南極海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際法依據(jù)辨析

陳　力(復(fù)旦大學(xué)　法學(xué)院，上?！?00438)

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南極海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際法依據(jù)辨析

陳力
(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海200438)

【摘要】南極海洋保護(hù)區(qū)是南極國(guó)際治理中的最新議題。2009年英國(guó)提議的南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)獲準(zhǔn)設(shè)立。近年來，圍繞美國(guó)與新西蘭提議的羅斯海保護(hù)區(qū)以及法國(guó)、澳大利亞和歐盟等提議的東南極保護(hù)區(qū)建議，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(CCAMLR)成員方就新的南極海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理展開了新一輪的利益角逐與政治博弈。爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于南極海洋保護(hù)區(qū)的合法性、必要性與可行性等問題，集中反映了國(guó)際社會(huì)在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與合理利用、人類當(dāng)代利益與后代利益、糧食安全與可持續(xù)發(fā)展等合法利益之間的平衡與取舍。作為聯(lián)合國(guó)海洋法公約、生物多樣性公約的成員國(guó)以及南極國(guó)際治理的重要參與者，我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分利用CCAMLR協(xié)商一致的決策機(jī)制，積極參與南極海洋保護(hù)區(qū)這一新的南極治理規(guī)則的制定，努力引導(dǎo)其朝著有利于維護(hù)南極條約體系穩(wěn)定以及我國(guó)南極重大利益的方向發(fā)展。目前，我國(guó)應(yīng)將談判重心從南極MPA設(shè)立的合法性轉(zhuǎn)向其設(shè)立與管理的科學(xué)性與必要性，以CCAMLR確立的“生態(tài)系統(tǒng)方法”、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法”以及“最佳科學(xué)依據(jù)”為依托，在利益平衡基礎(chǔ)上完善現(xiàn)有提案;同時(shí)，在加大南大洋科考力度的前提下，適時(shí)選取具備保護(hù)價(jià)值的海域，提出我國(guó)的南極MPA提案，從而維護(hù)我國(guó)在南極條約體系中的核心利益與大國(guó)地位。

【關(guān)鍵詞】海洋保護(hù)區(qū)海洋法公約南極條約體系《養(yǎng)護(hù)公約》或《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》CCAMLR《總體框架》

◎本文系作者主持的國(guó)家海洋局極地考察辦公室2014年中國(guó)極地軟科學(xué)研究項(xiàng)目“南極保護(hù)區(qū)研究”、國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)南極權(quán)益維護(hù)的法律保障研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):11BFX141)以及中國(guó)極地中心極地權(quán)益項(xiàng)目“英國(guó)的南極政策與法律”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào): QY201501－04)的階段性成果。作者特別感謝國(guó)家海洋局極地考察辦公室的指導(dǎo)與支持。

自2009年世界首個(gè)公海保護(hù)區(qū)——南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)——建立以來，南極海洋保護(hù)區(qū)(Antarctic Marine Protected Area，簡(jiǎn)稱南極MPA)就成為南極國(guó)際治理中的最新議題。圍繞南極海洋保護(hù)區(qū)的建立與管理，南極條約體系中的主要國(guó)家展開了新一輪的利益角逐與政治博弈。爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于南極海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立與管理的合法性、必要性及可行性等問題，集中反映了國(guó)際社會(huì)在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與合理利用、人類當(dāng)代利益與后代利益、糧食安全與環(huán)境保護(hù)等合法利益之間的平衡與取舍。本文將以海洋保護(hù)區(qū)的產(chǎn)生與發(fā)展為線索，全面梳理和分析南極海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際法依據(jù)及其特征，揭示目前南極海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管理現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，從國(guó)際法依據(jù)的充分性、設(shè)立南極MPA的必要性與可行性以及利益平衡等視角探討南極海洋保護(hù)區(qū)的合法性問題。

一、海洋保護(hù)區(qū)的由來及界定

海洋保護(hù)區(qū)這一概念和用語于1962年在美國(guó)西雅圖舉行的“國(guó)家公園世界大會(huì)”(the World Conference of National Parks)上被首次提出。但早在1925年，美國(guó)在阿拉斯加州的冰川灣(Glacier Bay)就設(shè)立了首個(gè)正式MPA，10年后，杰斐遜堡國(guó)家紀(jì)念地(Fort Jefferson Reserve)在美國(guó)佛羅里達(dá)州設(shè)立，將更早的關(guān)于內(nèi)陸環(huán)境資源養(yǎng)護(hù)的概念延伸至海洋生態(tài)系統(tǒng)。①Gabriela Weber de Morais，Achim Schluter，Marco Verwei，j“Can Institutional Change Theories Contribute to the Understanding of Marine Protected Areas?”Global Environmental Change 31 (2015) : 155．隨著國(guó)際環(huán)境法與國(guó)際海洋法的不斷發(fā)展以及保護(hù)海洋生物多樣性理念的日益深入，近年來海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量大幅增加。1970年，全球只有27個(gè)國(guó)家設(shè)立了118個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，到1994年，全世界已經(jīng)擁有了1300余個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，而截至2010年，各類海洋保護(hù)區(qū)總數(shù)已接近5900個(gè)。②另據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年，全球海洋保護(hù)區(qū)總數(shù)為5045個(gè)。MPA數(shù)量的穩(wěn)步增長(zhǎng)與《濕地公約》(RAMSAR)保護(hù)地球濕地以及IUCN支持實(shí)施MPAs的倡議有著正相關(guān)聯(lián)系。See Gabriela Weber de Morais，Achim Schluter，Marco Verwei，j“Can Institutional Change Theories Contribute to the Understanding of Marine Protected Areas?”Global Environmental Change 31 (2015) : 155．不過，盡管海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量迅猛增加，但其總面積尚不到全球海洋面積的2%，其中絕大部分為國(guó)家管轄海域內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)，真正意義上的公海保護(hù)區(qū)僅有南極的南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)。此外，在過去的幾十年中，意識(shí)到海洋環(huán)境保護(hù)的重要性，國(guó)際社會(huì)通過了大量的國(guó)際公約、國(guó)際協(xié)定以及不具有法律效力的國(guó)際性規(guī)范文件以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，部分直接或間接涉及到海洋保護(hù)區(qū)問題。

不同管理主體(Administrative bodies)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)提出不同的表達(dá)或含義，即使使用相同的術(shù)語(Term)，也可能具有完全不同的設(shè)立目標(biāo)、管理規(guī)則和法律地位。③Susanna M．Grant，“The Applicability of International Conservation Instruments to the Establishment of Marine Protected Areas in Antarctica，”O(jiān)cean＆Coastal Management 48 (2005) : 783．有些定義將其看作是純粹的水域保護(hù)區(qū)，也有一些包括一定陸地區(qū)域的海岸帶保護(hù)區(qū);有些是嚴(yán)格的海洋自然保護(hù)區(qū)，也有些是不同類型的海洋管理區(qū)。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的定義是:“任何通過法律程序或其他有效方式建立的，對(duì)其中部分或全部環(huán)境進(jìn)行封閉保護(hù)的潮間帶或潮帶陸架區(qū)域，包括其上覆水體及相關(guān)的動(dòng)植物群落、歷史及文化屬性?！雹芨窭锥蚰罚畡P勒著，周秋麟、周通、張軍譯:《海洋自然保護(hù)區(qū)指南》，北京:海洋出版社，2008年，第12頁。1988年，在哥斯達(dá)黎加舉行的IUCN第17屆全會(huì)通過決議，明確了海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)在于:“通過創(chuàng)建全球海洋保護(hù)區(qū)代表系統(tǒng)，并根據(jù)世界自然保護(hù)的戰(zhàn)略原則，通過對(duì)利用和影響海洋環(huán)境的人類活動(dòng)進(jìn)行管理，來提供長(zhǎng)期的保護(hù)、恢復(fù)、明智的利用、理解和享受世界海洋遺產(chǎn)?！雹軮UCN，Resolution 17．38 of the 17thgeneral assembly of the IUCN，San Jose，Costa Rica，1－10 February 1988(Gland，Switzerland，Cambridge，UK，1988)．海洋保護(hù)區(qū)可以禁止進(jìn)入，或限制相關(guān)活動(dòng)，也可以進(jìn)行有規(guī)制的活動(dòng)或加以利用。1992年《生物多樣性公約》(以下簡(jiǎn)稱CBD)是對(duì)保護(hù)區(qū)(涵蓋海洋保護(hù)區(qū))做出明確定義的具有法律約束力的國(guó)際條約。作為公約意義上保護(hù)“生物多樣性”⑥CBD將“生物多樣性”定義為“是指所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體;這包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性”。的手段之一，保護(hù)區(qū)被視為“就地養(yǎng)護(hù)”⑦CBD第2條分別界定了“移地養(yǎng)護(hù)”(ex situ conservation)與“就地養(yǎng)護(hù)”(in situ conservation)。其中，“移地養(yǎng)護(hù)”是指將生物多樣性的組成部分移到它們的自然環(huán)境之外進(jìn)行保護(hù);而“就地養(yǎng)護(hù)”則指保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然生境以及維護(hù)和恢復(fù)物種在其自然環(huán)境中有生存力的群體;對(duì)于馴化和培植物種而言，其環(huán)境是指它們?cè)谄渲邪l(fā)展出其明顯特征的環(huán)境。的重要措施，“指一個(gè)劃定地理界限、為達(dá)到特定保護(hù)目標(biāo)而指定或?qū)嵭泄苤坪凸芾淼牡貐^(qū)”。⑧《生物多樣性公約》第2條。因此，CBD定義的保護(hù)區(qū)因其保護(hù)的對(duì)象(陸地生態(tài)系統(tǒng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)以及其他水域生態(tài)系統(tǒng))不同，又可分為陸地保護(hù)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)或水域保護(hù)區(qū)等。在實(shí)踐中，沿海國(guó)通常根據(jù)IUCN的定義，并結(jié)合各自的實(shí)際情況，采用不同的海洋保護(hù)區(qū)定義。目前，我國(guó)海洋管理部門和大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可的海洋保護(hù)區(qū)的定義是:“以海洋自然環(huán)境和自然資源保護(hù)為目的，依法把包括保護(hù)對(duì)象在內(nèi)的一定面積的口岸、河口、島嶼、濕地或海域劃出來，進(jìn)行特殊保護(hù)和管理的地區(qū)?！雹嵛覈?guó)海洋保護(hù)法將海洋保護(hù)區(qū)分為海洋自然保護(hù)區(qū)與海洋特別保護(hù)區(qū)兩類。參見《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第22、23條。

二、一般國(guó)際法在南極海洋保護(hù)區(qū)的適用

(一)一般國(guó)際法有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)定

南極條約體系(簡(jiǎn)稱ATS)之外與海洋保護(hù)議題相關(guān)的國(guó)際公約及規(guī)范性文件數(shù)量龐大，①例如，具有法律約束力的全球性公約包括1946年通過的《國(guó)際捕鯨公約》(International Convention for the Regulation of Whaling)第6條第1款; 1948年《國(guó)際海事組織公約》(Convention on the International Maritime Organization)及《防止船舶傾廢公約》(MARPOL)附件1與附件5; 1971年《關(guān)于特別是水禽生境的國(guó)際重要濕地公約》(《拉姆薩爾公約》Convention on Wetlands of International Importance Especially as Wildfowl Habitat)第4條; 1972年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage) ; 1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(LOS Convention) ; 1992年《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity)以及一些國(guó)際軟法文件。如1995年針對(duì)CBD行動(dòng)項(xiàng)目Jakarta Mandate on the Conservation and Sustainable Use of Marine and Coastal Biodiversity; 2002年《可持續(xù)發(fā)展世界峰會(huì)執(zhí)行計(jì)劃》(World Summit for Sustainable Development WSSD Plan of Implementation) ;《21世紀(jì)議程》第17章; 2002年《聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于海洋與海洋法決議》等。但就締約國(guó)數(shù)量及其影響力、公約的綜合性以及與南極海洋保護(hù)區(qū)的直接相關(guān)性而言，1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《海洋法公約》或UNCLOS)、1992年《生物多樣性公約》以及世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)(以下簡(jiǎn)稱WSSD)的規(guī)范性文件最為重要。此外，作為非政府組織IUCN有關(guān)保護(hù)區(qū)的界定與分類也具有重要的指導(dǎo)意義。這也可以從作為南極海洋保護(hù)區(qū)迄今為止最為重要的法律文件——2011年通過的《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》(以下簡(jiǎn)稱《總體框架》)——中得到印證?！犊傮w框架》在其序言和第1條中明確了建立南極海洋保護(hù)區(qū)的一般國(guó)際法依據(jù)，包括WSSD決議、②《總體框架》序言第一段:“WSSD在2012年前建立代表性MPAs的決定。”IUCN關(guān)于保護(hù)區(qū)的分類、③《總體框架》序言第十段:“整個(gè)公約區(qū)域?qū)儆贗UCN第四類海洋保護(hù)區(qū)?！卑?lián)合國(guó)《海洋法公約》在內(nèi)的國(guó)際法④《總體框架》第一條:“CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立與實(shí)施應(yīng)符合包括聯(lián)合國(guó)海洋法公約在內(nèi)的國(guó)際法規(guī)定?！币约啊渡锒鄻有怨s》。⑤《總體框架》序言第一段規(guī)定南極海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立目標(biāo)是“養(yǎng)護(hù)CCAMLR海域的海洋生物多樣性”。由于南極海域的特殊法律地位，⑥關(guān)于南極海域法律地位問題的深入分析，參見陳力:《論南極海域的法律地位》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版) 2014年第5期。擬議中的南極MPA可能涵蓋不存在主權(quán)爭(zhēng)議的次南極大陸島嶼所屬國(guó)管轄范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)，以及存在潛在爭(zhēng)議的“公海保護(hù)區(qū)”。

1．1982年聯(lián)合國(guó)《海洋法公約》

作為規(guī)范海洋問題最重要的國(guó)際法，《海洋法公約》界定了主權(quán)國(guó)家的基本海洋權(quán)利，并確立了有關(guān)海洋劃界，沿海國(guó)對(duì)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架享有的主權(quán)權(quán)利、公海自由以及國(guó)際海底區(qū)域等基本法律制度。在《海洋法公約》規(guī)定的公海自由中，除了航行自由與飛越自由以外，其他自由包括與海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)的捕魚自由與科學(xué)考察自由都受到公約自身及一般國(guó)際法的限制，例如公約強(qiáng)調(diào)各國(guó)負(fù)有保護(hù)海洋環(huán)境、養(yǎng)護(hù)海洋自然資源以及為達(dá)上述目標(biāo)而開展國(guó)際合作的義務(wù)。不過《海洋法公約》中并未出現(xiàn)“海洋保護(hù)區(qū)”的概念，這與公約醞釀形成于1970年代，保護(hù)區(qū)尚未成為海洋保護(hù)與管理的主要手段有關(guān)。針對(duì)不同海域，公約對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)及海洋生物資源養(yǎng)護(hù)提出了一般要求。包括: (1)國(guó)家管轄海域內(nèi)的養(yǎng)護(hù)要求。如規(guī)定沿海國(guó)在其管轄的領(lǐng)海及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)應(yīng)采取適當(dāng)措施養(yǎng)護(hù)和管理海洋資源;⑦參見《海洋法公約》第21－1(d)以及第61－2、56－1、145、194～5條。沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有“養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權(quán)權(quán)利”;⑧參見《海洋法公約》第21－1(d)以及第61－2、56－1、145、194～5條。(2)國(guó)際海底區(qū)域資源保護(hù)相關(guān)規(guī)定;⑨參見《海洋法公約》第21－1(d)以及第61－2、56－1、145、194～5條。(3)海洋環(huán)境的保護(hù)與養(yǎng)護(hù)。公約第12部分詳細(xì)規(guī)定了減少、防止及控制海洋污染的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)規(guī)定防止海洋環(huán)境污染的措施包括“按照本部分采取的措施，應(yīng)包括為保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險(xiǎn)的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境，而有必要的措施”。⑩參見《海洋法公約》第21－1(d)以及第61－2、56－1、145、194～5條。就公海海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與管理問題，《公約》第117條與118條分別規(guī)定了締約國(guó)單獨(dú)或聯(lián)合采取“必要措施”?《海洋法公約》第117條:“所有國(guó)家均有義務(wù)為各該國(guó)國(guó)民采取，或與其他國(guó)家合作采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的必要措施。”以及直接或間接合作的義務(wù)。?《海洋法公約》第118條:“各國(guó)應(yīng)互相合作以養(yǎng)護(hù)和管理公海區(qū)域內(nèi)的生物資源，凡其國(guó)民開發(fā)相同生物資源，或在同一區(qū)域內(nèi)開發(fā)不同生物資源的國(guó)家，應(yīng)進(jìn)行談判，以期采取養(yǎng)護(hù)有關(guān)生物資源的必要措施。為此目的，這些國(guó)家應(yīng)在適當(dāng)情形下進(jìn)行合作，以設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織?！贬槍?duì)締約國(guó)采取的“公海生物資源養(yǎng)護(hù)”措施，第119條強(qiáng)調(diào)，相關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理措施的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立在“最佳科學(xué)證據(jù)”以及“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”基礎(chǔ)之上。?《海洋法公約》第119條:“1．在對(duì)公海生物資源決定可捕量和制定其他養(yǎng)護(hù)措施時(shí)，各國(guó)應(yīng): (a)采取措施，其目的在于根據(jù)有關(guān)國(guó)家可得到的最可靠的科學(xué)證據(jù)，并在包括發(fā)展中國(guó)家的特殊要求在內(nèi)的各種有關(guān)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)因素的限制下，使捕撈的魚種的數(shù)量維持在或恢復(fù)到能夠生產(chǎn)最高持續(xù)產(chǎn)量的水平，并考慮到捕撈方式、種群的相互依存以及任何一般建議的國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)，不論是分區(qū)域、區(qū)域或全球性的; (b)考慮到與所捕撈魚種有關(guān)聯(lián)或依賴該魚種而生存的魚種所受到的影響，以便使這種有關(guān)聯(lián)或依賴的魚種的數(shù)量維持在或恢復(fù)到其繁殖不會(huì)受嚴(yán)重威脅的水平以上。”

2．1992年《生物多樣性公約》

1992年里約地球峰會(huì)達(dá)成的《生物多樣性公約》首次嘗試在全球范圍保護(hù)生物多樣性。CBD在可持續(xù)利用生物資源上采用了全新的方法即“保護(hù)區(qū)域”以達(dá)成上述目標(biāo)。除了對(duì)“生物多樣性”、“保護(hù)區(qū)”等重要概念做出定義外，CBD將其管轄范圍主要適用于“生物多樣性組成部分位于該締約國(guó)管轄范圍的地區(qū)內(nèi)”以及“在該國(guó)管轄或控制下開展的過程和活動(dòng)，不論其影響發(fā)生在何處，此種過程和活動(dòng)可位于該國(guó)管轄區(qū)內(nèi)也可在國(guó)家管轄區(qū)外”。①CBD公約第4條。因此，CBD并沒有直接賦予締約國(guó)在公海建立保護(hù)區(qū)的權(quán)利，只是要求締約國(guó)控制在公海的過程和活動(dòng)。不過，CBD第5條規(guī)定了締約國(guó)防止對(duì)管轄領(lǐng)域外海域的損害義務(wù)以及“為保護(hù)和持久使用生物多樣性在國(guó)家管轄范圍外地區(qū)進(jìn)行直接合作或通過國(guó)際組織進(jìn)行間接合作的義務(wù)”。這與《海洋法公約》對(duì)各國(guó)公海保護(hù)義務(wù)的規(guī)定非常相似。CBD第8條有多款直接規(guī)定了保護(hù)區(qū)的內(nèi)容:“每一締約國(guó)應(yīng)盡可能并酌情: (a)建立保護(hù)區(qū)系統(tǒng)或需要采取特殊措施以保護(hù)生物多樣性地區(qū); (b)于必要時(shí)，制定準(zhǔn)則數(shù)據(jù)以選定、建立和管理保護(hù)區(qū)或需要采取特殊措施以保護(hù)生物多樣性的地區(qū);……(d)促進(jìn)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、自然生境和維護(hù)自然環(huán)境中有生存力的物種群體。(e)在保護(hù)區(qū)域的鄰接地區(qū)促進(jìn)無害環(huán)境持續(xù)發(fā)展，以謀增進(jìn)這些地區(qū)的保護(hù)。”其中，(a)、(b)兩款都確認(rèn)了根據(jù)特定準(zhǔn)則以選定、建立和管理的，旨在保護(hù)生物多樣性的區(qū)域系統(tǒng)的概念。這個(gè)概念非常重要，它強(qiáng)調(diào)了保護(hù)區(qū)應(yīng)為高水平的或具有重要生物多樣性類型的區(qū)域，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行有效持續(xù)管理的重要性。②參見秦天寶著:《生物多樣性國(guó)際法原理》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2014年，第255頁。

與《海洋法公約》相似，CBD作為框架公約，也未直接規(guī)定“海洋保護(hù)區(qū)”，特別是國(guó)家管轄范圍以外的海洋保護(hù)區(qū)概念。直至2004年，《生物多樣性公約》締約方大會(huì)(UNEP/CBD/COP/7/21)第七次會(huì)議通過決定，首次明確指出，海洋保護(hù)區(qū)是幫助實(shí)現(xiàn)國(guó)家管轄范圍以外的生物多樣性(Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction，簡(jiǎn)稱BBNJ)保護(hù)和可持續(xù)利用的工具。BBNJ面臨的風(fēng)險(xiǎn)在增加，且這些地區(qū)的海洋和沿海保護(hù)區(qū)的目的性、數(shù)量和覆蓋面嚴(yán)重不足。同意迫切需要開展國(guó)際合作和行動(dòng)，改進(jìn)BBNJ的保護(hù)和可持續(xù)利用，包括按照國(guó)際法并以科學(xué)信息為基礎(chǔ)進(jìn)一步建立海洋保護(hù)區(qū)，包括如海隆、深海熱泉、冷水珊瑚和其他脆弱生態(tài)系統(tǒng)區(qū)。③《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第VII/5號(hào)決定，第29、30段。www．cbd．int/doc/decisions/cop－07/full/cop－07－dec－zh．pdf．同時(shí)大會(huì)通過保護(hù)區(qū)工作規(guī)劃，目的是于2010年前對(duì)陸地和2012年前對(duì)海洋建立并維護(hù)綜合性的、管理有效的并在生態(tài)方面具有代表性的國(guó)家和區(qū)域保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，通過全球性網(wǎng)絡(luò)，這些系統(tǒng)總體上有助于實(shí)現(xiàn)公約的三個(gè)目標(biāo)和到2010年顯著降低目前生物多樣性喪失速度的目標(biāo)。同時(shí)，大會(huì)決定成立保護(hù)區(qū)問題不限名額特設(shè)工作組(United Nations Ad Hoc Open －Ended informal Working Group)，以支持和審查工作規(guī)劃的執(zhí)行，并向大會(huì)報(bào)告。還要求保護(hù)區(qū)問題不限名額特設(shè)工作組探討進(jìn)行合作的備選方法，以便根據(jù)包括CBD在內(nèi)的國(guó)際法并以科學(xué)資料為依據(jù)在國(guó)家管轄范圍以外的海洋區(qū)域建立保護(hù)區(qū)。④《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第VII/28號(hào)決定，第25、29段。

3．2002年可持續(xù)發(fā)展世界峰會(huì)(WSSD)決議

WSSD通過了一系列關(guān)于建立保護(hù)區(qū)和其他海洋保護(hù)措施的建議。其中《WSSD執(zhí)行計(jì)劃》(Plan of Implementation)重申了對(duì)《里約宣言》及《21世紀(jì)議程》(Agenda 21)的承諾。第31條規(guī)定，為執(zhí)行《21世紀(jì)議程》第17條，⑤WSSD Plan of Implementation，paragraphs 29a＆29b．在各個(gè)層面促進(jìn)對(duì)海洋的養(yǎng)護(hù)和管理，應(yīng)當(dāng)對(duì)五個(gè)方面的國(guó)際文件“給予必要的注意”;第三個(gè)方面要求“發(fā)展和促進(jìn)多種方法和工具的應(yīng)用，包括生態(tài)系統(tǒng)方法、減少破壞性漁業(yè)實(shí)踐、建設(shè)符合國(guó)際法規(guī)定并建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的海洋保護(hù)區(qū)(包括2012年之前建成代表性保護(hù)區(qū)體系)、間歇性/區(qū)域性關(guān)閉養(yǎng)護(hù)區(qū)域以及間歇合理地利用沿海陸地”。⑥WSSD Plan of Implementation，paragraphs 29a＆29b．，paragraph 31．《執(zhí)行計(jì)劃》被視為建立海洋保護(hù)區(qū)體系的全球戰(zhàn)略構(gòu)想，盡管WSSD尚未通過后續(xù)協(xié)議具體落實(shí)《執(zhí)行計(jì)劃》關(guān)于2012年前建立代表性保護(hù)區(qū)體系的目標(biāo)。①《生物多樣性公約》締約方同意將這一期限延長(zhǎng)至2020年。“愛知目標(biāo)”(Aichi Biodiversity Targets)第11條規(guī)定:“至2020年，……10%的沿岸和海洋區(qū)域，特別是對(duì)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有特殊重要性的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)受到有效、平衡管理、具有生物代表性和連接良好的保護(hù)區(qū)體系或者其他有效的以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的養(yǎng)護(hù)措施的保護(hù)?！盋BD，Strategic Plan，Target 11; United Nations，F(xiàn)uture We Want Resolution，para．177．

4．IUCN對(duì)保護(hù)區(qū)的分類及《環(huán)境與發(fā)展國(guó)際盟約(草案)》

作為非政府間國(guó)際組織，IUCN在保護(hù)區(qū)(包括海洋保護(hù)區(qū))制度的形成和發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。其不僅對(duì)保護(hù)區(qū)②IUCN在1994年發(fā)布的定義的基礎(chǔ)上，于2008年對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行了重新定義，認(rèn)為保護(hù)區(qū)是指通過法律和其他有效手段進(jìn)行識(shí)別、管理，致力于實(shí)現(xiàn)自然以及相關(guān)生態(tài)服務(wù)和文化價(jià)值長(zhǎng)期有效保存的一定的界限分明的地理空間。Barbara Lausche，Guidelines for Protected Areas Legislation，(IUCN，Gland Switzerland，UK) 12。及海洋保護(hù)區(qū)做出定義，而且將保護(hù)區(qū)劃分為嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)(strict nature reserve)、國(guó)家公園(national park)、自然遺跡(natural monument)、棲息地/物種管理區(qū)(habitat/species management area)、陸地及海洋景觀保護(hù)區(qū)(protected landscape/ seascape)、資源管理保護(hù)區(qū)(managed resources protected area)等六類。該分類囊括了幾乎所有類型的保護(hù)區(qū)和保護(hù)地，代表了國(guó)際上對(duì)保護(hù)區(qū)概念的一般觀點(diǎn)。CCAMLR《總體框架》也認(rèn)同IUCN的保護(hù)區(qū)分類方法，并指出“科學(xué)委員會(huì)(SC－CAMLR)認(rèn)定整個(gè)公約區(qū)域相當(dāng)于一個(gè)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的第四類海洋保護(hù)區(qū)，但是，仍需要特別考慮將公約區(qū)域內(nèi)的一些區(qū)域納入代表性海洋保護(hù)區(qū)體系中進(jìn)一步加以保護(hù)”。

IUCN還積極推動(dòng)就環(huán)境與發(fā)展問題制定一項(xiàng)“硬法”性質(zhì)的框架性國(guó)際公約，以便協(xié)調(diào)所有在特別法基礎(chǔ)上形成的國(guó)際環(huán)境法。1995年，IUCN環(huán)境法委員會(huì)向聯(lián)合國(guó)提交了第一份《環(huán)境與發(fā)展國(guó)際盟約》草案，目前該盟約已經(jīng)進(jìn)行了進(jìn)一步修改，并在2010年發(fā)布了第四稿?！睹思s草案》與保護(hù)區(qū)特別有關(guān)的是其第25條，該條第1(b)款規(guī)定:“締約國(guó)應(yīng)采取各種適當(dāng)措施來保護(hù)生物多樣性?！貏e是通過就地保護(hù)。為此目的，締約國(guó)應(yīng)……在適當(dāng)時(shí)，設(shè)立帶有緩沖區(qū)和內(nèi)部相連的走廊的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)。”這一規(guī)定被認(rèn)為強(qiáng)化了CBD第8條的規(guī)定，并引入了多用途保護(hù)地的理念，該概念經(jīng)由“人與生物圈計(jì)劃”而得到進(jìn)一步的細(xì)化。③秦天寶著:《生物多樣性國(guó)際法原理》，第269頁。

(二)一般國(guó)際法在南極海域的適用及障礙

南極條約體系并不排除一般國(guó)際法，特別是《海洋法公約》在南極海域的適用，但《海洋法公約》適用于南極海域時(shí)會(huì)與南極條約體系產(chǎn)生碰撞與沖突。突出體現(xiàn)在南緯60度以南海域的公海地位、南極外大陸架劃界以及次南極大陸島嶼所屬國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)利與《養(yǎng)護(hù)公約》下締約國(guó)海洋生物資源“養(yǎng)護(hù)”義務(wù)的沖突與碰撞。④陳力:《論南極海域的法律地位》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版) 2014年第5期。目前，除了ATS與國(guó)際捕鯨委員會(huì)(IWC)在南極海域捕鯨問題上達(dá)成共識(shí)，由IWC管轄⑤1946年《國(guó)際捕鯨公約》允許采取必要的保護(hù)鯨魚資源的方法，包括:保護(hù)的鯨魚種類、捕魚季的確定、開放或封閉區(qū)域，包括禁捕區(qū)域、各類鯨魚的捕撈限額、捕鯨的時(shí)間、方法以及頻率等(第V－1條)。1994年通過的公約執(zhí)行計(jì)劃第II－7b規(guī)定，禁止在南大洋鯨魚禁捕區(qū)對(duì)須鯨與齒鯨進(jìn)行任何商業(yè)捕撈。以外，適用于南極海洋保護(hù)區(qū)的一般國(guó)際法主要包括具有法律約束力的《海洋法公約》、《生物多樣性公約》以及僅具倡導(dǎo)性質(zhì)的WSSD決議以及IUCN保護(hù)區(qū)分類等規(guī)范性文件。由于上述公約或規(guī)范性文件將海洋保護(hù)區(qū)分為國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)與國(guó)家管轄范圍外(公海)保護(hù)區(qū)等兩類。前者由各國(guó)在其主權(quán)范圍內(nèi)決定保護(hù)區(qū)的類型及管理模式，而后者僅能通過國(guó)家間直接或間接(如通過區(qū)域組織)合作的方式探索保護(hù)區(qū)的劃定范圍、保護(hù)對(duì)象以及具體的管理方案等。因此，上述國(guó)際立法適用于南極海域時(shí)只要甄別《養(yǎng)護(hù)公約》適用范圍內(nèi)海域的法律地位即可，并不存在一般適用上的障礙。

然而，理論上的可適用并不等于實(shí)際上可以得到適用。ATS以外一般國(guó)際法適用于南極MPA時(shí)仍存在實(shí)際的障礙與困難: (1)《海洋法公約》與CBD雖為具有法律效力的“硬法”，但作為框架性條約，相關(guān)規(guī)則非常原則抽象，缺乏對(duì)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行直接規(guī)制的依據(jù)。例如《海洋法公約》沒有直接規(guī)定海洋保護(hù)區(qū)制度，只要求主權(quán)國(guó)家在其管轄范圍內(nèi)或通過國(guó)際合作在其管轄范圍以外采取“必要的措施”，以保護(hù)海洋環(huán)境及養(yǎng)護(hù)海洋生物資源。而作為首部將保護(hù)區(qū)作為“就地保護(hù)”最重要形式的《生物多樣性公約》，也被認(rèn)為“作為框架性公約，其所有的細(xì)節(jié)都是不明確的”。①秦天寶著:《生物多樣性國(guó)際法原理》，第256頁。(2)明確界定海洋保護(hù)區(qū)并對(duì)保護(hù)區(qū)詳細(xì)分類的IUCN以及WSSD執(zhí)行計(jì)劃是僅具倡導(dǎo)性質(zhì)的“軟法”，并不具有法律約束力。例如，CCAMLR《總體框架》將2002年WSSD“在2012年前建成代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”的決定作為南極海洋保護(hù)區(qū)的重要法律依據(jù)，但由于該決定的倡導(dǎo)性質(zhì)以及缺乏跟進(jìn)的具有約束力的法律文件，2012年前在全球范圍內(nèi)建成代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn); (3)一般國(guó)際法雖然既適用于國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)，也適用于國(guó)家管轄范圍以外的公海保護(hù)區(qū)，但前者由主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)，取決于一國(guó)國(guó)內(nèi)立法的轉(zhuǎn)化實(shí)施。后者則取決于國(guó)家間的合作程度。例如在國(guó)家管轄范圍之外(如公海)，CBD僅要求各國(guó)“酌情”對(duì)“保護(hù)生物多樣性或其他共同關(guān)切的事項(xiàng)”進(jìn)行合作，而未作任何強(qiáng)制要求。雖然目前部分國(guó)家和非政府組織正在聯(lián)合國(guó)框架下積極推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)制度的具體化與實(shí)體化，但尚未取得突破性進(jìn)展。正是基于這一現(xiàn)實(shí)，南極海洋保護(hù)區(qū)制度才得以在一般國(guó)際法滯后的情況下，在南極條約體系的框架下得以萌芽與發(fā)展。

三、南極條約體系中的海洋保護(hù)區(qū)依據(jù)

(一) 1959年《南極條約》與1964年《協(xié)議措施》

1959年《南極條約》并沒有直接涉及環(huán)境保護(hù)與資源養(yǎng)護(hù)的條款。②《南極條約》唯一與南極環(huán)境保護(hù)相關(guān)的條款是第5條，該條規(guī)定:“禁止在南極進(jìn)行任何核、爆炸和在該區(qū)域處置放射性塵埃。”但《南極條約》第9條的決策機(jī)制為南極條約協(xié)商會(huì)議成員國(guó)(ATCPs)通過與南極環(huán)境保護(hù)與資源養(yǎng)護(hù)相關(guān)的后續(xù)立法留下了發(fā)展空間。南極保護(hù)區(qū)制度就是在《南極條約》向南極條約體系演進(jìn)過程中逐步形成的。在南極研究科學(xué)委員會(huì)(SCAR)等的建議之下，1964年ATCM通過的《南極動(dòng)植物養(yǎng)護(hù)協(xié)議措施》首次提出，在南極設(shè)立“特別保護(hù)區(qū)”(Specially Protected Areas，簡(jiǎn)稱SPAs)，旨在保護(hù)具有代表性、獨(dú)特性或特別興趣的地點(diǎn)，同時(shí)要求進(jìn)入該區(qū)域需獲得許可。不過，SPAs僅包括南極的陸地與淡水區(qū)域，南極海域和非生物興趣區(qū)被排除在外; 1972年，第7屆ATCM討論通過了建立特別科學(xué)興趣區(qū)(SSSIs)的建議，③Recommendation VII－3，1972．旨在保護(hù)該區(qū)域的科學(xué)活動(dòng)及資源免受侵?jǐn)_; 1987年第14屆ATCM通過了建立海洋特別科學(xué)興趣區(qū)的建議(Marine SSSIs) ;④Recommendation XIV－6，1987．到1991年，ATCPs共提出設(shè)立八類保護(hù)區(qū)，分別為特別保護(hù)區(qū)、特別科學(xué)興趣區(qū)、特別旅游興趣區(qū)(ASTIs，一直未建立)、歷史遺跡(HSMs)、墳?zāi)?Tomb)、特別保留區(qū)(SRAs)⑤Recommendation XV－10，1989．、多用途規(guī)劃區(qū)(MuPAs)⑥Recommendation XV－11，1989．等。但除了一個(gè)特別保留區(qū)與一個(gè)多用途規(guī)劃區(qū)以外，⑦上述兩個(gè)區(qū)域采用自愿遵守(Voluntary observance)的方式進(jìn)行管理。上述區(qū)域事實(shí)上從未正式獲得指定并發(fā)揮其功能。其中，只有MuPAs涵蓋了大面積的南極海洋部分。⑧Susanna M．Grant，“The Applicability of International Conservation Instruments to the Establishment of Marine Protected Areas in Antarctica，”O(jiān)cean＆Coastal Management 48 (2005) : 796．

(二) 1991年《馬德里議定書》及《附件五》

1991年簽署、1998年生效的《馬德里議定書》將整個(gè)南極洲指定為僅用于和平與科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)(Natural reserve)，其通過六個(gè)附件從環(huán)境影響評(píng)價(jià)、南極動(dòng)植物保護(hù)、廢棄物處理與管理、預(yù)防海洋污染、區(qū)域保護(hù)與管理以及環(huán)境責(zé)任等方面落實(shí)南極環(huán)境保護(hù)的宗旨與原則。2002年，依據(jù)《馬德里議定書》附件五的規(guī)定，第25屆ATCM通過“南極特別保護(hù)區(qū)的命名與編號(hào)系統(tǒng)”，將已在南極設(shè)立的各類保護(hù)區(qū)重新劃分為特別保護(hù)區(qū)(ASPA)與特別管理區(qū)(ASMA)兩類。自此，《附件五》正式取代了以往ATCM通過的各類保護(hù)區(qū)建議。盡管ASPA與ASMA在保護(hù)對(duì)象、管理目標(biāo)、許可證制度以及提出的形式等方面存在差異，但兩者都可以涵蓋南緯60度以南的南極海域。由于進(jìn)入ASPAs需要獲得許可，通常認(rèn)為《附件五》對(duì)海域ASPA的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)高于一般海洋保護(hù)區(qū)。針對(duì)海洋ASPAs，《附件五》規(guī)定了兩項(xiàng)指定標(biāo)準(zhǔn):一是“在系統(tǒng)的地理環(huán)境框架內(nèi)”，二是“主要海洋生態(tài)系統(tǒng)所在的典型區(qū)域”，①《議定書》附件五第3條第2款(b)。但何為“系統(tǒng)的地理環(huán)境框架內(nèi)”以及實(shí)踐中究竟應(yīng)如何執(zhí)行與實(shí)施，目前并未得到清晰的解釋。②Susanna M．Grant，“The Applicability of International Conservation Instruments to the Establishment of Marine Protected Areas in Antarctica，”O(jiān)cean＆Coastal Management 48 (2005) : 782－812，808．與ASPAs相比，ASMAs的管理標(biāo)準(zhǔn)雖然相對(duì)較低(如進(jìn)入無需獲得許可)，但也缺乏清晰的管理目標(biāo)。例如，針對(duì)海洋ASMAs內(nèi)的何種活動(dòng)進(jìn)行管理以及如何進(jìn)行管理等問題，仍需得到進(jìn)一步的澄清。目前全部或部分為海域的ASPAs有10個(gè)，部分為海域的ASMAs有3個(gè)，③截至2015年，已經(jīng)設(shè)立的ASPAs共計(jì)72個(gè)，ASMAs為6個(gè)。分別參見www．a(chǎn)ts．a(chǎn)q/e/ep protected．htm，及List of ASPAs and ASMAs which have Marine Components and are located within the Convention area，http: / /www．ccamlr．org/sites/drupal．ccamlr．org/files/91－02．pdf。且均為南緯60度以南的南極大陸沿海海域，規(guī)模較小。

(三) 1982年《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》及《總體框架》

《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(以下簡(jiǎn)稱《養(yǎng)護(hù)公約》)制定前，ATCM曾于1972年通過《南極海豹公約》(CCAS)。該公約指定了六個(gè)季節(jié)性禁止捕獵海豹區(qū)域以及三個(gè)常年禁捕區(qū)，意在保護(hù)南緯60度以南南極海域的所有海豹。不過，由于CCAS生效后再未出現(xiàn)商業(yè)捕獵海豹現(xiàn)象，因此，CCAS未能發(fā)生實(shí)際效用。1982年生效的《養(yǎng)護(hù)公約》發(fā)展至今，不僅構(gòu)建了南極條約體系框架下獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制，④關(guān)于《養(yǎng)護(hù)公約》及南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約委員會(huì)(CCAMLR)在南極條約體系中的地位與作用，及其與南極條約體系其他條約的關(guān)系，參見陳力、屠景芳:《南極國(guó)際治理:從南極協(xié)商國(guó)會(huì)議邁向永久性國(guó)際組織?》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版) 2013年第3期，以及Information on CCAMLR and its links to the Antarctic Treaty，http: / /www．ccamlr．org/en/document/organisation/ccamlr－and－its－links－antarctic－treaty。而且形成了一系列行之有效的南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與合理利用的措施?！娥B(yǎng)護(hù)公約》被視為采用“生態(tài)系統(tǒng)方法”⑤生態(tài)系統(tǒng)方法通常指綜合管理土地、水和生物資源，公平促進(jìn)其保護(hù)與可持續(xù)利用的戰(zhàn)略。《養(yǎng)護(hù)公約》采用的“生態(tài)系統(tǒng)方法”則指考慮構(gòu)成南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的不同生物之間微妙與綜合的關(guān)系及其物理進(jìn)程包括海洋、陸地與空氣空間［This takes into account the delicate and complex relationships between organisms (of all sizes) and physical processes (marine，terrestrial，and atmosphere) that constitute the Antarctic marine ecosystem］。、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法”⑥風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法通常指在生物多樣性遭受嚴(yán)重減少或損失的威脅時(shí)，不應(yīng)以缺乏充分的科學(xué)定論為理由，而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15條、CBD序言以及《海洋法公約》第196條都有類似規(guī)定。其核心是:一旦存在一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)采取各種防范性措施，科學(xué)不確定性不是不行動(dòng)的合法根據(jù)?！娥B(yǎng)護(hù)公約》采用的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法”是指“CCAMLR收集所有可能的數(shù)據(jù)，并在決定采取相關(guān)管理措施前衡量上述數(shù)據(jù)的不確定性與缺口(如不足)的范圍與效果”(This means that the CCAMLR collects data as it can，then weighs up the extent and effect of uncertainties and gaps (i．e．“deficiencies”) in such data before taking a management decision)。以及有效打擊IUU捕魚活動(dòng)、避免誤捕海鳥等海洋生物資源管理的典范與先鋒，其作用超越了一般區(qū)域性漁業(yè)管理組織(RFMO)種群管理的功能。⑦CCAMLR在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)方面采用的生態(tài)系統(tǒng)方法，被視為具有超越一般RFMO單純漁業(yè)管理的功能。例如CCAMLR執(zhí)行審查專家組就認(rèn)為:“CCAMLR通常被認(rèn)為超越了一般RFMO的功能，這是由CCAMLR作為南極條約體系不可分割的一部分以及與南極條約之間的法律聯(lián)系決定的。此外，養(yǎng)護(hù)公約的首要目標(biāo)是南極海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)。僅此兩點(diǎn)就能充分證明CCAMLR與傳統(tǒng)RFMOs的區(qū)別，因?yàn)楹笳咧饕?guī)范對(duì)特定物種的商業(yè)捕撈活動(dòng)?！盋CAMLR Performance Review，note13 at 7［20］．轉(zhuǎn)引自Marcus Haward，“Marine Resources Management，Security and the Antarctic Treaty System－An Ongoing Agenda?”Antarctic Security in the Twenty－First Century: Legal and Policy Perspective，eds．Alan D．Hemmings，Donald R．Rothwell and Karen N．Scott，p．222．《養(yǎng)護(hù)公約》適用的海域占全球海洋面積的10%，不僅地理位置獨(dú)特，其范圍也超出了《南極條約》及《馬德里議定書》，擴(kuò)展至具有顯著生態(tài)邊界的整個(gè)南極海域輻合帶。作為獨(dú)立的決策機(jī)制，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(CCAMLR)通過了大量行之有效的管理手段，對(duì)南極海洋生物資源進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。例如，針對(duì)IUU活動(dòng)，CCAMLR采用視察機(jī)制、“船舶監(jiān)控系統(tǒng)”與“追蹤記錄計(jì)劃”等技術(shù)手段以及商業(yè)與外交方法加以規(guī)制。其通過的具有法律效力的措施不斷擴(kuò)展，涵蓋了“遵守”、“通知”、“傳動(dòng)裝置規(guī)則”、“數(shù)據(jù)報(bào)告”、“科學(xué)研究與實(shí)驗(yàn)”、“減少意外死亡率”、“環(huán)境保護(hù)”、“一般措施”、“捕撈季節(jié)，封閉區(qū)域以及禁止捕撈”、“副漁獲限制”、“犬牙魚”、“銀魚”、“磷蝦”、“保護(hù)區(qū)”等十四大類。⑧See www．ccamlr．org/en/conservation－and－management/browse－conservation－measures．

作為南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)的措施或手段之一，保護(hù)區(qū)制度雖形成較晚，但已成為當(dāng)前CCAMLR機(jī)制內(nèi)的焦點(diǎn)與前沿問題。目前，CCAMLR通過的涉及海洋保護(hù)區(qū)的法律措施(第91大類—保護(hù)區(qū))包括: (1)“養(yǎng)護(hù)措施91－01(2004年)”保護(hù)CEMP地址的程序(適用于所有海域、所有物種) ; (2)“養(yǎng)護(hù)措施91－02(2012年)”保護(hù)南極特別管理區(qū)與特別保護(hù)區(qū)價(jià)值(適用于所有區(qū)域、所有物種) ; (3)“養(yǎng)護(hù)措施91－03(2009)”南奧克尼群島以南冰架的保護(hù)(適用于次區(qū)域48．2，所有物種) ; (4)“養(yǎng)護(hù)措施91－04(2011年)”建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架(適用于所有區(qū)域，所有物種)等。作為最為重要的法律措施，《總體框架》序言明確了南極海洋保護(hù)區(qū)的直接法律依據(jù)是《養(yǎng)護(hù)公約》第2條以及第9條第2款(f)與(g)項(xiàng)。即“基于最佳科學(xué)證據(jù)，養(yǎng)護(hù)措施可以包括在CCAMLR適用范圍內(nèi)指定開放或封閉區(qū)域，以及在南極地區(qū)或次南極區(qū)域進(jìn)行科學(xué)研究或采取養(yǎng)護(hù)措施，包括特別保護(hù)和科學(xué)研究區(qū)域”。

(四)《議定書》與《養(yǎng)護(hù)公約》在海洋保護(hù)區(qū)管轄上的沖突與協(xié)調(diào)

在南極條約體系內(nèi)，依據(jù)《附件五》指定的海洋ASPAs與ASMAs可能會(huì)與《養(yǎng)護(hù)公約》下的MPA產(chǎn)生適用范圍上的重合。雖然《議定書》與《養(yǎng)護(hù)公約》具有共同的目標(biāo)，如《養(yǎng)護(hù)公約》在序言中明確其目標(biāo)之一是“維護(hù)海洋環(huán)境以及保護(hù)環(huán)南極海域生態(tài)系統(tǒng)的完整性”，而《議定書》也強(qiáng)調(diào)其目標(biāo)是“深信有必要加強(qiáng)對(duì)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)”。不過由于《養(yǎng)護(hù)公約》在強(qiáng)調(diào)養(yǎng)護(hù)的同時(shí)，還允許“合理利用”，則被視為與議定書的目標(biāo)宗旨存在差距，也常常被環(huán)保組織所詬病。但由于《議定書》項(xiàng)下海洋ASPAs、ASMAs與《養(yǎng)護(hù)公約》項(xiàng)下MPA的保護(hù)“價(jià)值”不同，前者側(cè)重保護(hù)南極獨(dú)特的“價(jià)值”以及協(xié)調(diào)南極各類活動(dòng)，而后者重在“養(yǎng)護(hù)及合理利用”南極海洋生物資源，同時(shí)管理的模式也存在差異，因此在重合海域可能會(huì)產(chǎn)生管轄權(quán)上的沖突。

針對(duì)可能產(chǎn)生的管轄沖突，《議定書》與《養(yǎng)護(hù)公約》機(jī)制分別或聯(lián)合確立了以下原則加以協(xié)調(diào): (1)“雙重決策”原則。即指定南極海洋區(qū)域?yàn)槟蠘O特別保護(hù)區(qū)或南極特別管理區(qū)應(yīng)同時(shí)獲得ATCM－CEP 與CCAMLR的雙重批準(zhǔn)。①《附件五》第6條第1、2款。就此，海洋ASPA與ASMA的保護(hù)目標(biāo)應(yīng)同時(shí)符合《馬德里議定書》的環(huán)境保護(hù)價(jià)值取向以及《養(yǎng)護(hù)公約》確立的“海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與合理利用”的價(jià)值取向; (2)“互不減損”原則?！蹲h定書》第4條第2款明確:“本議定書任何條款都不應(yīng)損害本議定書各締約國(guó)根據(jù)南極條約體系內(nèi)其他有效的國(guó)際文書所承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)”。CCAMLR通過的第“91－02措施”(《特別管理與特別保護(hù)區(qū)的價(jià)值保護(hù)》)亦規(guī)定:“每一締約方應(yīng)確保其漁船獲得依據(jù)第‘10－02號(hào)措施’的許可并意識(shí)到其所在地點(diǎn)及所有指定的ASPAs與ASMA's的管理措施”，同時(shí)還以附件形式列出了目前包含海域部分的特別保護(hù)區(qū)與特別管理區(qū)名單。(3)“協(xié)商合作”原則。由于《養(yǎng)護(hù)公約》管轄的海域面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《馬德里議定書》管轄的海域面積，為確定具有共同利益的海洋區(qū)域、達(dá)成養(yǎng)護(hù)目標(biāo)與優(yōu)先順序的共同理解，作為體系內(nèi)后訂條約的《馬德里議定書》第5條規(guī)定:“各締約國(guó)應(yīng)與南極條約體系內(nèi)其他有效的國(guó)際文書的各締約國(guó)及各相應(yīng)的機(jī)構(gòu)協(xié)商并合作以保證本議定書各項(xiàng)目標(biāo)和原則的實(shí)現(xiàn)，避免對(duì)實(shí)現(xiàn)這些國(guó)際文書各項(xiàng)目標(biāo)與原則的任何干擾或者執(zhí)行這些國(guó)際文書與執(zhí)行本議定書之間的不一致性?！必?fù)責(zé)落實(shí)《馬德里議定書》的南極條約環(huán)境委員會(huì)(CEP)與CCAMLR下轄科學(xué)委員會(huì)(SC－CAMLR)開展了積極的對(duì)話與合作，分別于2009年和2011年聯(lián)合舉辦兩次關(guān)于南極海洋保護(hù)區(qū)的專題研討會(huì)。在首次研討會(huì)上，雙方圍繞“海洋管理與保護(hù)區(qū)域”議題，就共同關(guān)切的區(qū)域、合作機(jī)制以及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)達(dá)成了共識(shí)。強(qiáng)調(diào)雙方應(yīng)采用協(xié)調(diào)方法在共同管轄的海域進(jìn)行海洋環(huán)境的保護(hù)與管理;雙方應(yīng)通過互換信息、專家交流和(或)聯(lián)合會(huì)議的方式加強(qiáng)合作;明確SC－CAMLR應(yīng)作為南極海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在不減損CEP對(duì)ASMP與ASMA管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，南極MPA的主導(dǎo)權(quán)應(yīng)為CCAMLR。②See Summary of the work of the CEP on Marine Protected Areas (Updated September 2014)．www．a(chǎn)ts．a(chǎn)q/documents/ATCM37/ww /atcm37_ww003_e．pdf．因此，在海洋ASPA與海洋ASMA與CCAMLR的重疊部分，其保護(hù)目標(biāo)應(yīng)同時(shí)符合《議定書》環(huán)境保護(hù)與《養(yǎng)護(hù)公約》“養(yǎng)護(hù)與合理利用”的價(jià)值取向，兩種保護(hù)價(jià)值并行不悖，互不減損;而在非重疊區(qū)域，CCAMLR則享有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)。

四、CCAMLR框架下南極MPA的產(chǎn)生與發(fā)展

(一)南極海洋保護(hù)區(qū)之雛形: CEMP監(jiān)測(cè)點(diǎn)

南極MPA的雛形是CCAMLR的“生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目”監(jiān)測(cè)點(diǎn)(CCAMLR Ecosystem Monitoring Program protected site簡(jiǎn)稱CEMP)。從1997年開始，CCAMLR選取了一系列CEMP觀測(cè)點(diǎn)，通過建立管理計(jì)劃實(shí)施特殊保護(hù)制度，圍繞以磷蝦為中心的生態(tài)系統(tǒng)，選取了企鵝、鳥類和海豹等對(duì)磷蝦種群數(shù)量減少比較敏感的物種，按照一系列標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)展開觀測(cè)，旨在通過捕撈區(qū)域和非捕撈區(qū)域的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)氣候變化和漁業(yè)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響。①參見楊雷等:《〈關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架〉有關(guān)問題分析》，《極地研究》2014年第4期。1991年和1994年，CCAMLR先后通過決議，設(shè)立了“海豹群島CEMP觀測(cè)點(diǎn)”(Protection of the Seal Islands CEMP Site)②Resolution 8/X．與Cape Shirreff CEMP保護(hù)區(qū)(Cape Shirreff CEMP Protected Area)。③Resolution 11/XIII．2004年通過了名為“促進(jìn)保護(hù)CEMP觀測(cè)點(diǎn)程序”(Procedure for According Protection to CEMP Sites)的具有法律效力的第91－01號(hào)養(yǎng)護(hù)措施。但是由于缺乏整體設(shè)計(jì)和資金安排，同時(shí)也缺乏合理有效的觀測(cè)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，CEMP的觀測(cè)結(jié)果并不理想。④參見楊雷等:《〈關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架〉有關(guān)問題分析》，《極地研究》2014年第4期。作為南極MPA的早期形態(tài)，CEMP功能較為單一，類似于目前南極MPA提案中提出的科學(xué)參照區(qū)域。

(二)全球首個(gè)公海保護(hù)區(qū):南奧克尼群島保護(hù)區(qū)的建立與管理

2009年，英國(guó)向委員會(huì)提議設(shè)立南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)的設(shè)立順利獲得成員國(guó)協(xié)商一致通過。該保護(hù)區(qū)也成為世界上首個(gè)全部為公海的海洋保護(hù)區(qū)，保護(hù)面積為94000平方公里。根據(jù)《養(yǎng)護(hù)公約》第2條和第4條規(guī)定，對(duì)南奧克尼群島南大陸架采取一系列的保護(hù)措施。其中最為重要的是禁止在這片區(qū)域所有類型的捕魚活動(dòng)(no take)，進(jìn)而使這一區(qū)域成為保護(hù)水平最高的區(qū)域成為可能。不過該保護(hù)區(qū)設(shè)立以來保護(hù)的效果并未能顯現(xiàn)。究其原因，一是該保護(hù)區(qū)范圍仍被認(rèn)為過于狹小，未能涵蓋該群島周邊生物多樣性最為豐富的區(qū)域，而這一緊鄰區(qū)盛產(chǎn)磷蝦，也是企鵝與其他海鳥的主要覓食地，同時(shí)也是主要的磷蝦捕撈場(chǎng);⑤C．M．Brooks，“Competing Values on the Antarctic High Seas: CCAMLR and the Challenge of Marine Protected Areas，”The Polar Journal 3(2013) : 282．二是缺乏本底數(shù)據(jù)、衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)和衡量具體保護(hù)成果的科學(xué)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。例如南奧克尼群島保護(hù)區(qū)建立的五年內(nèi)，成員國(guó)基本上沒有在保護(hù)區(qū)內(nèi)開展任何科學(xué)考察活動(dòng)，CCAMLR只能以“沒有證據(jù)表明保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然特性發(fā)生了變化”作為審議結(jié)論。⑥參見楊雷等:《〈關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架〉有關(guān)問題分析》，《極地研究》2014年第4期。此外，還有學(xué)者將其歸咎于缺乏必要的管理和監(jiān)測(cè)計(jì)劃，設(shè)立年限較短，因而許多區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)的物種在短短幾年內(nèi)不足以看到任何實(shí)際變化，以顯示生物多樣性、種群或漁獲量的積極變化等。⑦參見桂靜:《不同維度下公海保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢(shì)研究——以南極海洋保護(hù)區(qū)為視角》，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第5期。

作為CCAMLR在公海上設(shè)立的首個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立標(biāo)志著向在南大洋建立一個(gè)具有代表性海洋保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)邁出了重要一步，進(jìn)一步確立了CCAMLR在國(guó)際海洋生物資源管理方面的領(lǐng)先地位，同時(shí)也促使成員國(guó)加快了建立南極海洋保護(hù)區(qū)提案的步伐。

(三)南極海洋保護(hù)區(qū)之推進(jìn):羅斯海與東南極保護(hù)區(qū)提案

2011年《總體框架》的生效加快了相關(guān)國(guó)家MPA提案的步伐。根據(jù)《總體框架》提議的南極海洋保護(hù)區(qū)包括美國(guó)聯(lián)合新西蘭提議的羅斯海保護(hù)區(qū)、澳大利亞聯(lián)合法國(guó)與歐盟提出的東南極保護(hù)區(qū)以及英國(guó)和歐盟聯(lián)合提出的南極半島冰架保護(hù)區(qū)。圍繞上述保護(hù)區(qū)提案，CCAMLR成員國(guó)展開了多輪的政治博弈。25個(gè)CCAMLR成員方(包括24個(gè)國(guó)家及歐盟)在南極MPA設(shè)立上存在較大分歧，例如在2013年的CCAMLR會(huì)議上，包括歐盟在內(nèi)的12個(gè)成員方支持羅斯海與東南極MPA的設(shè)立，另有12個(gè)成員國(guó)(印度缺席)則對(duì)南極MPA表示關(guān)切或質(zhì)疑。⑧Cassandra M．Brooks，“Competing Values on the Antarctic High Seas: CCAMLR and the Challenge of Marine-Protected Areas，”The Polar Journal 3(2013) : 287－289．而在2014年CCAMLR會(huì)議上，除俄羅斯和中國(guó)以外，表示關(guān)切或質(zhì)疑的國(guó)家開始轉(zhuǎn)向妥協(xié)和支持。

政治博弈的結(jié)果導(dǎo)致各項(xiàng)提案的不同命運(yùn)，使得南極MPA的未來仍充滿變數(shù)。例如，基于風(fēng)險(xiǎn)防范原則，英國(guó)與歐盟聯(lián)合提議的南極半島冰架保護(hù)區(qū)提案意在保護(hù)因冰架崩塌而對(duì)棲息動(dòng)植物產(chǎn)生的影響。但由于缺乏必要和翔實(shí)的數(shù)據(jù)支持，其設(shè)立的必要性受到普遍質(zhì)疑。歐盟最終作出妥協(xié)，將其提案由海洋保護(hù)區(qū)改為特別科學(xué)研究區(qū)域(CCAMLR Special Area for Scientific Research)。①CCAMLR，XXXI，paras 7．82，7．88＆7．105．

與羅斯海保護(hù)區(qū)提案相比，東南極保護(hù)區(qū)被視為“科學(xué)數(shù)據(jù)貧乏區(qū)域”(data－poor region)，這使得建立在“風(fēng)險(xiǎn)防范方法”基礎(chǔ)上的管理方案存在極大的生態(tài)不確定性，缺乏足夠的說服力。盡管聯(lián)合提議國(guó)法國(guó)、澳大利亞以及后來加盟的歐盟在相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)的收集、集成與分析上付出了巨大努力，并曾提出七個(gè)海洋代表性區(qū)域，但最終因其不確定性及數(shù)據(jù)不完整性，方案不得不放棄大量原劃定區(qū)域，包括可復(fù)制棲息地(replicate habitats)，以保護(hù)最重要的物理及生物進(jìn)程。②SC－CAMLR，XXX，Annex 6，paras 3．14－3．19; CCAMLR，XXXI，para 7．63．

與南極半島冰架保護(hù)區(qū)提案和東南極保護(hù)區(qū)提案不同，早在2002年，羅斯海就因其獨(dú)特的特學(xué)與生物價(jià)值而被CCAMLR視為南大洋代表性MPA網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵區(qū)域。③E．g．SC－CAMLR，XXVII，F(xiàn)igure 12．羅斯海被視為科學(xué)研究最為深入的南極生態(tài)系統(tǒng)，④Ainley，Ballard and Weller，“Ross Sea Bioregionalization Part I．”也被許多科學(xué)家稱為“地球上唯一現(xiàn)存完整的海洋生態(tài)系統(tǒng)”。⑤Ainley，“The Ross Sea，Antarctica;”Halpern et al．“A Global Map of Human Impact”．500名科學(xué)家曾聯(lián)合簽名請(qǐng)?jiān)?，要求采取有力措施保護(hù)羅斯海，防止過度捕撈和利用。⑥ASOC，“Scientists' Consensus Statement．”2012年，美國(guó)與新西蘭曾分別提出兩個(gè)獨(dú)立的羅斯海保護(hù)區(qū)方案，兩者雖然在首要的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)上一致(即保護(hù)該區(qū)域的生態(tài)結(jié)構(gòu)與生態(tài)體系的功能)，但在相關(guān)區(qū)域禁捕犬牙魚與“特別研究區(qū)域”(Special Research Zone)等問題上也存在分歧。最終，兩國(guó)協(xié)商決定將兩個(gè)方案合并，于2012年聯(lián)合提交委員會(huì)審議。為了回應(yīng)成員國(guó)的關(guān)切與質(zhì)疑，美國(guó)與新西蘭不斷根據(jù)科學(xué)委員會(huì)的建議對(duì)聯(lián)合提案進(jìn)行調(diào)整或修改，以期盡早通過CCAMLR的審議表決。在2013年聯(lián)合提案中，羅斯海海洋保護(hù)區(qū)包括普遍保護(hù)區(qū)、特別科學(xué)研究區(qū)和產(chǎn)卵期保護(hù)區(qū)等三個(gè)部分，總面積達(dá)227萬平方公里，而2013年9月版的提案中，羅斯海保護(hù)區(qū)面積被縮減為134萬平方公里。盡管如此，如獲批準(zhǔn)，其將成為世界上最大的保護(hù)區(qū)。羅斯海保護(hù)區(qū)聯(lián)合提案包括了保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)區(qū)構(gòu)成與管理、監(jiān)管措施與監(jiān)測(cè)計(jì)劃、與非締約國(guó)以及其他組織的合作以及管理方案等內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)定了設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)以及為了達(dá)到上述目標(biāo)而應(yīng)采取的管理措施與行政安排，涵蓋了養(yǎng)護(hù)委員會(huì)、科學(xué)委員會(huì)、秘書處以及締約方的主要職責(zé)。

五、南極海洋保護(hù)區(qū)合法性之追問

綜上所述，南極海洋保護(hù)區(qū)的建立與管理已經(jīng)初步具備了一般國(guó)際法以及ATS下特別法的雙重法律依據(jù)。不過，圍繞個(gè)案的有關(guān)南極海洋保護(hù)區(qū)的合法性(Legitimacy)之爭(zhēng)并未在《養(yǎng)護(hù)公約》成員國(guó)之間平息。南極MPA設(shè)立的政治博弈集中體現(xiàn)在:如何平衡好養(yǎng)護(hù)(從時(shí)間或地域上禁止或限制南極海洋生物資源的捕撈活動(dòng))與合理利用⑦《養(yǎng)護(hù)公約》并未對(duì)“合理利用”進(jìn)行定義。但其后續(xù)法律文件對(duì)“合理利用”的解釋包括“智慧利用”(wise use)、“確保未來利用”(keeping for future use)或者“在現(xiàn)在及未來南極資源利用者之間進(jìn)行公平分配的管理方法”(management that will result in a equitable distribution of benefits between present and future users of the resource)。這兩個(gè)公約確定的合法利益?！梆B(yǎng)護(hù)”與“合理利用”的關(guān)系不僅體現(xiàn)了人類共同利益與特定國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益之間的博弈，也體現(xiàn)了當(dāng)代人類利益(全球食品安全)與人類后代利益(可持續(xù)發(fā)展)之間的平衡與取舍。目前，建議或支持南極MPA的國(guó)家或者是在南大洋沒有或較少漁業(yè)利益的國(guó)家(如比利時(shí)、德國(guó)、意大利、瑞典、美國(guó)等)，或者是對(duì)次南極大陸島嶼享有主權(quán)進(jìn)而享有附屬海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)權(quán)利的國(guó)家(如新西蘭、法國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等) ;對(duì)MPA建議表示關(guān)切(Concern)的國(guó)家主要是那些在南大洋具有重要漁業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益的國(guó)家(包括阿根廷、智利、中國(guó)、日本、韓國(guó)、納米比亞、挪威、俄羅斯、南非、烏克蘭、烏拉圭等)。⑧根據(jù)2013年CCAMLR會(huì)議情況統(tǒng)計(jì)。See Cassandra M．Brooks，“Competing Values on the Antarctic High Seas: CCAMLR and the Challenge of Marine－Protected Areas，”The Polar Journal 3．2(2013) : 277－300，288．如俄羅斯就擔(dān)心MPA的設(shè)立將會(huì)危及其在南極海域的捕撈作業(yè)，進(jìn)而大大影響其經(jīng)濟(jì)利益。這一擔(dān)憂不無道理，因?yàn)樽鳛榛A(chǔ)法律文件的《總體框架》雖然沒有在條文中明確表明海洋保護(hù)區(qū)作為禁捕區(qū)永久存在，僅僅規(guī)定了每隔十年對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行審查，但其缺乏對(duì)保護(hù)區(qū)衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)、本底科學(xué)數(shù)據(jù)、容納合理使用的科學(xué)機(jī)制等關(guān)鍵要素的要求，海洋保護(hù)區(qū)事實(shí)上既沒有科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏合理的退出機(jī)制。從目前提交的羅斯海和東南極提案以及NGO的推廣宣傳活動(dòng)來看，提案國(guó)顯然傾向于追求將海洋保護(hù)區(qū)設(shè)置成長(zhǎng)期性或者永久性禁捕區(qū)。①Antarctic Ocean Alliance．《南極海洋聯(lián)盟簡(jiǎn)報(bào)》第1～3號(hào)，2013年。除此之外，CCAMLR與海洋保護(hù)區(qū)提案國(guó)還應(yīng)積極回應(yīng)有關(guān)國(guó)家的其他“合法性”關(guān)切，包括南極海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際法依據(jù)是否充分、南極海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立是否必要以及南極海洋保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)是否可以實(shí)施等。

追問一:南極海洋保護(hù)區(qū)國(guó)際法依據(jù)是否充分?

在2012年與2013年CCAMLR年度會(huì)議上，俄羅斯、烏克蘭、中國(guó)等國(guó)就法律問題的質(zhì)疑集中于CCAMLR的法定資格(Legal Capacity)以及缺乏南極海洋保護(hù)區(qū)的定義等方面。俄羅斯甚至表示，如果這兩個(gè)問題沒有解決，將拒絕進(jìn)一步就此議題進(jìn)行談判。作為回應(yīng)，美國(guó)與新西蘭最新聯(lián)合提議的羅斯海保護(hù)區(qū)建議不僅重申其直接的法律依據(jù)是《養(yǎng)護(hù)公約》第2條與第9條，并強(qiáng)調(diào)羅斯海保護(hù)區(qū)的設(shè)立目的是為了具體實(shí)施《養(yǎng)護(hù)公約》第9條第1款(f)項(xiàng)與第2款(g項(xiàng))。同時(shí)還新增第2條規(guī)定“本養(yǎng)護(hù)措施不得以損害締約國(guó)在一般國(guó)際法，包括聯(lián)合國(guó)海洋法公約項(xiàng)下所享有權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)的方式進(jìn)行解釋和適用”。②See A Proposal for the Establishment of a Ross Sea Region Marine Protected Area Delegations of New Zealand and the USA．CCAMLR－XXXIII/21．5 September 2014．盡管如此，南極海洋保護(hù)區(qū)制度仍處于起步階段，其國(guó)際法基礎(chǔ)仍然較弱。具體表現(xiàn)為: (1)公海保護(hù)區(qū)制度尚未定型。國(guó)際社會(huì)在公海保護(hù)區(qū)的概念、養(yǎng)護(hù)目標(biāo)以及管理方案等方面尚缺乏一致和統(tǒng)一的認(rèn)識(shí); (2)在南極條約體系內(nèi)，作為南極MPA最重要依據(jù)的《養(yǎng)護(hù)公約》僅規(guī)定“特別保護(hù)和科學(xué)研究區(qū)域”，而未直接定義“海洋保護(hù)區(qū)”。而國(guó)際社會(huì)有關(guān)公海保護(hù)區(qū)的討論與規(guī)則發(fā)端于1992年的CBD，直至2002年的WSSD中才被正式使用。從時(shí)際國(guó)際法(inter temporal law)角度觀察，作為前法的1982年《養(yǎng)護(hù)公約》第9條(f)、(g)款雖為CCAMLR機(jī)制的后續(xù)發(fā)展留下了空間，但將其作為南極MPA的直接法律依據(jù)似有違后法優(yōu)于前法的國(guó)際法原則。(3)從南極條約體系機(jī)制看，ATCM從未通過后續(xù)立法明確承認(rèn)CCAMLR管理MPA的主體資格，CCAMLR的主體資格僅僅是ATCM下轄CEP與CCAMLR下轄SC－SCMLR在第一次MPA研討會(huì)上達(dá)成的默契; (4)作為羅斯海保護(hù)區(qū)等后續(xù)提案重要依據(jù)的《總體框架》具有框架文件的特點(diǎn)，這使得其在科學(xué)依據(jù)、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)體問題以及監(jiān)測(cè)措施、監(jiān)測(cè)計(jì)劃和可操作性等程序問題上仍缺乏清晰的規(guī)定和明確的指導(dǎo)性。這也是俄羅斯等國(guó)質(zhì)疑其不足以支撐目前海洋保護(hù)區(qū)建立的主要理由。作為南極MPA設(shè)立的最重要的法律文件，《總體框架》高度抽象，其不僅設(shè)立目標(biāo)籠統(tǒng)寬泛，而且未對(duì)海洋保護(hù)區(qū)、“合理利用”等重要概念進(jìn)行精確定義，同時(shí)也缺乏可以參照的MPA科學(xué)方法、科學(xué)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系以及數(shù)據(jù)收集分析和處理等。

追問二:南極海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立是否必要?

南極MPA設(shè)立的必要性問題集中于對(duì)下列問題的澄清:《養(yǎng)護(hù)公約》已有的養(yǎng)護(hù)措施是否足以或充分克服既有的風(fēng)險(xiǎn)與威脅，并實(shí)現(xiàn)其“海洋生物資源養(yǎng)護(hù)(包括合理利用)”的宗旨與目標(biāo)?是否仍需設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)以進(jìn)一步保護(hù)南極海洋生物資源?《總體框架》引言規(guī)定“科學(xué)委員會(huì)認(rèn)定整個(gè)公約區(qū)域相當(dāng)于一個(gè)國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟第四類保護(hù)區(qū)”，在此情況下，為何在養(yǎng)護(hù)公約區(qū)域范圍內(nèi)仍需要進(jìn)一步劃定海洋保護(hù)區(qū)?南極海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)的對(duì)象與一般保護(hù)區(qū)的區(qū)別是什么?針對(duì)上述疑問，作為基礎(chǔ)法律文件的《總體框架》本身及相關(guān)MPA提案并未給出令人信服的答案。事實(shí)上，1982年《養(yǎng)護(hù)公約》生效以來，CCAMLR已經(jīng)從科學(xué)數(shù)據(jù)收集、漁具使用、捕撈限額、產(chǎn)品證書、船舶監(jiān)控、打擊IUU等方面，制定了一整套行之有效的規(guī)則與措施，捕撈行為在現(xiàn)行制度下已經(jīng)得到有效管理。①CCAMLR．Report of the 31th Meeting of the Commission，2012; Para．7．65．《總體框架》中規(guī)定的保護(hù)區(qū)目標(biāo)似乎忽視了CCAMLR現(xiàn)有養(yǎng)護(hù)體系的有效性和取得的成就，既未能合理論證并指出保護(hù)區(qū)之上再建保護(hù)區(qū)的依據(jù)，亦未能指出哪些威脅因素使CCAMLR需要對(duì)一些區(qū)域加以特別考慮，并將其納入新的海洋保護(hù)區(qū)體系。②楊雷等:《〈關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架〉有關(guān)問題分析》，《極地研究》2014年第4期。此外，《總體框架》設(shè)定了海洋保護(hù)區(qū)的具體目標(biāo)，卻沒有說明這些目標(biāo)是否面臨威脅以及威脅的來源和作用機(jī)制，也未對(duì)現(xiàn)有管理制度的有效性進(jìn)行任何科學(xué)審查。

追問三:南極海洋保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)是否可行?

南極海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立后將會(huì)對(duì)各國(guó)(包括締約國(guó)以及非締約國(guó))在該保護(hù)區(qū)的漁業(yè)活動(dòng)與科考活動(dòng)構(gòu)成不同程度的限制。以羅斯海保護(hù)區(qū)提案為例，其雖確立了CCAMLR在海洋保護(hù)區(qū)的主導(dǎo)地位(如分別規(guī)定了CCAMLR、SC－CAMLR與秘書處的職責(zé))，但相關(guān)管理措施的落實(shí)(如有關(guān)管理方案的遵守與監(jiān)督Compliance＆Monitoring)仍有賴于締約國(guó)的行動(dòng)，包括發(fā)放許可、行使視察權(quán)等。這自然會(huì)引發(fā)一些國(guó)家的疑慮。如一些南極科考大國(guó)或近南極國(guó)家是否會(huì)借機(jī)實(shí)施“圈地”或?qū)嵭小皩?shí)際控制”?其次，針對(duì)南極海洋保護(hù)區(qū)，CCAMLR成員國(guó)有限的管理能力與手段是否能夠?qū)崿F(xiàn)《總體框架》確立的宏大寬泛目標(biāo)也受到了不少質(zhì)疑。例如，作為首個(gè)南極海洋保護(hù)區(qū)，南奧克尼群島保護(hù)區(qū)就因缺乏必要的管理和監(jiān)測(cè)計(jì)劃，使其保護(hù)效果未能顯現(xiàn)。從更廣泛的海洋保護(hù)區(qū)管理實(shí)踐來看，絕大部分海洋保護(hù)區(qū)雖位于國(guó)家管轄范圍之內(nèi)，但并未得到有效管理，MPAs的管理被稱為仍停留在“紙面公園”的階段。③Gabriela Weber de Morais，Achim Schluter，Marco Verwei，j“Can Institutional Change Theories Contribute to the Understanding of Marine Protected Areas?”Global Environmental Change 31 (2015) : 154．2014年，發(fā)表于《自然》雜志的《影響全球海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)成效的五項(xiàng)核心指標(biāo)》一文④See Graham J．Edgar，etc．“Global Conservation Outcomes Depend on Marine Protected Areas with Five Key Features，”Nature 506．13 (February 2014)．列舉了“開放漁業(yè)許可程度”、“強(qiáng)制保護(hù)水準(zhǔn)”、“設(shè)立成為保護(hù)區(qū)的時(shí)限長(zhǎng)度”、“保護(hù)海域的范圍大小”以及“魚類自由遷徙海域的連續(xù)性”等五項(xiàng)海洋保護(hù)區(qū)計(jì)劃與管理指標(biāo)，⑤Five key planning and management features of MPAs: (1) degree of fishing permitted within MPAs; (2) Level of enforcement; (3) MPA age; (4) MPA Size; and (5) presence of continuous habitat allowing unconstrained movement of fish across MPA boundaries．并認(rèn)為只有滿足三項(xiàng)以上指標(biāo)的海洋保護(hù)區(qū)才具有潛在的保護(hù)價(jià)值。而抽樣統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)則表明，大多數(shù)(59%)海洋保護(hù)區(qū)僅能達(dá)到其中一項(xiàng)或兩項(xiàng)核心指標(biāo)。作為國(guó)家管轄范圍之外，距離人類活動(dòng)中心最為遙遠(yuǎn)、且地理氣候環(huán)境嚴(yán)峻的南極海洋保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)若要真正實(shí)現(xiàn)，必將面臨更大的困難與挑戰(zhàn)。

六、結(jié)論

作為南極條約體系的最新發(fā)展，南極海洋保護(hù)區(qū)問題從萌芽到發(fā)展，至今不過10年時(shí)間，但借助國(guó)際環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際潮流，南極海洋保護(hù)區(qū)卻在短期內(nèi)取得了突破性進(jìn)展?！犊傮w框架》成功地將南極MPA與包括《海洋法公約》以及《生物多樣性公約》在內(nèi)的一般國(guó)際法聯(lián)系在一起，使其成為國(guó)際法下一般海洋保護(hù)區(qū)，特別是公海保護(hù)區(qū)機(jī)制的一部分。與此同時(shí)，在南極條約體系框架下，南極MPA的國(guó)際法基礎(chǔ)也被逐步夯實(shí)。這不僅體現(xiàn)在南極MPA已經(jīng)被成功納入CCAMLR的養(yǎng)護(hù)措施之列，⑥目前，CCAMLR養(yǎng)護(hù)措施(Conservation Measures)具體包括遵守(Compliance)、一般漁業(yè)事項(xiàng)(General fishery matters)、漁業(yè)規(guī)制(Fishery regulations)以及海洋保護(hù)區(qū)(Protected areas)等四個(gè)部分。See www．ccamlr．org/en/conservation－and－management/conservation－measures．而且也表現(xiàn)為相關(guān)的國(guó)際法實(shí)踐。2009年在南極海域設(shè)立的世界上第一個(gè)公海海洋保護(hù)區(qū)——南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)——以具有法律約束力的“措施”形式加以確立，進(jìn)一步鞏固了CCAMLR在公海保護(hù)區(qū)上的引領(lǐng)地位，而且還成功確立了國(guó)際法上的“禁止反言”原則，使得相關(guān)國(guó)家對(duì)后續(xù)南極保護(hù)區(qū)提案的合法性質(zhì)疑變得困難重重?？梢灶A(yù)見，如果羅斯海保護(hù)區(qū)提案獲得CCAMLR通過，在南極海域內(nèi)將會(huì)激發(fā)南極海洋保護(hù)區(qū)的提案“競(jìng)爭(zhēng)”;而在南極海域之外，也會(huì)為聯(lián)合國(guó)框架下BBNJ的談判提供現(xiàn)成的標(biāo)準(zhǔn)和范例。

作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《生物多樣性公約》成員國(guó)以及南極國(guó)際治理的重要參與國(guó)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分利用CCAMLR協(xié)商一致的決策機(jī)制，積極參與南極MPA這一新的南極治理規(guī)則的制定，并努力引導(dǎo)南極MPA規(guī)則朝著有利于維護(hù)南極條約體系穩(wěn)定以及我國(guó)南極重大利益的方向發(fā)展。2015年第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，中美雙方就設(shè)立南極羅斯海保護(hù)區(qū)議題取得積極進(jìn)展。①http: / /www．soa．gov．cn/xw /hyyw_90/201506/t20150624_38671．html，2015年9月28日訪問。在習(xí)近平主席訪美成果中，中美雙方“同意加強(qiáng)聯(lián)合研究，共同就建立南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的建議開展工作”。②《習(xí)近平訪美49項(xiàng)中方成果清單公布》。http: / /www．china．com．cn/newphoto /news/2015－09/27/content_36692698_5．htm，2015年9月28日訪問。目前，我國(guó)應(yīng)將談判重心從南極MPA設(shè)立的合法性轉(zhuǎn)向其設(shè)立與管理的科學(xué)性與必要性問題，充分依據(jù)南極條約宗旨，以《養(yǎng)護(hù)公約》所確立的“生態(tài)系統(tǒng)方法”、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法”以及“最佳科學(xué)依據(jù)”為依托，在利益平衡基礎(chǔ)上完善現(xiàn)有提案;同時(shí)，在加大南大洋科考力度的前提下，適時(shí)選取具備保護(hù)價(jià)值的海域，提出我國(guó)的南極海洋保護(hù)區(qū)提案，從而維護(hù)我國(guó)在南極條約體系中的核心利益與大國(guó)地位。

［責(zé)任編輯劉慧］

Study on the International Legal Bases of Antarctic Marine Protected Area

CHEN Li
(Law School，F(xiàn)udan University，Shanghai 200438，China)

Abstract:Antarctic Marine Protected Area (MPA) assumes pre-eminent status in Antarctic international governance discussion．After the establishment of the first Southern Ocean MPA in 2009，plans for large MPAs in the Ross Sea and East Antarctic came up for discussion in CCAMLR．Recent years have witnessed a new round of interest rivalry and political wrestling of the major players of the Antarctic Treaty System on the establishment and management of Antarctic MPAs．Their debate turns on the legitimacy，necessity and applicability of the protected area hereof．Such debate reflects the trade-offs of lawful interests for the international community in striking balance between conservation and rational use of marine living resources，between contemporary interests of mankind and that of their offspring，and between food security and sustainable development．Whereas as a member state of United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) and Convention on Biological Diversity (CBD) and as a weighty participant of Antarctic international governance，China shall make full use of the decision-making apparatus adopted by the Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources (CCAMLR) and honor its due role in setting up rules for Antarctic international governance．Meanwhile，China shall strive to lead such rules working in favor of both the stability of Antarctic Treaty System and China's major interests in Antarctic region．Currently，China should centralize its MPAs negotiation on the scientific bases and necessity instead of its legitimacy．And try to propose revised plan based on ecosystem approach，precautionary approach and best science available．For the purpose of safeguarding National's core interests and status in Antarctica，China may propose suitable MPA plan based on advanced research on South Ocean．

Key words:marine protected area; UNCLOS; Antarctic Treaty System; CAMLR Convention，general frame for the establishment of CCAMLR MPAs

［作者簡(jiǎn)介］陳力，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。