業(yè)務管理要向走向全面和深入，檢察業(yè)務計劃管理、組織管理和決策管理要付諸實踐，檢察業(yè)務控制管理也要進一步走向深入。

（二）檢察業(yè)務管理要向強化過程控制方向發(fā)展

實施檢察業(yè)務管理就是要強化內部監(jiān)督。如前所述，已有強化內部監(jiān)督的方式效果欠佳，層級監(jiān)督的方式信息損失大、效率低，職能部門相互制衡的方式又容易演化成形式主義或工作掣肘。只要強化過程管理、執(zhí)法過程規(guī)范，案件就不會出太大的差錯。因此，強化過程控制是突破當前檢察業(yè)務管理內部監(jiān)督困境的有效方法。從某種意義上講，美國檢察業(yè)務管理的訴前審查制度、持續(xù)跟蹤起訴制度，也是強化過程控制。

（三）檢察業(yè)務管理要向強化橫向管理方向發(fā)展

過去檢察業(yè)務管理“縱強橫弱”，重視上下級縱向的監(jiān)督，忽視橫向的各職能部門之間的協(xié)調管理。顯然，通過繼續(xù)強化縱向上下級的監(jiān)督對于強化業(yè)務管理的功能潛力十分有限。當前，我們普遍成立案件管理中心，其中一項主要職能就是協(xié)調執(zhí)法辦案中各部門的關系，通過強化橫向管理的弱項，達到強化檢察業(yè)務管理的目標。

（四）檢察業(yè)務管理要向加強檢察文化建設方向發(fā)展

增強檢察業(yè)務管理的活力和張力，就要以檢察文化建設為著力點增強檢察“軟實力”的建設。因而，要堅持把鑄造檢察職業(yè)精神作為檢察文化建設的首要任務，激發(fā)檢察文化的內生動力，強化教育引導，增強全體檢察人員的理論共識和感情認同。突出檢察干警在文化建設中的主體作用，引導干警把檢察文化核心理論深度融合入檢察工作，指導日常工作，讓檢察文化成為自己工作的內在精神指導，潛移默化將檢察文化滲入到檢察業(yè)務管理工作中來。持續(xù)推進檢察文化建設和學習型組織建設，通過搭建“創(chuàng)建講壇”、“青年干警讀書會”等形式多樣的文化建設載體，提升廣大檢察人員人文素質和文化修養(yǎng)，樹立“終身學習、終身受用”的理念，夯實檢察文化繁榮發(fā)展的基礎。各級檢察機關要以品牌建設為依托，發(fā)揮主觀能動性，結合自身文化優(yōu)勢，挖掘、培育、升華有特色的檢察文化品牌。

（五）檢察業(yè)務管理要向規(guī)范化方向發(fā)展

檢察業(yè)務管理由經驗化走向規(guī)范化，源于規(guī)范化對于管理者和被管理者的重要意義。建立檢察業(yè)務規(guī)范化管理機制，能增加管理者的管理跨度，方便管理者管理，從而提高管理效能；另外，規(guī)范化管理標準為被管理的檢察干警提供了工作標準和努力方向，能夠增強干警遵守規(guī)范嚴格執(zhí)法的自覺性。

（六）檢察業(yè)務管理要向精細化方向發(fā)展

檢察業(yè)務管理要進一步走向精細化，逐步實施精細化的過程化和制度化控制。檢察業(yè)務管理的實體標準和程序標準要日益豐富和清晰。當然，基于管理效益原則，沒有必要將每項業(yè)務工作的每一個環(huán)節(jié)、每個步驟都置于制度和規(guī)范的控制下，應當以管理成本和管理收益的原理，來衡量管理制度化和規(guī)范化的程度。

（七）檢察業(yè)務管理向信息化的方向發(fā)展

檢察業(yè)務管理實施過程控制與信息化緊密結合。在辦案過程中充分運用網絡、多媒體等現代科技手段，對辦案過程實施全方位的監(jiān)督控制。同時，要以信息化促進檢察業(yè)務管理的公開，以檢察業(yè)務管理為抓手強化檢察公共關系建設，以主動、坦誠的姿態(tài)與社會各界溝通，贏得最廣泛的理解和支持。另外，檢察業(yè)務管理信息化是趨勢，但不能是為了信息化而信息化，信息化必須與執(zhí)法辦案需要緊密結合，必須為執(zhí)法辦案提供便利，必須為執(zhí)法辦案的管理工作提供便利。

（八）檢察業(yè)務管理向法治化的方向發(fā)展

檢察業(yè)務管理的最終出發(fā)點和落腳點就是提高檢察機關的法治化水平。因而，在檢察業(yè)務管理工作中要強化法治思維，全面提升法律監(jiān)督能力和司法公信力。以恪守法律為基石構建程序規(guī)范的檢察業(yè)務管理法治思維，以權利本位為導向構建人權保障的檢察業(yè)務管理法治思維，以社會正義為價值構建客觀公正的檢察業(yè)務管理法治思維，以民眾參與為目標構建接受監(jiān)督的檢察業(yè)務管理法治思維，在檢察業(yè)務管理工作實踐中不斷提升運用法治思維解決問題的能力。

注釋：

馮中華.檢察管理論.中國檢察出版社.2010.28.

羅昌平、王喜娟.檢察業(yè)務管理理論與實務.上海人民出版社.2008.52-55，60-67.

郭國謙.創(chuàng)新案件質量管理機制的思考.中國檢察論壇.2004（8）.

農中校.檢察業(yè)務管理模式評析.國家檢察官學院學報.2007（4）.

常本勇.人民檢察院規(guī)范化管理體系實施案例.中國計量出版社.2011.

上級院對下級院的定期執(zhí)法檢查也多礙于情面流于形式，也是造成檢察機關內部監(jiān)督制約力度不足的原因之一。

羅昌平.檢察工作發(fā)展與機制研究.中國檢察出版社.2012.214-233.